Tribunal administratif N° 11413 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 juillet 1999 Audience publique du 19 février 2001
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Recours formé par la société à responsabilité limitée LOGINTER sàrl, … contre 1) une décision du ministre de l’Intérieur 2) une délibération du conseil communal de Mersch 3) un arrêté du ministre de l’Environnement en matière de plan d’aménagement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 11413C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 27 juillet 1999 par Maître André HARPES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée LOGINTER s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par ses gérants actuellement en fonctions, tendant à l’annulation 1.) de la décision du ministre de l’Intérieur du 2 avril 1999 approuvant la décision du conseil communal de Mersch du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, et refusant de faire droit à sa réclamation présentée et portant sur des fonds sis à …, au lieu-dit « M. », 2.) de ladite délibération du conseil communal de Mersch du 29 janvier 1997, ainsi que 3.) d’un arrêté du ministre de l’Environnement du 20 novembre 1998, approuvant la délibération du conseil communal de Mersch portant approbation définitive du plan d’aménagement général de la commune de Mersch ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Michelle THILL, demeurant à Luxembourg, du 23 juillet 1999, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mersch;
Vu l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11413C du rôle, y inscrit dorénavant sous le numéro 11413 du rôle ;
Vu les ordonnance et jugement du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 précitée, conformément à son article 70 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 30 décembre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mersch ;
Vu la notification de ce mémoire en réponse au mandataire de la partie demanderesse par voie de télécopie en date du 28 décembre 1999 ;
Vu l’ordonnance du vice-président du tribunal administratif du 26 janvier 2000 accordant une prorogation du délai légal jusqu’au 29 février 2000 pour déposer le mémoire en réponse pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 février 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 21 mars 2000 par Maître André HARPES au nom de la société LOGINTER sàrl ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique au mandataire de l’administration communale de Mersch par voie de télécopie en date du 21 mars 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Eric HUTTERT, en remplacement de Maître André HARPES, et Marianne MEYERS, en remplacement de Maître Georges PIERRET, de même que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Lors de sa séance publique du 24 avril 1991, le conseil communal de Mersch approuva définitivement le projet de lotissement présenté par « l’immobilière N. … sàrl et concernant des fonds sis à Mersch au lieu dit « im Mierscherberg ». Ce projet de lotissement fut approuvé par le ministre de l’Intérieur le 10 janvier 1994.
Lors de l’adoption provisoire du nouveau plan d’aménagement général de la commune de Mersch, parties écrite et graphique, en date du 28 juillet 1995, le conseil communal décida que « les parties graphiques des plans d’aménagement particuliers, approuvés après le 8 novembre 1979 et énumérés ci-après, gardent leur validité avec l’entrée en vigueur du présent règlement », tout en précisant que la partie écrite, notamment du plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg », garderait sa validité, « à l’exception des prescriptions relatives à la hauteur, à la forme des toitures et des lucarnes, aux clôtures et aux garages et emplacements qui sont celles du présent règlement ».
Par lettre du 14 septembre 1995, le mandataire de la société à responsabilité limitée LOGINTER s.àr.l,, dénommée ci-après la « société LOGINTER », cette dernière soutenant être propriétaire de terrains situés dans le lotissement « Im Mierscherberg », soumit une réclamation au collège des bourgmestre et échevins de la commune de Mersch dans laquelle il exposa que « la société LOGINTER est titulaire d’une autorisation de lotir sur les lieux dits « im Mierscherbierg ». Selon la partie écrite du projet du plan d’aménagement général, l’autorisation accordée garde sa valeur à l’exception des prescriptions relatives à la hauteur, à la forme des toitures et des lucarnes, aux clôtures et aux garages et emplacements qui 2 seront celles du projet du plan d’aménagement général. Afin de garantir le caractère uniforme de ce lotissement qui est réalisé pour sa grande partie et en respect des droits acquis matérialisés par une autorisation aux conditions reconnues par tous les intéressés, il est d’une nécessité primaire à ce que tous les terrains couverts par le PAP – lotissement gardent leur classification actuelle pour ce qui est de la partie graphique du plan d’aménagement particulier autorisé et qu’il y a une constance absolue pour le règlement sur les bâtisses. A titre d’exemple le plus flagrant, il y a eu une recherche poussée pour la construction de quatre immeubles formant une place à caractère uniforme et intégré sur les terrains 6, 7, 25 et 29. Alors que trois quarts de la construction (terrains 6, 7 et 26 (sic) sont réalisés, l’application du nouveau règlement sur les bâtisses fera que la quatrième unité de l’ensemble ne saura plus être réalisée en respect du caractère uniforme et intégré. Il s’ensuit que pour le lotissement « im Mierscherberg » la conservation du règlement sur les bâtisses s’impose tout comme la conservation de l’intégralité des terrains couverts par le plan d’aménagement particulier autorisé. En conclusion, ma cliente recherche à voir repris dans le plan d’aménagement général l’intégralité des classifications des terrains et de la réglementation sur les bâtisses telles qu’actuellement valable et retenues définitivement par le plan d’aménagement particulier dûment autorisé par la délibération du conseil communal de Mersch en date du 24 avril 1991 ».
Par délibération du 29 janvier 1997, le conseil communal adopta définitivement le projet d’aménagement général et le collège échevinal, par courrier du 2 juin 1997, informa le mandataire de la société LOGINTER de ce qu’il a été décidé « de maintenir au Beschmontsbongert à Mersch le relotissement en PAP des terrains inscrits dans le nouveau PAP à l’exception de la place à bâtir n°48 qui sera réintégrée dans l’ancien PAP ».
A la suite de cette décision, le mandataire de la société LOGINTER s’adressa en date du 10 juin 1997 au ministre de l’Intérieur en faisant valoir que « (…) par le projet de PAG l’autorisation du 21 avril 1991 [concernant le plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg » ] subit des modifications subséquentes quant à sa partie écrite qui prévoit un règlement sur les bâtisses propre à ce PAP avec un renvoi au règlement sur les bâtisses de la commune de Mersch. (…) Le conseil communal ne saura rétracter partiellement l’autorisation du 21 avril 1991 en substituant au règlement sur les bâtisses valide en la date de l’autorisation et propre au PAP « im Mierscherbierg » une nouvelle réglementation sur les bâtisses selon le projet de PAG actuellement entrepris. (…) Une telle procédure aurait pour conséquence une discordance au sein d’un même lotissement quant au règlement sur les bâtisses applicable avec une rupture flagrante de l’aspect harmonique et intégré des constructions tant recherché pour l’ensemble du lotissement « im Mierscherbierg ». Par ailleurs les changements projetés comportent une nette diminution du volume à construire autorisé. Partant ma cliente devrait subir une perte évidente de la valeur de sa propriété tout en étant en possession d’une autorisation définitive. Il s’ensuit que pour ce lotissement « im Mierscherbierg », la conservation du règlement sur les bâtisses telle que stipulée et référée par l’autorisation du 21 avril 1991 s’impose tant du point de vue légal que du point de vue esthétique».
La commission d’aménagement près du ministère de l’Intérieur instituée en vertu de l’article 6 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, lors de ses séances des 14, 19 et 21 juillet 1995, émit un avis négatif concernant la réclamation de la société LOGINTER.
Par décision du 2 avril 1999, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal de Mersch du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du projet 3 d’aménagement général, parties graphique et écrite, et il déclara recevables en la forme mais quant au fond non motivées à suffisance de droit les réclamations y énumérées, dont celle introduite pour compte de la société LOGINTER.
Le rejet de cette réclamation est motivée comme suit par la décision ministérielle en question : « il n’y a pas lieu de faire droit à la réclamation présentée par Maître André HARPES pour le compte de la société immobilière LOGINTER portant sur des fonds sis à Mersch, au lieu-dit « M. », alors que les modifications au sujet de la partie écrite ne sont que peu significatives, qu’en effet les dispositions de la zone de faible densité ne portent aucun préjudice aux futurs acquéreurs des parcelles concernées et garantissent un développement harmonieux du quartier en question ».
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 27 juillet 1999, la société LOGINTER a fait introduire un recours en annulation dirigé à la fois contre la décision précitée du ministre de l‘Intérieur du 20 [sic] avril 1999, approuvant la délibération du conseil communal de Mersch du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du nouveau projet d’aménagement général, contre cette dernière dans la mesure du rejet de ses objections présentées à travers ses réclamations, ainsi que contre un arrêté du ministre de l’Environnement du 20 novembre 1998.
L’administration communale de Mersch se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours.
Suivant une jurisprudence constante de la Cour administrative, les décisions communales et gouvernementales posées dans le cadre de l’adoption d’un plan d’aménagement général, suivant la procédure prévue par l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, revêtent la qualité d’actes administratifs à caractère réglementaire, y compris ceux statuant de façon individualisée par rapport à des objections, voire réclamations émanant de parties intéressées. En effet, lesdites décisions ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des territoires qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever, leur imprégnant ainsi un caractère réglementaire (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Actes réglementaires, I Principes, n° 6, p. 25 et trib. adm. 2 février 2000, n°s 10929 à 10931 du rôle).
Conformément à l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, telle qu’applicable au moment de l’introduction du recours, « la Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent ».
Dans la mesure où à travers la motivation du recours, ce dernier vise à critiquer des dispositions de la partie écrite du plan d’aménagement général et qui comportent un effet direct sur la situation patrimoniale des propriétaires concernés (cf. trib.adm. 19 juin 2000, n°10009 du rôle, Barthelemy), la Cour administrative était compétente, au jour de l’introduction du recours sous examen, pour en connaître, cette compétence ayant été dévolue au tribunal administratif en vertu de l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
4 L’affaire sous analyse n’ayant pas encore été instruite à la date de l’entrée en vigueur de ladite loi du 21 juin 1999, elle fut transmise en vertu de son article 71 au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro du rôle 11413.
Le tribunal est compétent aux termes de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 pour statuer en tant que juge de l’annulation en la matière. Par ailleurs, le recours est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Concernant la demande en annulation introduite à l’encontre de la décision du ministre de l’Environnement du 20 novembre 1998, force est de constater que la requête ne contient aucun moyen d’annulation directement dirigé à son encontre, de sorte que cette demande est à rejeter pour être non fondée.
A l’appui de son recours, la société LOGINTER fait valoir que le ministre de l’Intérieur se serait borné à donner une motivation abstraite à l’appui de sa décision, en affirmant que « les modifications au sujet de la partie écrite ne sont que peu significatives », sans préciser toutefois pourquoi les modifications ne seraient que peu significatives.
Elle soutient par ailleurs que la partie graphique du plan d’aménagement particulier aurait changé, malgré la teneur de l’article 94 du plan d’aménagement général qui disposerait que la partie graphique du plan d’aménagement particulier couvrant le lotissement « im Mierscherberg » garderait sa validité.
Elle considère encore que la commune de Mersch ne pourrait pas changer unilatéralement « une décision définitivement accordée », dans la mesure où le conseil communal aurait rétracté partiellement « l’autorisation du 21 avril 1991 en substituant au règlement sur les bâtisses valide en la date de l’autorisation et propre au PAP « im Mierscherberg », une nouvelle réglementation sur les bâtisses selon le nouveau PAG ».
Elle soutient finalement que le ministre de l’Intérieur en affirmant que « les modifications au sujet de la partie écrite ne sont que peu significatives », aurait donné une appréciation inexacte de la réalité, étant donné que « les modifications apportées aux parties écrite et graphique ont des conséquences considérables quant au volume constructible ». Elle expose à ce titre que la diminution du volume à construire entraînerait une perte considérable de la valeur de ses terrains et que par ailleurs les modifications litigieuses auraient pour conséquence « une discordance au sein d’un même lotissement quant au règlement sur les bâtisses applicable avec une rupture flagrante de l’aspect harmonique et intégré des constructions, tant recherché pour l’ensemble du lotissement « im Mierscherberg ».
Le mandataire de l’administration communale de Mersch relève que le recours est dirigé contre la décision d’approbation du ministre et que le ministre a le pouvoir d’approuver ou de refuser l’approbation d’une délibération du conseil communal. Il fait valoir que le pouvoir de tutelle du ministre l’obligerait de vérifier la conformité de la décision de l’autorité communale à la loi et à l’intérêt général. En l’espèce, il estime que l’autorité communale n’avait en vue que l’intérêt général consistant à ce qu’« un aménagement cohérent et valable soit garanti aux habitants de la commune de Mersch ». Il conclut en se rapportant « à la prudence du tribunal administratif quant à la régularité formelle de la décision ministérielle qui ne saurait en aucune façon contrarier la régularité formelle de la décision communale ».
Le délégué du gouvernement fait valoir que le fonds litigieux est classé en zone soumise à un plan d’aménagement particulier devant répondre aux règles applicables au 5 secteur d’habitation de densité faible. Ces règles correspondraient parfaitement aux règles de l’art et ne seraient en aucun cas trop restrictives. Il souligne que la modification de la partie écrite du plan d’aménagement général serait intervenue en vue de remplir les critères d’un urbanisme bien conçu et d’assurer un aménagement cohérent.
Il expose par ailleurs que la révision et la modification du plan d’aménagement général seraient expressément prévues par l’article 5 de la loi précitée du 12 juin 1937, de sorte que les administrés ne pourraient invoquer un droit acquis concernant l’existence de règles contenues dans un plan d’aménagement général antérieur. En effet, les autorités communales disposeraient du pouvoir d’évaluer une situation urbanistique existante et d’agir en conséquence, en apportant les adaptations nécessaires au plan d’aménagement général. La modification en question porterait par ailleurs sur des règles ayant un caractère réglementaire, de sorte qu’il ne saurait être question d’un droit acquis.
Quant à la question d’une dépréciation des terrains, il estime qu’il s’agit d’une question qui le cas échéant pourrait être invoquée devant les juridictions judiciaires s’il était établi que l’administration aurait engagé sa responsabilité lors de la procédure d’élaboration du plan d’aménagement général.
Il fait encore valoir que les modifications de la partie écrite du plan d’aménagement particulier ne créeraient aucunement une discordance au sein d’un même lotissement, étant donné que les terrains restant à aménager en ces lieux sont soumis à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier.
Dans son mémoire en réplique, la société LOGINTER souligne à nouveau qu’il y aurait violation de la loi pour absence de motifs, le conseil communal de Mersch n’ayant pas indiqué de motifs concernant la nécessité d’une modification de la partie écrite du plan d’aménagement particulier, modification qui équivaudrait en fait à un «reclassement ». Elle estime que la décision du conseil communal énonçait seulement des motifs « valant pour l’ensemble des terrains ayant été reclassés et non pas des motifs à l’appui du reclassement de la parcelle appartenant à la société LOGINTER et que partant l’acte pris par l’autorité communale est illégal ».
Elle insiste finalement sur le fait qu’un urbanisme soucieux d’un développement durable devrait favoriser une concentration des habitations et que la décision de l’administration de restreindre le volume constructible serait dès lors contraire à tout urbanisme bien conçu.
Le tribunal constate de prime abord qu’il existe une certaine confusion concernant le plan d’aménagement particulier visé par le présent recours. Le conseil communal, dans sa décision du 2 juin 1997, se réfère au plan d’aménagement particulier « Beschmontsbongert », renseigné sur la partie graphique sous le numéro 5, alors que la réclamation introduite pour le compte de la société LOGINTER se réfère au plan d’aménagement particulier « im Mierscherbierg », référencé sur la partie graphique sous le numéro 4, tandis que le ministre de l’Intérieur, dans sa décision du 2 avril 1999, se réfère plus particulièrement à un fonds sis à Mersch, au lieu-dit « M. ».
Lors des plaidoiries à l’audience, le tribunal a demandé au mandataire de la société LOGINTER de fournir des précisions quant à la situation exacte des terrains en cause. Sur ce, le mandataire de la société LOGINTER a précisé, sur base des pièces par lui déposées en date 6 du 6 novembre 2000, que le litige n’a pour objet qu’un seul terrain, correspondant à la parcelle portant le numéro 29, faisant partie du lotissement « im Mierscherbierg ».
Force est cependant de constater qu’il ressort de la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Mersch que la parcelle litigieuse ainsi identifiée n’est pas intégrée dans le plan d’aménagement particulier intitulé « im Mierscherbierg » y renseigné, mais qu’elle est située en dehors de son périmètre dans une zone soumise à l’établissement d’un plan d’aménagement particulier au lieu dit « M. ». L’affirmation non autrement circonstanciée de la partie demanderesse que la partie graphique du plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg » aurait également été modifiée, est formellement contredite par l’article 94 du plan d’aménagement général qui dispose que « les parties graphiques des plans d’aménagement particulier, approuvés après le 8 novembre 1979 et énumérés ci-après [le lotissement « im Mierscherberg » y étant inclus], gardent leur validité après l’entrée en vigueur du présent règlement. » Par ailleurs, la partie demanderesse, nonobstant demande formelle du tribunal, n’ayant pas versé les parties écrite et graphique du plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg », telles que dûment approuvées par les autorités compétentes, afin de documenter une éventuelle contradiction entre les énonciations du nouveau plan d’aménagement général et le plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg », le tribunal ne saurait utilement statuer sur le moyen relatif à la modification alléguée du prédit plan d’aménagement particulier, pareille modification n’étant point établie en cause.
Ainsi, les moyens énoncés dans le cadre du présent recours, ayant tous trait à ce que la modification de la partie écrite du plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg » entraînerait des conséquences préjudiciables pour la société LOGINTER dans la mesure où cette modification créerait une discordance au sein d’un même lotissement et dans la mesure où elle diminuerait le volume constructible, deviennent sans objet pour être non pertinents, étant donné qu’ils ne sont en fait pas de nature à ébranler utilement la légalité des actes déférés.
En effet, dans le cadre d’un recours en annulation, le tribunal statue par rapport à la décision administrative lui déférée sur base des moyens d’annulation invoqués par la partie demanderesse tirés d’un ou de plusieurs des cinq chefs d’annulation énumérés à l’article 2 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996, de sorte que son pouvoir de contrôle est essentiellement limité dans la mesure des griefs invoqués, eux-mêmes conditionnés par l’intérêt à agir existant dans le chef du recourant à la base de la requête introduite (trib. adm.
21 juin 1997, Mousel, n° 10874 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en annulation, n°5, p.
305) Il s’ensuit que dans la mesure où la situation de fait à la base du recours ne correspond pas aux moyens de droit invoqués à l’appui du recours, étant donné que ces derniers tendent à la modification de la partie écrite du plan d’aménagement particulier « im Mierscherberg » pour obtenir l’application des anciennes règles applicables au prédit plan, alors même qu’il n’est pas établi en cause que le terrain litigieux en fasse partie, les moyens invoqués à l’appui du recours ne sauraient pas, en l’état actuel, aboutir à l’annulation des décisions litigieuses, ceci abstraction faite de toutes autres questions soulevées, tenant notamment à l’intérêt à agir de la partie demanderesse découlant du droit de propriété contesté en l’espèce par la commune de Mersch.
7 Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit non fondé et en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais de l’instance.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président Mme Lenert, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 19 février 2001 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 8
