Tribunal administratif N° 12085 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 juin 2000 Audience publique du 31 janvier 2001
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Recours formé par Monsieur … HUBERTY, … contre une décision du collège échevinal de la Ville de Luxembourg en matière d’activités accessoires
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 12085 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 juin 2000 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HUBERTY, chauffeur d’autobus en chef, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du collège échevinal de la Ville de Luxembourg du 17 mars 2000 portant refus de l’autorisation d’exercice des diverses activités accessoires par lui sollicitée suivant sa demande du 30 novembre 1999 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 4 juillet 2000 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 novembre 2000 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 9 novembre 2000 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Roger NOTHAR ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 décembre 2000 par Maître Roger NOTHAR au nom de Monsieur … HUBERTY, contenant le visa de sa communication à Maître Jean KAUFFMAN en date du même jour ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 janvier 2001 par Maître Jean KAUFFMAN au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Roger NOTHAR ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Linda SCHUMACHER et Jean KAUFFMAN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 janvier 2001.
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Considérant que par courrier du 30 novembre 2000, Monsieur … HUBERTY, chauffeur d’autobus en chef au service de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, demeurant à L-…, s’est adressé par la voie hiérarchique au collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg en vue de se voir accorder la permission « selon le statut des fonctionnaires communaux, d’ouvrir un commerce, pour une durée indéterminée, sous la forme d’une société à responsabilité limitée (S. à r.l.) :
OBJETS ACHATS/VENTES/LOCATIONS 1) articles et vêtements de sports et de loisirs, 2) équipements et matériel de sauvetage, ACHATS/VENTES/LOCATIONS/PROMOTIONS IMMOBILIERES 3) l’achat, la vente, l’échange, la location ou sous-location en nu ou en meublé d’immeubles bâtis ou non bâtis, 4) l’achat, la vente ou la location de fonds de commerce, 5) la souscription, l’achat, la vente d’actions ou de parts de sociétés immobilières, ou de tous autres titres conférant des droits réels immobiliers ou tous autres droits portant sur la propriété ou la jouissance de biens immobiliers, la promotion immobilière, l’administration de biens, 6) promotion immobilière SERVICE 7) administration de biens et syndic de copropriété Objet extensible : Agence de voyages Dans l’espoir de recevoir un avis favorable de votre part, et en restant à votre disposition, veuillez agréer, … » ;
Que par courrier du 4 avril 2000, le collège échevinal de la Ville de Luxembourg, sous la signature du bourgmestre, a communiqué à Monsieur HUBERTY sa décision relative à la demande prévisée du 30 novembre 1999, arrêtée en sa séance du 17 mars 2000, intervenue « après examen minutieux » de sa requête et s’articulant comme suit :
« En effet, l’activité accessoire projetée de commerçant à côté de votre emploi à plein temps en tant que chauffeur d’autobus risque de se heurter aux dispositions légales 2 concernant le temps de travail, de sorte que vous vous verrez de suite confronté au problème des heures supplémentaires.
Le collège échevinal vous informe cependant que si vous tenez absolument à réaliser votre projet commercial, il vous est parfaitement loisible de ce faire en sollicitant au préalable un congé sans traitement.
Contre la présente décision, un recours en annulation est ouvert dans le délai de trois mois auprès du tribunal administratif par requête d’avoué » ;
Considérant que par requête déposée en date du 30 juin 2000, Monsieur … HUBERTY a fait diriger contre la décision prévisée du collège échevinal de la Ville de Luxembourg un recours tendant à sa réformation, sinon à son annulation ;
Considérant que dans la mesure où aucune disposition légale ne prévoit un recours de pleine juridiction en la matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal ;
Considérant que la partie défenderesse se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en la pure forme ;
Considérant que le recours en annulation ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’au fond, la partie demanderesse estime qu’il résulterait à la fois des articles 16.2 et 1er de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, désignée ci-après par le « statut général », qu’il appartiendrait respectivement au législateur et au pouvoir exécutif de fixer les critères et les paramètres objectifs permettant au collège des bourgmestre et échevins d’autoriser une activité accessoire rémunérée dans le chef d’un fonctionnaire communal ;
Qu’en l’absence de pareille disposition législative ou réglementaire, le collège échevinal n’aurait aucune compétence pour prendre des décisions individuelles sur base d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire, sa compétence étant strictement liée ;
Que la partie défenderesse de conclure que l’argumentation ainsi déployée par le demandeur serait non seulement contraire aux articles 1er et 16.2 du statut général par lui invoqués, mais encore à l’article 57 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 prévoyant de façon expresse les compétences afférentes du collège échevinal en la matière ;
Considérant que l’article 16.2 du statut général dispose en son alinéa 1er que « il est interdit au fonctionnaire d’exercer par lui-même ou par personne interposée une activité commerciale, artisanale ou industrielle, une profession libérale ou une activité accessoire rémunérée du secteur privé qui n’aurait pas été autorisée au préalable par le collège des bourgmestre et échevins. La disposition qui précède s’applique également aux activités du négoce d’immeubles. » Considérant qu’en prévoyant le principe de l’interdiction des activités accessoires y visées dans le chef d’un fonctionnaire communal sans autorisation préalable du collège 3 échevinal, l’article 16.2 alinéa 1er prérelaté consacre la compétence du collège échevinal pour procéder à pareille autorisation sur demande du fonctionnaire communal concerné ;
Considérant que l’article 1.3 du statut général dispose que « le présent statut s’applique sous réserve des dispositions spéciales établies pour certains fonctionnaires par les lois et règlements » ;
Considérant que cette disposition, dont s’est emparée la partie demanderesse, doit être complétée pour sa bonne compréhension de l’alinéa qui suit disposant in limine que « l’adaptation des statuts particuliers de ces fonctionnaires aux dispositions du présent statut peut être faite par règlement grand-ducal, le Conseil d’Etat entendu en son avis, à moins qu’il ne s’agisse de dispositions spéciales décrétées par le législateur » ;
Considérant qu’il résulte de la combinaison des deux premiers alinéas de l’article 1.3 du statut général prérelatés que ceux-ci visent les statuts particuliers de certains fonctionnaires, tels que prévus par des dispositions spéciales contenues dans des lois et règlements afférents ;
Que s’agissant du statut spécial de certains fonctionnaires, les activités accessoires pouvant le cas échéant être admises dans leur chef n’en sont dès lors point directement visées ;
Considérant que l’article 57 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 prévoit qu’indépendamment des attributions qui lui sont conférées par d’autres dispositions légales, le collège des bourgmestre et échevins est chargé notamment « 5° de la surveillance des services communaux » ainsi que « 8° de la surveillance des fonctionnaires, employés et ouvriers de la commune ; de l’application à ces personnes des mesures qui découlent impérativement des dispositions législatives ou réglementaires, en matière de congés, promotions et autres droits statutaires » ;
Considérant qu’il découle de la combinaison des dispositions légales précitées que l’attribution spécifique du collège échevinal inscrite à l’article 16.2 du statut général concernant les autorisations à délivrer préalablement à toute activité accessoire à exercer par un fonctionnaire communal s’inscrit dans le cadre plus large de la surveillance des fonctionnaires communaux ensemble celle des services communaux dont ils relèvent incombant audit collège au vœu de l’article 57 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 précitée dans l’intérêt de la bonne marche du service public dont est chargée la commune ;
Considérant que dans la mesure où aucune disposition légale ou réglementaire ne précise les modalités relatives à l’autorisation préalable pouvant être délivrée par le collège échevinal en matière d’activités accessoires d’un fonctionnaire communal, le pouvoir afférent du collège est discrétionnaire quant au principe de l’autorisation et à l’étendue des activités autorisées, sans pour autant être soustrait à tout contrôle juridictionnel, dans ce sens que sous peine de consacrer un pouvoir arbitraire, le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, doit se livrer à l’examen de l’existence et de l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée et vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée ;
4 Que par voie de conséquence le moyen tendant à l’absence de pouvoir d’appréciation discrétionnaire du collège échevinal en la matière soulevé par la partie demanderesse est à écarter ;
Considérant que la partie demanderesse fait encore valoir que la décision critiquée reposerait sur une motivation arbitraire et erronée ;
Qu’elle estime que du fait de disposer à l’avance de sa grille horaire, elle disposerait de la possibilité d’organiser son emploi du temps libre de façon à exercer une activité accessoire sans entrer en conflit avec ses obligations professionnelles en tant que chauffeur de bus communal ;
Qu’elle estime que le statut du chauffeur de bus communal ne prévoirait nulle part la prestation d’heures supplémentaires, laquelle dépendrait de la volonté et de l’accord des chauffeurs en question, elle-même n’ayant jamais montré aucun intérêt à se porter volontaire pour accomplir des heures supplémentaires ;
Qu’elle énonce encore que des activités actuellement exercées à titre bénévole sur une large échelle n’auraient jamais engendré d’élément conflictuel avec son activité professionnelle ;
Considérant que la Ville de Luxembourg d’exposer en détail les éléments l’ayant menée à arrêter la décision de refus déférée à travers son collège échevinal ;
Qu’elle critique essentiellement le vaste éventail d’activités commerciales et autres énoncé en des termes vagues par Monsieur HUBERTY comme assiette de l’autorisation par lui sollicitée ;
Qu’ainsi il ne serait point précisé si la partie demanderesse entend exercer ces activités seule, de façon parallèle ou combinées, ni quelles en seront les étendues respectives ;
Que de même il ne serait pas établi que ses conditions physiques et morales indispensables pour exercer convenablement sa fonction principale de chauffeur d’autobus pendant quarante heures par semaine ne soient pas entamées du fait de l’import des activités accessoires projetées, du moins suivant l’énumération figurant sans autre précision dans la demande prérelatée ;
Que la Ville de souligner encore que contrairement à l’argumentation de la partie demanderesse, le fonctionnaire communal serait tenu à la prestation d’heures supplémentaires en cas de besoin suivant les précisions légales en la matière ;
Que le droit d’exercer une activité accessoire ne serait ni acquis, ni automatique dans le chef du fonctionnaire communal et une fois autorisée, l’activité serait toujours révocable et soumise à une déclaration annuelle de suivi ;
Considérant qu’il convient de constater en premier lieu, qu’ainsi que l’a confirmé le mandataire de la Ville à l’audience, que le collège échevinal ne s’est point opposé au principe de l’exercice d’une activité accessoire dans le chef de Monsieur HUBERTY, tout comme il a reconnu avec estime, l’engagement bénévole de ce dernier déployé à l’heure actuelle pendant son temps libre ;
5 Considérant qu’il est constant que la demande en autorisation introduite par Monsieur HUBERTY en date du 30 novembre 1999 comporte un objet globalement formulé et très vaste comportant pour le moins trois axes tournant autour d’activités de commerce, de promotion immobilière et de services, auxquels s’ajoute un objet extensible ainsi désigné consistant en l’exploitation d’une agence de voyages ;
Que non différenciées dans leurs imports respectifs, ces activités sont susceptibles, a priori, de constituer, chacune en ce qui la concerne, un « plein temps » ;
Considérant que conformément à l’article 11.2 du statut général le fonctionnaire est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ;
Que plus particulièrement le chauffeur d’autobus est non seulement appelé à amener à bon port les personnes par lui transportées, mais également tenu d’observer scrupuleusement la sécurité des autres usagers de la route ;
Considérant que si suivant l’article 21.1 du statut général, le fonctionnaire ne peut être tenu d’accomplir les heures supplémentaires que dans les cas d’urgence ou de surcroît de travail, il n’en reste pas moins que contrairement aux conclusions du demandeur, celui-ci est susceptible d’y être attrait dans les hypothèses précisément visées par la loi ;
Considérant qu’il découle des développements qui précèdent que devant le caractère vaste et indifférencié des activités multiples pour lesquelles une autorisation a été demandée sans autre ordre de préférence, le collège échevinal a pu, sans excéder le cadre de son pouvoir d’appréciation, refuser une autorisation pour le projet tel que présenté, sans pour autant exclure le principe de l’autorisation d’une activité accessoire dans le chef du demandeur, ni la possibilité de pareille autorisation pour un projet affiné ainsi que l’a confirmé le représentant de la Ville dans ses mémoires écrits, ensemble les explications orales fournies à l’audience ;
Considérant que pour le surplus, dans la mesure où face à une activité accessoire, la fonction communale exercée demeure le principe et prime toute autre activité quant à son exercice conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, ensemble les exigences de disponibilité en découlant, les caractères arbitraire et erroné allégués par la partie demanderesse à l’égard de la motivation déployée par la partie défenderesse, telle que précisée en cours d’instance, ne se trouvent pas être vérifiés en l’espèce ;
Considérant qu’en dernier lieu la partie demanderesse a estimé que le principe de l’égalité de traitement n’aurait point été respecté en l’espèce, alors que différents collègues de travail, énumérés par elle, se sont vu habituellement accorder l’autorisation par eux sollicitée dans une situation similaire ou comparable à la sienne ;
Considérant que la Ville d’apporter des précisions pour étayer cas par cas le caractère limité des activités ainsi visées, voire l’inexistence d’autorisation délivrée pour l’activité affirmée concluant ainsi à l’absence d’inégalité de traitement en l’occurrence ;
Considérant que dans la mesure où il vient d’être retenu qu’à travers sa décision déférée le collège échevinal n’a ni exclu le principe d’une autorisation, ni sa possibilité de délivrance en cas d’affinement du projet à présenter par le demandeur, l’argumentation par celui-ci déployée tendant à une éventuelle inégalité de traitement n’est à sa base point vérifiée 6 en l’espèce, sans qu’il ne faille passer en revue les exemples précis épinglés par Monsieur HUBERTY par rapport auxquels le mandataire de la Ville a pris position de façon circonstanciée, étant entendu que dans aucun des cas ainsi visés un projet d’une ampleur comparable à celui soumis par le demandeur n’a été présenté ;
Que le moyen tendant à la violation du principe de l’égalité de traitement est dès lors à son tour à écarter ;
Considérant que tous les moyens présentés ayant été rejetés, le recours est à déclarer non fondé ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond le dit non justifié ;
partant en déboute ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi fait et jugé à l’audience publique du 31 janvier 2001 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 7
