N° 11729 du rôle Inscrit le 20 décembre 1999 Audience publique du 24 janvier 2001
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Recours formé par Monsieur … HUREMOVIC contre deux décisions du ministre du Travail et de l’Emploi en matière de permis de travail
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11729 du rôle et déposée en date du 20 décembre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Georges GREMLING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HUREMOVIC, né le … à Trpezi (Monténégro), de nationalité yougoslave, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 22 septembre 1999 refusant de lui accorder le permis de travail ainsi que d’une décision confirmative du même ministre du 26 octobre 1999, rendue sur recours gracieux, et tendant également à l’obtention d’un effet suspensif du recours;
Vu le mémoire en réponse déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif en date du 1er septembre 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Monique CLEMENT, en remplacement de Maître Jean-Georges GREMLING et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Par déclaration d’engagement datée au 10 mai 1999, entrée à l’administration de l’Emploi, ci-après dénommée « l’ADEM », le 14 mai 1999, la société à responsabilité limitée H., société de construction et de promotion, établie et ayant son siège social à L-
…, introduisit une demande en obtention d’un permis de travail en faveur de Monsieur … HUREMOVIC, né le … à Trpezi (Monténégro), de nationalité yougoslave, demeurant actuellement à L-…, pour un poste de manœuvre dans la construction, en indiquant qu’elle souhaite engager Monsieur HUREMOVIC « dès que possible ».
Par un courrier du 14 juin 1999, l’ADEM informa la société à responsabilité limitée H. de ce qu’au vu de la situation du marché de l’emploi au Luxembourg, elle souhaitait lui assigner des candidats susceptibles d’occuper le poste vacant et qu’à cette fin, la société était priée d’indiquer à l’administration la date et la plage horaire qui lui conviendraient le mieux en vue d’une telle assignation et en priant encore ladite société de tenir informé le bureau de placement des suites qu’elle allait réserver aux candidatures en question.
En réponse à la prédite lettre, la société à responsabilité limitée H. s.à r.l. informa l’ADEM de ce qui suit : « Nous ne désirons pas votre liste de candidats appropriés pour le poste que nous désirons pourvoir, car nous désirons engager Monsieur HUREMOVIC … pour lequel nous avons fait une déclaration d’engagement visant l’obtention d’un permis de travail pour celui-ci ».
Le permis de travail fut refusé à Monsieur HUREMOVIC, par arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi, ci-après dénommé « le ministre », du 22 septembre 1999 « pour les raisons inhérentes à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi suivantes :
- des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place :1778 ouvriers non qualifiés inscrits comme demandeurs d’emploi aux bureaux de placement de l’Administration de l’Emploi - priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen (E.E.E.) - poste de travail non déclaré vacant par l’employeur - occupation irrégulière depuis le 01.04.1999 - augmentation inquiétante de la moyenne des demandeurs d’emploi inscrits aux bureaux de placement de l’Administration de l’emploi durant les six dernières années : 3526 en 1993 / 5313 en 1998 ».
A la suite d’un recours gracieux daté du 18 octobre 1999, introduit auprès du ministre par le mandataire du demandeur en date du 21 octobre 1999, le ministre, en réitérant sa décision initiale par un courrier du 26 octobre 1999, confirma les motifs indiqués dans son arrêté précité du 22 septembre 1999, en ajoutant ce qui suit : «La situation du marché de l’emploi luxembourgeois était et est malheureusement toujours mauvaise surtout en ce qui concerne les ouvriers non-qualifiés, la fonction de manœuvre ne nécessitant pas de qualification particulière. En effet, selon les dernières statistiques disponibles au moment de la prise de décision, 1.778 ouvriers non-qualifiés étaient inscrits comme demandeurs d’emploi aux bureaux de placement publics. Toutes ces personnes auraient pu être assignées à l’employeur qui cependant a préféré engager votre mandant avec effet au 1er avril 1999 sans avoir ni demandé ni obtenu préalablement une autorisation de travail.
Par ailleurs, informé par l’ADEM qu’elle était en mesure d’assigner des demandeurs d’emploi pouvant assumer les fonctions de manœuvre, l’employeur a fait savoir à l’ADEM que « nous ne désirons pas votre liste de candidats appropriés pour le poste que nous désirons pourvoir, car nous désirons engager M. Huremovic … pour lequel nous avons fait une déclaration d’engagement visant l’obtention d’un permis de travail pour celui-ci. » Dans ces conditions, et eu regard à nos engagements d’accorder une priorité aux ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne, je considère qu’il est 2 nécessaire de refuser le permis de travail luxembourgeois à un citoyen yougoslave qui par ailleurs n’a pas d’autorisation de séjour.
Je tiens à ajouter que l’intéressé pourra bénéficier d’une autorisation d’occupation temporaire limitée au 15 décembre 1999 à condition qu’il se voit délivrer par le Ministère de la justice une attestation certifiant qu’il tombe sous le champ d’application du règlement grand-ducal du 29 avril 1999 portant modification du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg».
Par requête déposée le 20 décembre 1999, Monsieur HUREMOVIC a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 22 septembre et 26 octobre 1999.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation, au motif que la loi ne prévoit pas un recours de pleine juridiction en la matière.
Aucun recours au fond n’étant prévu ni par la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, ni par aucune autre disposition légale, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation. Il s’ensuit que seul un recours en annulation, recours de droit commun, a pu être formulé à l’encontre des décisions ministérielles litigieuses.
Le recours en annulation, introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, est recevable.
A l’appui de son recours, le demandeur reproche au ministre de s’être basé sur des motifs stéréotypes qui ne tiendraient pas compte de sa situation particulière et il conclut partant à une insuffisance voire absence de motivation des décisions litigieuses.
C’est à bon droit que le délégué du gouvernement soutient qu’une obligation de motivation expresse exhaustive d’un arrêté ministériel de refus d’une autorisation de travail n’est imposée ni par la loi précitée du 28 mars 1972 ni par le règlement grand-
ducal modifié du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg.
En application de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et une décision refusant de faire droit à la demande de l’intéressé doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base.
Dès lors que la motivation expresse d’une décision peut se limiter, conformément à l’article 6 précité, à un énoncé sommaire de son contenu, il suffit en l’occurrence, pour que l’acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment du refus, quitte à ce que l’administration concernée les fournisse a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours d’une procédure contentieuse (cf. Cour adm. 13 janvier 1998, Pas.
adm. 1/2000, V° Travail, II Permis de travail, n° 26 et autres références y citées).
3 En l’espèce, l’arrêté ministériel critiqué du 22 septembre 1999 énonce cinq motifs tirés de la législation sur l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, qui ont par ailleurs été développés de manière plus détaillée dans la décision confirmative du 26 octobre 1999, de manière à suffire aux exigences de l’article 6 précité, cette motivation ayant par ailleurs été utilement complétée en cours d’instance contentieuse par le représentant étatique, de sorte que le demandeur n’a pas pu se méprendre sur la portée à attribuer aux décisions litigieuses.
L’existence de motifs ayant été vérifiée, il s’agit encore d’examiner si lesdits motifs sont de nature à justifier les décisions critiquées.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de déclaration de poste vacant par l’employeur, le demandeur fait valoir que la simple omission par l’employeur de déclarer vacant le poste par lui occupé ne pourrait justifier de plein droit le refus d’un permis de travail, alors qu’il suffirait que l’employeur déclare son intention d’engager un travailleur avant l’entrée en fonction de celui-ci, mais il ne serait pas exigé que le poste soit déclaré vacant avant l’introduction d’une déclaration d’engagement.
Le délégué du gouvernement conclut au bien-fondé de ce motif de refus de délivrance d’un permis de travail, en insistant encore sur le fait que le demandeur a été engagé par son employeur, à savoir la société à responsabilité limitée H. s.à r.l. en date du 1er avril 1999, à savoir avant l’introduction, en date du 14 mai 1999, de la déclaration d'engagement auprès de l'ADEM.
Au cours des plaidoiries, et sur question spécifique posée par le tribunal, le mandataire du demandeur a déclaré que celui-ci a travaillé auprès de la société à responsabilité limitée H. s.à r.l. avec effet à partir du 15 avril 1999, tel que cela ressort par ailleurs de son contrat de travail daté au même jour, versé au greffe du tribunal administratif parmi les pièces déposées par le demandeur.
C’est à bon droit que le délégué du gouvernement invoque la législation spécifique existant en matière de permis de travail, qui vise à réglementer l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire luxembourgeois et qui conditionne l’exercice d’un emploi salarié par l’obtention d’un permis de travail préalablement à l’entrée en service, tout en fixant notamment une priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen, ci-après dénommé « E.E.E. », conformément à l’article 10 (1) du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972 et à l’article 1er du règlement CEE n° 1612/68 concernant la libre circulation des travailleurs.
L’autorité investie du pouvoir respectivement d’octroyer et de renouveler le permis de travail a la faculté de le refuser en raison de considérations tirées des impératifs dérivant du marché de l’emploi du point de vue notamment de sa situation, de son évolution et de son organisation et ceci en vue de la protection sociale aussi bien des travailleurs désirant occuper un emploi au Grand-Duché que des travailleurs déjà occupés dans le pays (V° trav. parl., projet de loi n° 2097, exposé des motifs, p. 2).
Au vœu de l’article 28 de la loi précitée du 28 mars 1972 et de l’article 1er du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972, seuls les travailleurs ressortissants des 4 Etats membres de l’Union européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’E.E.E. sont dispensés de la formalité du permis de travail.
Il s’ensuit que la référence à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi, ainsi qu’à l’accès prioritaire aux emplois disponibles de ressortissants de l’Union européenne et de l’E.E.E. se justifie donc en principe, face au désir de l’employeur d’embaucher un travailleur de nationalité yougoslave, c’est-à-dire originaire d’un pays tiers par rapport aux Etats membres de l’Union européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’E.E.E..
En l’espèce, il est constant à travers les précisions apportées par le demandeur dans sa requête introductive d’instance, telles qu’elles ressortent par ailleurs de la déclaration d’engagement signée en date du 10 mai 1999, qu’il était prévu de l’engager en tant que manœuvre dans la construction auprès d’une société de construction établie à … et que c’est pour ce poste qu’il a sollicité, ensemble avec l’employeur concerné, un permis de travail, avec la spécification que son entrée en service était prévue « dès que possible ». Il est encore constant pour ressortir des déclarations faites par le mandataire du demandeur au cours des plaidoiries, qu’en réalité le demandeur est déjà entré en service auprès de la société à responsabilité limitée H. s.à r.l. avec effet à partir du 15 avril 1999, à savoir avant l’introduction auprès de l’ADEM de sa déclaration d’engagement, réceptionnée par cette dernière en date du 14 mai 1999.
Il est encore constant que le demandeur ne conteste pas en fait que le poste de travail en cause n’avait pas été déclaré vacant par l’employeur avant son entrée en service, mais il critique le motif de refus afférent en soutenant que l’omission de déclarer la vacance de poste ne saurait justifier de plein droit le refus d’un permis pour un travail spécifique.
Tandis que l’article 9 de la loi modifiée du 21 février 1976 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’administration de l’emploi et portant création d’une commission nationale de l’emploi prévoit une obligation générale de déclarer un poste vacant, l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972 dispose dans son alinéa 1er qu’« aucun employeur ne peut occuper un travailleur étranger non muni d’un permis de travail valable et sans avoir au préalable fait une déclaration à [l’ADEM] relative au poste de travail à occuper ». L’alinéa 3 du même article dispose que ladite déclaration de vacance de poste « doit être faite avant l’entrée en service du travailleur ».
La déclaration de poste vacant, si elle peut certes ressortir le cas échéant d’autres pièces ou documents introduits auprès de l’ADEM, doit en tout état de cause être faite avant l’entrée en service de l’employé. Faute par l’employeur de ce faire, l’ADEM est mise dans l’impossibilité de lui attribuer utilement des candidats et de rapporter ainsi la preuve de la disponibilité concrète de main-d’œuvre apte à occuper le poste vacant. En effet, les ressortissants de l’Union européenne et de l’E.E.E. bénéficient d’un accès prioritaire aux emplois disponibles sur le marché du travail luxembourgeois et il échet partant de vérifier, in concreto, la disponibilité sur place de tels ressortissants, susceptibles d’occuper le poste vacant, en prenant notamment en considération leur aptitude à pouvoir exercer le travail demandé, avant de pouvoir attribuer un poste de travail à un ressortissant d’un pays tiers par rapport aux Etats membres de l’Union européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’E.E.E..
5 En l’espèce, c’est à juste titre que le représentant étatique a relevé que la déclaration d’engagement tenant lieu de demande en obtention du permis de travail, datée au 10 mai 1999, présentée par la société à responsabilité limitée H. s.à r.l. pour un poste de manœuvre pour la construction, a été introduite auprès de l’ADEM en date du 14 mai 1999, à savoir à une date postérieure à la date d’entrée en service effective du demandeur, le 15 avril 1999. Il s’ensuit que dans la mesure où la demande d’embauche est de surcroît limitée à une seule personne, l’administration n’était pas tenue d’assigner des candidats à l’employeur qui n’avait manifestement pas l’intention d’engager une autre personne que celle nommément visée et d’ores et déjà entrée en service.
Dans ces circonstances, le ministre n’a pas été en mesure d’établir concrètement l’existence de travailleurs appropriés et disponibles sur place, qui auraient pu bénéficier d’une priorité d’emploi en leur qualité de ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou de l’E.E.E., avant l’entrée en service effective du demandeur.
Il suit des considérations qui précèdent que les décisions ministérielles de refus se trouvent légalement justifiées par le motif analysé ci-dessus et que le recours en annulation est partant à rejeter comme n’étant pas fondé, sans qu’il y ait lieu d’analyser les autres moyens et arguments développés dans la requête introductive d’instance.
Enfin, le tribunal administratif doit encore se déclarer incompétent pour statuer sur la demande tendant à l’obtention d’un effet suspensif « du présent recours », figurant au dispositif de la requête introductive d’instance, alors qu’en vertu de l’article 11, paragraphe (1) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives seul le président du tribunal administratif est compétent pour connaître d’une telle demande.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
se déclare incompétent pour connaître de la demande tendant à l’obtention d’un effet suspensif ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
6 M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 24 janvier 2001 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
