N° 12093 du rôle Inscrit le 3 juillet 2000 Audience publique du 13 décembre 2000
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Recours formé par Monsieur … SKENDEROVIC, … contre une décision du ministre du Travail et de l’Emploi en matière de permis de travail
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Vu la requête inscrite sous le numéro 12093 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 3 juillet 2000 par Maître Antoine STOLTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … SKENDEROVIC, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du ministre du Travail et de l’Emploi du 20 mars 2000 rejetant sa demande en obtention d’un permis de travail du type B ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 28 août 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 septembre 2000 par Maître Antoine STOLTZ au nom du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 20 octobre 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Antoine STOLTZ, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 novembre 2000.
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Depuis le 20 mai 1996, Monsieur … SKENDEROVIC, de nationalité yougoslave, demeurant à L-…, bénéficie d’un permis de travail de la catégorie A , valable depuis son dernier renouvellement en date du 4 janvier 2000 jusqu’au 3 janvier 2001 pour un emploi d’ouvrier auprès de l’employeur … Par courrier de son mandataire datant du 25 février 2000, Monsieur SKENDEROVIC s’est adressé au ministre du Travail et de l’Emploi pour solliciter un permis de travail du type B en faisant valoir qu’il justifie d’une résidence et d’une occupation ininterrompues d’au moins un an au Grand-Duché, ainsi qu’en relevant que cette demande est motivée par le fait que dans le cadre de sa demande en obtention d’une autorisation de séjour pour sa mère, le ministre de la Justice a requis dans son chef la justification du permis de travail B.
Par décision datant du 20 mars 2000, le ministre refusa de faire droit à cette demande au motif “ que l’octroi d’un permis de travail de type B au travailleur justifiant d’une résidence et occupation ininterrompues d’au moins un an dans le Grand-Duché constitue une faculté et non pas un droit ”.
Par l’intermédiaire de son mandataire, Monsieur SKENDEROVIC fut introduire un recours gracieux à l’encontre de la décision ministérielle prévisée. Celui-ci s’étant soldé par une décision confirmative du 14 avril 2000, il a fait introduire, par requête déposée en date du 3 juillet 2000, un recours contentieux tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des décisions ministérielles précitées des 20 mars et 14 avril 2000.
Encore que le demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement seulement un recours en réformation, il y a lieu d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle voie de recours rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision.
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours au fond en la matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire. Le recours en annulation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, le demandeur fait valoir que les décisions déférées seraient critiquables en ce que la commission d’avis spéciale instituée par l’article 7bis du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg n’aurait pas été entendue en son avis, et qu’il n’y aurait pas non plus eu consultation de l’administration de l’Emploi, ceci contrairement aux prescriptions afférentes du règlement grand-ducal précité. Le demandeur estime que les décisions seraient encore critiquables en ce qu’elles ne lui auraient pas fait connaître les motifs spécifiques à leur base.
Concernant le premier moyen relatif à la régularité de la procédure de prise de décision, le délégué du Gouvernement rétorque que tant l’administration de l’Emploi que la commission d’avis spéciale auraient avisé la demande de permis de travail de Monsieur SKENDEROVIC, de sorte que le ministre aurait fait une application correcte de la procédure prévue par le règlement grand-ducal du 12 mai 1972 précité.
Le demandeur fait répliquer que les avis ainsi invoqués, se dégageant, en ce qui concerne l’administration de l’Emploi, de la déclaration d’engagement tenant lieu de demande en obtention du permis de travail établie en date du 9 décembre 1999 par le demandeur et son employeur, ainsi que concernant la commission d’avis spéciale, d’un avis du 20 décembre 1999, ont trait à sa demande, formulée conjointement avec son employeur … en date du 9 décembre 1999 à travers une déclaration d’engagement, tendant au renouvellement de son permis de travail n° 12198 valable jusqu’au 12 janvier 2000, et non pas à sa demande du 25 février 2000 tendant à se voir accorder un permis de travail du type B.
Le délégué du Gouvernement prend position par rapport à ce constat dans son mémoire en duplique en faisant valoir qu’aucun texte légal ne prévoirait la saisine obligatoire de la 2 commission en cas de recours gracieux contre une décision de refus. Il estime par ailleurs que la demande du 25 février 2000 formulée par le mandataire de Monsieur SKENDEROVIC n’aurait pas été suffisamment précise, en l’absence d’indication de l’employeur, pour avoir pu être soumise à la commission d’avis spéciale.
Même si la déclaration d’engagement tenant lieu de demande en obtention du permis de travail établie en date du 9 décembre 1999 par le demandeur et son employeur aux fins de voir renouveler le permis de travail A n° 12198 du demandeur valable jusqu’au 12 janvier 2000 ne contient, au vu des pièces versées au dossier, aucune mention permettant de retenir que le demandeur a entendu solliciter expressément, au-delà d’une prorogation pure et simple de son permis A, l’octroi d’un permis de travail de la catégorie B, il n’en reste pas moins que conformément aux dispositions de l’article 3 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute autorité administrative est tenue d’appliquer d’office le droit applicable à l’affaire dont elle est saisie. Il appartient en effet à l’administration du dégager les règles applicables et de faire bénéficier l’administré de la règle la plus favorable (cf. doc. parl. n° 2209, commentaire des articles du projet de règlement grand-ducal en question, p. 8).
Il s’ensuit que même en l’absence de spécification du type de permis préconisé à travers une demande de renouvellement présentée, l’autorité administrative compétente est tenue d’appliquer d’office le droit applicable et de rechercher, à partir et dans le respect des textes de loi applicables, la solution la plus favorable pour l’administré concerné.
Au vu notamment de la proposition formulée par l’administration de l’Emploi en bas de la page de la déclaration d’engagement du 9 décembre 1999 en faveur de l’octroi d’un permis B à l’intéressé, il y a dès lors lieu de retenir qu’en l’espèce l’administration a examiné spontanément et en dehors d’une initiative expresse afférente du demandeur si les conditions pour l’obtention d’un permis de travail du type B étaient remplies dans le chef du demandeur et que cet examen s’est soldé par une décision négative à cet égard, dans la mesure où le permis de travail délivré est du type A seulement.
Le demandeur en renouvellement d’un permis de travail est de son côté présumé solliciter l’octroi du type de permis le plus favorable possible d’après la loi, de sorte qu’il y a lieu de retenir que la demande formulée en date du 25 février 2000 par Monsieur SKENDEROVIC tendant à se voir octroyer le permis de travail B s’analyse en substance en un recours gracieux contre la décision du ministre du 4 janvier 2000 lui accordant à nouveau un permis de travail A valable jusqu’au 3 janvier 2001.
S’il est vrai que conformément aux dispositions de l’article 7bis (2) “ la commission d’avis spéciale est obligatoirement entendue en son avis avant toute décision d’attribution, de refus ou de retrait d’un permis de travail par l’autorité compétente ”, et que l’avis de l’administration de l’Emploi est également requis dans cette hypothèse à travers les dispositions de l’article 8 du même règlement grand-ducal, il n’en reste pas moins que l’administration saisie d’un recours gracieux n’est en principe pas tenue de refaire la procédure suivie pour l’acte critiqué, mais statue au vu du dossier qui lui est présenté. Ce n’est en effet qu’en présence d’éléments nouveaux en ce sens qu’ils se sont produits ultérieurement à la première décision que l’administration ne peut plus se contenter des avis qu’elle avait recueillis antérieurement et doit refaire la procédure consultative avant de statuer sur le recours gracieux qui lui est présenté (cf. trib. adm. 16 novembre 1998, n° 10831 du rôle, confirmé par Cour 3 adm. 16 mars 1999, n° 11035C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 50 et autres références y citées).
En l’espèce, force est de constater que le seul élément nouveau avancé par le demandeur à travers le courrier de son mandataire du 25 février 2000 repose sur l’exigence dans son chef d’un permis B formulée par le ministre de la Justice en date du 19 octobre 1998, réitérée le 2 février 2000, dans le cadre d’une demande en obtention d’une autorisation de séjour pour sa mère. Dans la mesure où l’exigence ainsi posée par le ministre de la Justice dans le chef du demandeur de disposer du permis de travail B remonte dès lors à une époque antérieure à la première décision du 4 janvier 2000, l’administration, saisie d’un recours gracieux, n’était pas tenue de refaire la procédure suivie pour l’acte critiqué.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le premier moyen tendant à une irrégularité au niveau de la procédure suivie est à écarter comme n’étant pas fondé.
Il se dégage de la décision déférée du ministre du 20 mars 2000 que le refus d’accorder le permis de travail de type B au demandeur est motivé par la considération que l’octroi dudit permis “ aux travailleurs justifiant d’une résidence et occupation ininterrompues d’au moins un an dans le Grand-Duché constitue une faculté et non pas un droit (article 3 du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg) ”.
Le délégué du Gouvernement a complété cette motivation en cours de procédure contentieuse en faisant valoir d’une part, qu’il serait souvent difficile de trouver des personnes disposées à travailler dans le secteur agricole et horticole, et que le demandeur n’aurait obtenu son premier permis de travail que parce qu’il était disposé à exercer la fonction d’ouvrier-
agricole, et, d’autre part, que le ministre aurait estimé nécessaire de le maintenir en permis A, d’autant plus qu’entre le 1er octobre 1997 et le 29 janvier 1998 il aurait changé d’employeur et de profession sans y avoir été autorisé.
Dans son mémoire en réplique le demandeur relève que le permis B, tout comme le permis A, n’est valable que pour une seule profession, quitte à être valable pour tout employeur, de sorte que le but allégué de préserver la main-d’œuvre indigène aurait également été atteint par l’octroi du permis de travail B pour la profession d’ouvrier-agricole, étant donné que ce permis lui aurait permis de travailler uniquement dans le secteur agricole et horticole dans lequel une pénurie de main-d’œuvre aurait été constatée.
Concernant le reproche lui adressé d’avoir changé d’employeur et de profession sans y avoir été préalablement autorisé, le demandeur, tout en admettant les faits ainsi avancés, signale qu’il avait à l’époque quitté son précédent employeur, étant donné qu’il aurait été rémunéré en dessous du salaire minimum et qu’il aurait dû prester des heures supplémentaires pour lesquelles il n’aurait pas été rémunéré, tout en relevant avoir informé de suite les autorités compétentes de ce changement en sollicitant un permis de travail afférent, ainsi que d’avoir aussitôt abandonné le nouvel emploi à la suite de la décision de refus ministérielle du 23 janvier 1998 de lui accorder le permis de travail ainsi sollicité.
Le demandeur relève en outre avoir été informé oralement par une employée du service des permis de travail qu’un permis du type B ne pourrait lui être délivré au motif qu’en cas d’octroi dudit permis il “ ne manquerait certainement pas de ramener toute sa famille de 4 Yougoslavie au Luxembourg ”. Il en déduit que le permis de travail B lui aurait été refusé dans un but autre que celui pour lequel il lui aurait pu être légalement refusé.
L’article 3 du règlement grand-ducal modifié du 12 mai 1972 précité, en disposant que “ peuvent obtenir le permis B : les travailleurs justifiant d’une résidence et occupation ininterrompues d’au moins un an dans le Grand-Duché ”, ne consacre pas au travailleur concerné un droit à l’octroi automatique d’un tel permis dès lors qu’il peut se prévaloir d’une durée de résidence et d’occupation ininterrompues d’au moins un an, mais confrère à l’administration la simple faculté de délivrer un tel permis de travail, dont elle est appelée à faire usage en vertu d’un pouvoir d’appréciation (cf. trib. adm. 14 juillet 1999, n° 11027 du rôle).
Il s’ensuit que même dans le chef d’un travailleur justifiant d’une résidence et d’une occupation ininterrompues pendant au moins un an dans le Grand-Duché, le ministre, ainsi que les organes consultatifs appelés à aviser la demande en renouvellement du permis de travail, ne sont investies à cette fin non pas d’une compétence liée, mais d’un pouvoir d’appréciation circonscrit à travers les dispositions combinées des articles 7 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3.
l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, qui dispose que “ l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés au travailleur étranger pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi ”, et 8 du règlement grand-
ducal du 12 mai 1972 précité disposant que “ les deux avis (de la commission prévue à l’article 7bis du même règlement et de l’administration de l’Emploi), prennent notamment en considération la situation, l’évolution ou l’organisation du marché de l’emploi ”.
La décision administrative s’en dégageant n’est pas pour autant soustraite à tout contrôle juridictionnel, étant donné que le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, est appelé à vérifier l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée et de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée (cf. trib. adm. 18 juin 1998, n°s 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en annulation, n° 11 et autres références y citées).
Concernant la considération avancée par le représentant étatique que le demandeur a changé d’emploi et de profession entre le 1er octobre 1997 et 29 janvier 1998 sans y avoir été autorisé, il y a lieu de constater d’abord que même si le règlement grand-ducal du 12 mai 1972 précité interdit en effet dans son article 4 aux employeurs d’occuper un travailleur étranger non muni d’un permis de travail valable sans avoir au préalable fait une déclaration à l’administration de l’Emploi relative au poste de travail à occuper et qu’au vœu de l’article 26 de la loi modifiée du 28 mars 1972 précitée aucun travailleur étranger ne pourra être occupé sur le territoire du Grand-Duché sans permis de travail, la même loi du 28 mars 1972 prévoit également des sanctions pénales en cas de non-respect des dispositions légales et réglementaires en question.
Or, force est de constater, abstraction faite du caractère pénalement répréhensible des faits admis par le demandeur, que cette considération tenant au non-respect de la loi par le demandeur et son employeur de l’époque, ne saurait être admise comme étant constitutive d’une raison inhérente à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi, seule susceptible de justifier la décision déférée.
5 Concernant ensuite le motif avancé que le demandeur n’aurait obtenu son premier permis de travail que parce qu’il était disposé à exercer la fonction d’ouvrier-agricole pour laquelle le représentant étatique admet qu’il serait souvent difficile de trouver des personnes disposées à travailler, force est encore de constater que c’est à juste titre que le demandeur a relevé dans son mémoire en réplique que le permis de travail du type B, dès lors à l’instar du permis A, n’est valable que pour une seule profession et ne lui permettrait pas non plus de travailler dans une profession autre que celle d’ouvrier-agricole et horticole pour laquelle une pénurie de main-d’œuvre est constatée à travers les explications afférentes fournies en cause.
S’il est certes constant que d’autres différences existent entre les permis A et B, tenant notamment à leur durée de validité, qui sont le cas échéant de nature à justifier une décision de refus d’accorder le permis B, il se dégage cependant de l’ensemble des considérations qui précèdent que les motifs avancés en cause, par rapport auxquels le tribunal est appelé à statuer, ne sont pas de nature à motiver légalement les décisions attaquées, de sorte que celles-ci encourent l’annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare justifié ;
partant annule les décisions ministérielles déférées.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 13 décembre 2000 par :
Mme Lenert, premier juge Mme Lamesch, juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Lenert 6
