N° 11372a du rôle Inscrit le 9 juillet 1999 Audience publique du 18 décembre 2000
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Recours formé par Monsieur … WERNER, … contre une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme en matière d’autorisation d’établissement
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Revu la requête inscrite sous le numéro 11372 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 9 juillet 1999 par Maître Joseph HANSEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … WERNER, instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme du 9 avril 1999 lui refusant l’autorisation gouvernementale en vue de l’exploitation d’une auto-école au Grand-Duché de Luxembourg;
Vu le jugement du 12 juillet 2000 déclarant le recours recevable et au fond, avant tout autre progrès en cause, ordonnant la réouverture des débats, afin de permettre aux parties de prendre position par rapport à la question de la compétence du ministre des Classes moyennes et du Tourisme pour prendre la décision déférée ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 13 septembre 2000 par le délégué du Gouvernement ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 23 octobre 2000 par Maître Joseph HANSEN au nom de Monsieur … WERNER ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en ses plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 décembre 2000.
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Monsieur … WERNER, instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, de nationalité allemande, demeurant à L-…, s’adressa au ministre des Classes moyennes et du Tourisme, ci-après appelé « le ministre », par courrier datant du 4 décembre 1998, pour solliciter l’agrément en vue d’exploiter une auto-école au Grand-Duché de Luxembourg. Dans le cadre de l’instruction administrative de cette demande, la commission prévue à l’article 2 de la loi modifiée du 28 décembre 1988 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel, ainsi qu’à certaines professions libérales, ci-après appelée « la loi d’établissement », sollicita l’avis du ministre des Transports quant à la reconnaissance de la « Fahrschulerlaubnis » allemande présentée par Monsieur WERNER à l’appui de sa demande. La ministre des Transports ayant de son côté saisi la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle du dossier, celle-ci rendit un avis afférent par courrier du 3 mars 1999 auquel la ministre des Transports se rallia.
Après avoir pris connaissance des avis ainsi émis, la commission rendit en date du 2 avril 1999 un avis unanimement négatif concernant l’accomplissement de la condition de la qualification professionnelle par Monsieur WERNER. Le ministre, par décision du 9 avril 1999, se rallia à la prise de position de la commission et refusa de faire droit à la demande présentée par Monsieur WERNER au motif « que l’exercice du métier d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, n° 510-00 de la liste artisanale prévue au règlement grand-ducal du 19 février 1990, est soumis à la possession du brevet de maîtrise afférent ou de pièces justificatives équivalentes conformément aux dispositions de l’article 13, (2) de la loi d’établissement du 28 décembre 1988 et du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 déterminant les critères d’équivalence.
Etant donné que Monsieur WERNER n’a pas produit ces preuves, je suis au regret de ne pouvoir réserver une suite favorable à votre requête dans l’état actuel du dossier.
A toute fin utile, je vous signale que les dispositions de la directive 64/427/CEE du 7 juillet 1964 (industrie et artisanat) ne sauraient s’appliquer, étant donné que la liste des activités professionnelles annexée à celle-ci ne reprend pas le métier en question ».
Le recours gracieux introduit par Monsieur WERNER le 22 juin 1999 contre la décision ministérielle précitée s’est soldé par une décision confirmative du ministre du 13 juillet 1999. Entre-temps, Monsieur WERNER a fait introduire, par requête déposée en date du 9 juillet 1999, un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision ministérielle du 9 avril 1999.
A l’appui de son recours, le demandeur fait valoir que la décision déférée irait à l’encontre des prescriptions de la directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, ci-après appelée « la directive 92/51/CEE », qui complète la directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans, ci-après appelée « la directive 89/48/CEE ». Il soutient à cet égard que l’activité pour laquelle l’agrément a été demandé tomberait sous le champ d’application de ladite directive, de sorte que ce serait à tort que le brevet de maîtrise a été exigé.
Par jugement du 12 juillet 2000, le tribunal administratif a retenu que la demande de Monsieur WERNER tendant à se voir autoriser à exercer au Luxembourg la profession d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs s’inscrit dans le cadre de la directive 92/51/CEE et s’est partant déclaré compétent pour statuer en tant que juge du fond en la matière sur base de l’article 3 du règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1994 portant transposition de ladite directive et prévoyant un recours de pleine juridiction à l’encontre des décisions de l’autorité compétente en la matière, tout en relevant que si, dans une matière dans laquelle la loi a institué un recours en réformation, le demandeur conclut à la seule annulation de la décision déférée, le recours est néanmoins recevable dans la mesure où le demandeur se borne à invoquer des moyens de légalité, et à condition d’observer les règles de procédure spéciales pouvant être prévues et le délai dans lequel le recours doit être introduit.
2 Sur base de ces considérations, le tribunal a déclaré le recours introduit par Monsieur WERNER recevable.
Dans la mesure où l’article 3 in fine de la loi du 13 août 1992 portant a) transposition de la directive du conseil (89/48/CEE) relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans ; b) création d’un service de coordination pour la reconnaissance de diplômes à des fins professionnelles, dispose que « pour chaque profession réglementée au sens de la directive, l’autorité compétente pour la reconnaissance des diplômes est désignée par règlement grand-ducal », étant entendu que cette disposition est applicable non seulement aux professions réglementées tombant sous le champ d’application de la directive 89/48/CEE, mais également pour celles visées par la directive 92/51/CEE, de même que le règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1994 précité dispose dans son article 2 alinéa 1er que « les demandes en reconnaissance des titres de formation professionnelle visées par la directive du conseil 92/51/CEE sont introduites auprès de l’autorité compétente », ainsi que dans son alinéa 3 que « la procédure d’examen d’une demande d’exercice d’une profession réglementée doit être achevée et sanctionnée par une décision motivée de l’autorité compétente dans les trois mois à compter de la présentation du dossier complet par l’intéressé », le tribunal a ordonné la réouverture des débats, afin de permettre aux parties de prendre position quant à la question de la compétence du ministre pour prendre la décision déférée.
Dans son mémoire complémentaire déposé en date du 13 septembre 2000, le délégué du Gouvernement relève à cet égard que l’activité envisagée par le demandeur est réglementée au Grand-Duché du Luxembourg et y soumise à autorisation d’établissement délivrée par le ministre des Classes moyennes suivant la procédure prévue plus particulièrement par la loi d’établissement. Il estime qu’il appartient donc, à l’issue de cette procédure, audit ministre de prendre une décision après évaluation de la qualification professionnelle du requérant, évaluation devant reposer sur des diplômes et autres titres de formation théorique ou pratique clairement désignés par les dispositions du droit national et/ou des directives. Il fait valoir plus particulièrement que s’agissant d’une activité artisanale, l’évaluation de la qualification professionnelle du demandeur pourrait reposer, d’une part, sur les diplômes et formations visés à l’article 13 de la loi d’établissement, ainsi que ceux prévus au règlement grand-ducal du 15 décembre 1989, parmi lesquels figurent les attestations établies sur base des directives, et, d’autre part, sur les diplômes et formations prévus par la directive 92/51/CEE, puisque l’article 1er du règlement grand-ducal du 2 juin 1994 portant transposition de cette directive dispose que « tout ressortissant d’un Etat membre de l’Union Européenne voulant exercer au Luxembourg (…) une profession réglementée (…) bénéficie de l’application de la directive 92/51/CEE … ».
Le représentant étatique estime que cette approche serait corroborée par l’analyse des dispositions de la directive 92/51/CEE en ce sens que le mécanisme de reconnaissance des formations professionnelles mis en place plus particulièrement par son chapitre V ayant trait à l’hypothèse, vérifiée en l’espèce, où l’Etat membre d’accueil exige la possession d’un certificat pour l’exercice de la profession concernée, consisterait en l’examen de la qualification professionnelle par l’autorité de l’Etat membre d’accueil chargé d’autoriser ou de refuser l’accès ou l’exercice de la profession envisagée, étant entendu que cet examen devrait se limiter à la vérification de l’existence ou non (reconnaissance matérielle) de diplômes ou de titres de formation théorique ou/et pratique déterminés avec précision par la 3 directive. Il estime dès lors que dans la mesure où cette autorité est au Grand-Duché de Luxembourg - pour les activités envisagées par le requérant – le ministre des Classes moyennes, la disposition de l’article 3 in fine de la loi du 13 août 1992 précitée retenant que les autorités compétentes en matière de reconnaissance des diplômes sont désignées par règlement grand-ducal – règlement grand-ducal qu’il indique ne pas avoir été pris – ne sauraient porter à conséquence en l’espèce et ne changeraient rien à la compétence du ministre des Classes moyennes en la matière, ledit ministre étant à cette fin même habilité, en vertu de l’article 2 dernier alinéa du règlement grand-ducal du 2 juin 1994 précité, à demander l’assistance du service de coordination du ministère de l’Education nationale. En effet, la compétence du ministre lui serait d’ores et déjà dévolue à travers la loi d’établissement pour les activités en question.
La partie demanderesse, dans son mémoire complémentaire déposé en date du 23 octobre 2000, fait valoir que dans la mesure où le règlement grand-ducal prévu à l’article 3 in fine de la loi du 13 août 1992 précitée n’a pas encore été pris, la compétence du ministre des Classes moyennes en vue de prendre la décision sollicitée ne serait pas vérifiée, étant donné que celui-ci ne serait pas à considérer comme « naturellement » compétent pour la reconnaissance de diplômes dans les cas où la loi ne lui attribue pas cette compétence. En ordre subsidiaire, il fait valoir que la décision déférée serait encore illégale, alors qu’il se dégagerait de sa motivation que le ministre n’aurait pas pris sa décision dans le cadre de la directive 92/51/CEE, ni encore en se reconnaissant autorité compétente au sens de l’article 3 in fine de la loi du 13 août 1992 précitée.
Il est constant au vu des développements qui précèdent, ensemble les considérations afférentes retenues à la base du jugement du tribunal du 12 juillet 2000 précité, que la demande de Monsieur WERNER en vue de se voir autoriser à exploiter une auto-école au Grand-Duché de Luxembourg tombe sous le champ d’application du chapitre V de la directive 92/51/CEE relatif au « système de reconnaissance lorsque l’Etat membre d’accueil exige la possession d’un certificat ».
Aux termes de l’article 6 s’inscrivant dans ledit chapitre « lorsque, dans l’Etat membre d’accueil, l’accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession d’un certificat, l’autorité compétente ne peut refuser à un ressortissant d’un Etat membre, pour défaut de qualification, d’accéder à cette profession ou de l’exercer dans les mêmes conditions que les nationaux : (…) ».
C’est à juste titre que le représentant étatique relève que l’autorité compétente ainsi visée doit nécessairement être celle compétente, au niveau national de l’Etat d’accueil, pour autoriser l’accès à la profession réglementée plus particulièrement en cause, de manière à conclure en l’espèce à la compétence du ministre des Classes moyennes pour connaître en principe d’une demande d’accès à la profession réglementée sous examen. En effet, la compétence dudit ministre lui est directement dévolue par la loi d’établissement, de sorte qu’en l’absence d’un autre texte légal ou réglementaire désignant, pour les besoins de la reconnaissance au sens de la directive 92/51/CEE, une autre autorité compétente, seul ledit ministre est habilité à prendre une décision en cette matière précise.
Il y a dès lors lieu de retenir qu’au-delà de la possibilité instituée à travers l’article 3 in fine de la loi du 13 août 1992 précitée de désigner une autorité compétente pour la reconnaissance des diplômes pour chaque profession réglementée au sens de la directive, non encore exercée jusqu’à présent, la compétence par ailleurs dévolue au ministre des Classes 4 moyennes en matière d’autorisation d’établissement lui reste pleinement acquise avec, le cas échéant, la faculté de solliciter l’assistance du service de coordination du ministère de l’Education nationale, instauré par l’article 4 de la loi du 13 août 1992 précitée, expressément prévue par l’article 2 du règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1994.
Quant au fond c’est encore à juste titre que le représentant étatique, dans sa prise de position complémentaire, a relevé que l’évaluation de la qualification professionnelle du demandeur à laquelle le ministre est tenu de se livrer, peut reposer, outre sur les diplômes et formations visés à l’article 13 de la loi d’établissement, ainsi que ceux prévus au règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 déterminant les critères d’équivalence prévus à l’article 13 (2) de la loi d’établissement, également sur les diplômes de formations prévus par la directive 92/51/CEE, au motif tiré de l’article 1er du règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1994 portant transposition de cette directive disposant que « tout ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne voulant exercer au Luxembourg, à titre indépendant ou salarié, une profession réglementée à l’exception des professions qui font l’objet d’une directive spécifique instaurant entre les Etats membres une reconnaissance mutuelle des diplômes et à l’exception des activités qui font l’objet d’une des directives figurant à l’annexe A de la directive 92/51/CEE, bénéficie de l’application de la directive 92/51/CEE (…) ».
Dans la mesure où conformément aux dispositions de l’article 3 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute autorité administrative est tenue d’appliquer d’office le droit applicable à la demande dont elle est saisie, entraînant qu’elle est amenée à dégager les règles applicables et de faire bénéficier l’administré de la règle la plus favorable (cf. doc. parl. N° 2209, commentaire des articles du projet de règlement grand-ducal en question, p. 8), c’est encore à bon droit que le demandeur a fait valoir, de son côté, que la décision déférée, en tant que tombant sous le champ d’application de la directive 92/51/CEE, aurait dû être prise également sur base du système de reconnaissance afférent et non pas dans le cadre des seules dispositions de la loi d’établissement et du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 précité.
Il se dégage en effet de la décision déférée que le ministre a basé son refus sur le défaut de possession dans le chef de Monsieur WERNER du brevet de maîtrise ou de pièces justificatives équivalentes dans sa profession conformément aux dispositions de l’article 13, (2) de la loi d’établissement et du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 déterminant les critères d’équivalence, sans prendre position pour autant par rapport à la valeur des documents présentés par le demandeur au regard des dispositions de l’article 6 de la directive 92/51/CEE.
Le délégué du Gouvernement a complété la motivation de la décision déférée à cet égard en cours de procédure contentieuse en faisant valoir, par référence à une prise de position afférente du ministère de l’Education nationale et de la Formation professionnelle, service de la formation professionnelle, émis en date du 3 mars 1999, que la « Fahrschulerlaubnis » de Monsieur WERNER ne rentrerait pas dans les prévisions de la directive 92/51/CEE. Force est cependant de constater que la prise de position du 3 mars 1999 invoqueé à la base de ce motif complémentaire ne se prononce pas sur la valeur de la « Fahrschulerlaubnis » en tant que telle, mais relève plus particulièrement et à un stade préalable que « la profession de « Fahrlehrer » ne tombe pas sous la directive 92/51/CEE (précitée). Pour pouvoir s’établir au Luxembourg comme instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, le candidat devra remplir les conditions luxembourgeoises, à savoir 5 être en possession d’un brevet de maîtrise dans la profession », de manière à écarter l’application de la directive 92/51/CEE déjà à un niveau préliminaire en retenant, contrairement aux développements qui précèdent et aux motifs à la base du jugement du tribunal du 12 juillet 2000 précité, que la profession dont l’exercice est préconisé au Luxembourg ne tombe pas sous la directive 92/51/CEE.
Il s’ensuit qu’à défaut de toute autre précision fournie à la base du motif complémentaire invoqué en cours d’instance contentieuse par le délégué du Gouvernement, ce motif ne saurait utilement suppléer à l’absence de motivation valable à la base de la décision déférée concernant la valeur de la « Fahrschulerlaubnis » produite par le demandeur au regard de la directive 92/51/CEE applicable en l’espèce suivant les développements qui précèdent.
En l’absence de tout autre élément du dossier permettant de dégager que la demande de Monsieur WERNER fut effectivement examinée au regard de la directive 92/51/CEE, applicable en la matière, il y a dès lors lieu d’annuler la décision déférée ayant exclu pareille applicabilité et de renvoyer le dossier au ministre afin de lui permettre de prendre une décision au regard de la dite directive.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
vidant le jugement du 12 juillet 2000 ;
déclare le recours fondé ;
partant annule la décision déférée et renvoie l’affaire au ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement, en prosécution de cause;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 18 décembre 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 6
