Numéro 12048 du rôle Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 juin 2000 Audience publique du 14 février 2001 Recours formé par les époux … et … WESTER-…, … contre une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural en matière de quotas laitiers
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 12048 du rôle, déposée le 15 juin 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître René STEICHEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … WESTER, agriculteur, et de son épouse, Madame …, agricultrice, demeurant ensemble à L- …, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural du 17 mai 2000 ayant décidé que la quantité de référence disponible de l’exploitation WESTER à hauteur de 60.509 kg de lait serait transférée à raison de 27.229 kg au producteur FI et à raison de 33.280 kg à la réserve nationale avec effet au 1er avril 2000;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 27 octobre 2000;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 16 janvier 2001 par Maître René STEICHEN pour compte des époux WESTER-…;
Vu le courrier du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 19 janvier 2001;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître René STEICHEN et Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 22 janvier 2001.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Suivant contrat de location du 21 mars 1994, Monsieur … WESTER donna en location à Monsieur FS, demeurant à Pettingen, une quantité de référence de 60.509 kg de lait pour la période du 1er avril 1994 au 31 mars 2000, le transfert afférent ayant été autorisé par décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, ci-
après désigné par « le ministre », du 11 avril 1994.
A l’expiration dudit contrat de location, Monsieur WESTER ne trouva pas d’accord avec Monsieur FS sur sa reconduction et préféra céder définitivement la quantité de référence de son exploitation à Madame FI, demeurant à Kapweiler, par contrat de cession du 3 avril 2000.
Suite à l’introduction, par Monsieur WESTER, d’une demande de transfert définitif de la quantité de référence de son exploitation sur celle de Madame FI, le ministre attira, par courrier du 4 mai 2000, son attention sur les dispositions de l’article 13 (4) du règlement grand-ducal du 1er mars 2000 concernant l’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait, lesquelles auraient pour conséquence, en l’absence d’accord avec le locataire sur la continuation de la location ou sur l’exercice son droit de préemption lui conféré par l’article 13 (1) du même règlement grand-ducal, qu’un transfert sur l’exploitation de Madame FI ne pourrait porter que sur la moitié de la quantité de référence après déduction d’un abattement de 10%, l’autre moitié étant transférée sans indemnité à la réserve nationale. Le ministre invita encore Monsieur WESTER à présenter ses observations éventuelles dans un délai de huit jours.
Alors même que Monsieur WESTER avait manifesté son désaccord avec la décision envisagée par courrier du 9 mai 2000, le ministre décida le 17 mai 2000 de transférer définitivement la quantité de référence disponible de 60.509 kg de lait sur l’exploitation WESTER à raison de 27.229 kg à l’exploitation FI et d’attribuer sans indemnisation l’autre partie de 33.280 kg à la réserve nationale, le tout avec effet au 1er avril 2000.
Comme suite à la demande afférente présentée par Monsieur FS, le ministre opéra, par décision du 23 mai 2000, le transfert d’une quantité de référence de 30.255 kg en provenance de la réserve nationale sur l’exploitation FS avec effet au 1er avril 2000 en vertu du droit à l’allocation prioritaire reconnu à l’ancien locataire par l’article 13 (4) du règlement grand-ducal précité du 1er mars 2000.
A l’encontre de la décision ministérielle prévisée du 17 mai 2000, Monsieur WESTER et son épouse, Madame …, ont fait introduire un recours en annulation par requête déposée en date du 15 juin 2000.
Aucune disposition légale ou réglementaire n’instaurant un recours au fond en la matière, le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le délégué du gouvernement a demandé par courrier du 18 janvier 2001 d’écarter des débats le mémoire en réplique déposé le 16 janvier 2001 par Maître STEICHEN au motif qu’il aurait été fourni tardivement.
2 L’article 5 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, dispose en ses paragraphes (5) et (6) :
« (5) Le demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse, la partie défenderesse et le tiers intéressé sont admis à leur tour à dupliquer dans le mois.
(6) Les délais prévus aux paragraphes (1) et (5) sont prévus à peine de forclusion. Ils ne sont pas susceptibles d’augmentation en raison de la distance. Ils sont suspendus entre le 16 juillet et le 15 septembre ».
Il se dégage de l’article 5 de la loi précitée du 21 juin 1999 que la question du dépôt des mémoires dans les délais prévus par la loi touche à l’organisation juridictionnelle, étant donné que le législateur a prévu les délais émargés sous peine de forclusion.
Il convient encore de relever qu’aucune prorogation de délai n’a été demandée au président du tribunal administratif conformément à l’article 5, paragraphe (7) ni, par la force des choses, accordée par ce dernier.
Dans la mesure où, d’une part, le mémoire en réponse du délégué du gouvernement a été déposé au greffe du tribunal en date du 27 octobre 2000 et que, d’autre part, ce dépôt a été porté à la connaissance du mandataire des demandeurs par la voie du greffe en date du 28 octobre 2000, le dépôt du mémoire en réplique de la demanderesse aurait dû intervenir pour le 28 novembre 2000 au plus tard. Or, il convient de constater que le dépôt du mémoire en réplique n’est intervenu qu’en date du 16 janvier 2001, donc en dehors du prédit délai. Par conséquent, à défaut d’avoir été déposé dans le délai d’un mois légalement prévu à peine de forclusion, le mémoire en réplique est à écarter des débats.
A l’appui de leur recours, les demandeurs font valoir principalement que l’article 13 du règlement grand-ducal précité du 1er mars 2000 serait contraire à l’article 11 (6) de la Constitution, qui garantit la liberté du commerce et de l’industrie, en ce qu’il « institue un système dirigiste et intrinsèquement inique livrant le bailleur à la merci de son ancien locataire » qui bénéficierait d’un prix-plafond « ridiculement bas » en cas d’achat, pouvant ainsi éliminer toute concurrence entre acheteurs éventuels, et qui profiterait d’une allocation prioritaire de la moitié des mêmes quantités de référence prélevées sans indemnité au bailleur si celui-ci cède ses quantités de référence à un autre producteur.
A titre subsidiaire, les demandeurs reprochent à la disposition de l’article 13 sa non-
conformité à l’article 11 (2) de la Constitution consacrant l’égalité devant la loi en ce qu’elle instituerait un régime distinct pour les producteurs ayant arrêté la production laitière à la fin de la campagne laitière 1999/2000 par rapport à ceux ayant arrêté la production plus tôt et loué leurs quantités de référence avec ou sans parcelles de terre. Ils affirment que ces deux catégories de producteurs se trouveraient dans la même situation en ce qu’ils seraient « forcés de par le règlement » de céder définitivement leurs quantités de référence, mais que seuls ceux rentrant dans la première catégorie pourraient les céder à n’importe quel producteur continuant la production laitière et à un prix librement arrêté entre parties.
Il convient liminairement de déterminer les spécificités de la situation des demandeurs découlant de la convention par eux conclue et les dispositions réglementaires leur applicables.
Il résulte du libellé du contrat de location conclu par les demandeurs avec Monsieur FS en date du 21 mars 1994 que ce contrat avait pour objet la location d’une quantité de 3 référence de 60.509 kg du 1er avril 1994 au 31 mars 2000 sans transfert correspondant de surfaces d’exploitation, par application de la disposition dérogatoire de l’article 13 (9) du règlement grand-ducal du 30 mars 1993 concernant l’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait, qui admet cette exception au principe du rattachement des quantités de référence à la surface d’exploitation, sous certaines conditions y précisées, dont celle d’une durée du contrat au moins jusqu’au 31 mars 2000.
Alors que le paragraphe (9) de l’article 13 du règlement grand-ducal du 30 mars 1993 a été abrogé par le règlement grand-ducal modificatif du 13 juin 1995, le règlement grand-
ducal du 14 mars 1996 concernant l’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait, ayant remplacé le règlement grand-ducal prévisé du 30 mars 1993, tout en ne prévoyant plus cette possibilité de location de quantités de référence sans transfert correspondant de surfaces d’exploitation, avait ouvert aux parties à un tel contrat la possibilité de résiliation d’un commun accord jusqu’au 1er avril 1997 et de cession des quantités de référence par le bailleur au pool national, ouvrant au preneur le droit à l’allocation prioritaire de 85% de cette même quantité de référence.
Le règlement grand-ducal du 14 mars 1996 a été remplacé par le règlement grand-
ducal précité du 1er mars 2000 ayant introduit les dispositions incriminées par les demandeurs comme étant contraires à la Constitution.
L’article 11 (6) de la Constitution, dont les demandeurs se prévalent en premier lieu, dispose que « la loi garantit la liberté du commerce et de l’industrie, l’exercice de la profession libérale et du travail agricole, sauf les restrictions à établir par le pouvoir législatif ». Il ressort de la formulation même de cette disposition que si l’interdiction du travail agricole ne peut être décrétée, la liberté d’exercice d’une activité agricole n’est garantie que pour autant que les prescriptions édictées par le législateur sont observées.
Il y a encore lieu de relever que les règlements grand-ducaux successifs concernant l’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait constituent des mesures d’application des règlements communautaires en la matière directement applicables en droit luxembourgeois qui sont confiées au Grand-Duc par l’article 37 alinéa 4 de la Constitution (Cour adm. 15 janvier 1998, Wolter-Weber, n° 10180C, Pas. adm. 1/2000, v° Agriculture, n° 4).
Les quantités de référence individuelles ne constituent à la base pas des droits personnels patrimoniaux à la libre disposition des titulaires, même si elles peuvent comporter des conséquences patrimoniales, mais constituent un instrument pour instaurer un plafond de production laitière par exploitation sans application d’un prélèvement supplémentaire de coresponsabilité qui se trouve rattaché à la terre (trib. adm. 18 février 1998, Wahl, n° 9600, Pas. adm. 1/2000, v° Agriculture, n° 6).
Le régime des quantités de référence individuelles, tel qu’instauré par le règlement grand-ducal du 1er mars 2000 dans les limites du pouvoir relaissé aux Etats membres par les règlements communautaires y relatifs, constitue par nature une restriction au libre travail agricole dans la mesure où il a pour but de dissuader les producteurs de lait de dépasser un certain plafond de production laitière par exploitation, pareille restriction se trouvant néanmoins en principe couverte par la réserve afférente formulée par l’article 11 (6) de la Constitution.
Le règlement grand-ducal du 1er mars 2000 ne saurait dès lors encourir la critique du non-respect de l’article 11 (6) de la Constitution que dans l’hypothèse où ses dispositions ont 4 en réalité pour effet d’empêcher à partir d’un certain moment toute production laitière dans une exploitation en l’absence d’opérations de la part du propriétaire de l’exploitation de nature à entraîner de tels effets.
Le règlement grand-ducal du 1er mars 2000 vise dans son article 13 (3) expressément l’hypothèse du bailleur de quantités de référence qui entend reprendre lui-même la production laitière dans son exploitation sur base des quantités de référence libérées par l’expiration du contrat de location, en accordant au dit bailleur le droit à une réallocation, d’abord provisoire et ensuite définitive si certaines conditions y précisées sont vérifiées, de l’intégralité des quantités de référence ayant fait l’objet du contrat de location arrivé à terme.
C’est en effet seulement au cas où le bailleur des quantités de référence n’entend pas reprendre personnellement la production laitière et où le locataire se prévaut de son droit à une allocation prioritaire, que l’article 13 du règlement grand-ducal limite la liberté du bailleur en plafonnant d’une part le prix de cession des quantités de référence en cas de vente au locataire et en réduisant d’autre part la quantité de référence disponible à 50% en cas de vente à un autre producteur.
Etant donné que l’article 11 (6) de la Constitution tend par essence à protéger l’exercice personnel des activités y visées, force est de constater que, loin d’empêcher le travail agricole du bailleur de quantités de référence à l’expiration du contrat de location, le règlement grand-ducal du 1er mars 2000 lui laisse intacte l’option de se voir réallouer l’intégralité de la quantité de référence antérieurement donnée en location afin de pouvoir reprendre personnellement la production laitière et lui garantit ainsi le travail agricole dans les limites des restrictions générales, conformes à l’article 11 (6) de la Constitution, imposées par le régime de plafonnement de la production laitière. Les limitations de la disponibilité de la quantité de référence découlant de l’article 13 du règlement grand-ducal du 1er mars 2000 régissent partant des situations en dehors de la sphère de la protection instaurée par l’article 11 (6) de la Constitution et sont plutôt de nature à affecter les intérêts patrimoniaux des demandeurs dans la mesure de la réduction de la valeur vénale de leur exploitation.
Il s’ensuit que le moyen principal des demandeurs laisse d’être fondé.
Quant au moyen fondé sur l’article 11 (2) de la Constitution consacrant l’égalité devant la loi, il y a lieu de préciser liminairement que les demandeurs ont nécessairement visé l’article 10bis (1) de la Constitution ayant remplacé l’article 11 (2) suite à la révision constitutionnelle du 29 avril 1999 et disposant que « les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ».
L’égalité devant la loi ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon (Cour Const. arrêt n° 2/98 du 13 novembre 1998, Mémorial A 1998, p. 2500). Le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but (arrêt n° 7/99 du 26 mars 1999, Mémorial A 1999, p. 1087). La mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable au regard de la mesure critiquée (arrêt n° 9/2000, précité).
Les demandeurs, en tant que producteurs ayant cessé personnellement la production laitière et donné en location la quantité de référence disponible sur leur exploitation avant de la céder définitivement à un autre producteur à l’expiration du contrat de location sous 5 l’égide du règlement grand-ducal du 1er mars 2000, ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle d’un producteur désireux de céder la quantité de référence disponible sur son exploitation sans l’avoir donnée préalablement en location, situation laquelle se trouve régie par l’article 11 dudit règlement grand-ducal. En effet, contrairement à cette dernière situation mettant en cause seulement le producteur cédant et le cessionnaire de la quantité de référence, celle des demandeurs se caractérise par la nécessité de tenir compte des intérêts légitimes du locataire ayant utilisé la quantité de référence au cours du contrat de location, étant donné que le locataire bénéficie également d’une protection de principe de la part de la réglementation communautaire applicable, ainsi que cela découle du considérant n° 6 du règlement CEE n° 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999 modifiant le règlement CEE n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers qui retient « .. que, afin de renforcer l’effet régulateur que les quantités de référence ont sur le marché du lait et les produits laitiers, il convient d’autoriser les Etats membres à verser les quantités de référence transférées par bail ou autre moyen de droit comparable à la réserve nationale en vue de leur réaffectation, sur la base de critères objectifs, à des producteurs en activité, notamment à ceux qui les ont utilisés auparavant; .. ».
Dans la mesure où les dispositions de l’article 13 du règlement grand-ducal du 1er mars 2000 ont précisément pour finalité de départager les intérêts des différents acteurs dans une situation telle celle de l’espèce, le moyen des demandeurs tiré du non-respect du principe de l’égalité devant la loi doit pareillement être rejeté.
Par ailleurs, il échet de constater que les modifications prérelatées intervenues dans le cadre réglementaire ont affecté non pas les obligations respectives des parties découlant du contrat de location du 21 mars 1994 conclu par le demandeur … WESTER, mais la disponibilité des quantités de référence dans le chef du bailleur des quantités de référence à l’expiration dudit contrat. Si les demandeurs ont en effet valablement pu disposer de la quantité de référence de leur exploitation, conformément à la réglementation communautaire et nationale applicable au moment où ils ont cessé la production laitière, et la donner en location au lieu de la céder définitivement à cette époque, ils ne sauraient se prévaloir de l’existence dans leur chef d’un droit acquis sur le maintien du même cadre réglementaire au terme du contrat de location, de sorte que le règlement grand-ducal du 1er mars 2000 a valablement pu régir le transfert de leur quantité de référence à l’expiration dudit contrat de location et soumettre, au bénéfice des développements qui précèdent, leur situation à un régime distinct de celui applicable aux producteurs cessant leur production laitière au cours de l’année laitière 2000/01.
N’étant justifié en aucun de ses deux moyens, le recours des demandeurs est à écarter comme non fondé.
PAR CES MOTIFS Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond, le déclare non justifié et en déboute, 6 condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 février 2001 par:
M. RAVARANI, président, Mme LENERT, premier juge, M. SCHROEDER, juge, en présence de M. SCHMIT, greffier en chef.
s. SCHMIT s. RAVARANI 7
