N° 11324 du rôle Inscrit le 11 juin 1999 Audience publique du 6 décembre 2000
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Recours formé par Monsieur … SCHMIT contre une décision du ministre de l’Intérieur en présence de l’administration communale de … en matière d’aménagement des agglomérations
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11324C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 11 juin 1999 par Maître Fernand ENTRINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … SCHMIT, fonctionnaire de l’Etat, demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 10 octobre 1997 par laquelle a notamment été rejetée sa réclamation dirigée contre la décision du conseil communal de … approuvant définitivement le plan d’aménagement général de ladite commune ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice … GRASER, demeurant à Luxembourg, du 4 juin 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de … ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 20 août 1999 au greffe de la Cour administrative par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 9 août 1999 par lequel ce mémoire en réponse a été signifié à Monsieur … SCHMIT ;
Vu l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11324C du rôle, y inscrit dorénavant sous le numéro 11324 du rôle ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 février 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision ministérielle critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Benoît ENTRINGER, en remplacement de Maître Fernand ENTRINGER, Maître Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 12 juillet 1996, le conseil communal de …, dénommé ci-après “ le conseil communal ”, décida d’approuver provisoirement des modifications à apporter non seulement à la partie écrite mais également à la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de …, dénommé ci-après “ PAG ”. Ladite décision du conseil communal a été portée à la connaissance du public par un avis publié et affiché de la “ manière usitée pour les publications communales ” du 22 août au 20 septembre 1996 inclusivement, ainsi que par un avis publié dans trois quotidiens du Grand-Duché de Luxembourg en date du 21 août 1996, tel que cela ressort d’un certificat émis par le bourgmestre de la commune de … en date du 22 septembre 1996. Il ressort encore dudit certificat qu’à la suite de ces publications, 17 réclamations ont été adressées dans le délai légal à l’encontre de ladite approbation provisoire des modifications à apporter au PAG. Parmi ces réclamations figurait une lettre adressée par le mandataire de Monsieur … SCHMIT, fonctionnaire de l’Etat, demeurant à L-…, adressée à l’administration communale de … en date du 10 septembre 1996, dont il ressort qu’il s’opposait à la classification de ses terrains sis à …, au lieu-dit “ … ”, en zone non aedificandi en ce qu’ils seraient situés dans un périmètre de dangerosité due à l’existence de l’autre côté de la voie ferrée d’un dépôt de produits pétroliers appartenant à la société …, en estimant que cette décision de classement ne serait ni justifiée ni justifiable dans la mesure où “ du côté d’…, à une distance similaire des terrains [de Monsieur SCHMIT] se trouve une zone industrielle groupant une quantité importante de sociétés occupant un nombre appréciable de salariés ”, cette zone étant “ encore plus exposée parce que non protégée par l’existence du chemin de fer qui fait barrière et coupe-feu ”. Il demandait en conséquence de voir classer ses terrains en zone d’industrie légère.
Il ressort d’un extrait du registre aux délibérations du collège échevinal de la commune de … que lors de sa séance du 23 octobre 1996, le collège échevinal a entendu Monsieur … SCHMIT au sujet de sa réclamation et a proposé au conseil communal, à l’unanimité des voix, que les terrains appartenant à Monsieur SCHMIT restent classés en zone verte (interdiction de bâtir), en précisant encore que “ le périmètre de sécurité indique seulement qu’en cas de reclassement p. ex. en secteur artisanal, tout logement de service y sera prohibé ”.
En date du 23 décembre 1996, le conseil communal approuva définitivement les modifications à apporter à la partie graphique du PAG, en décidant plus particulièrement, en ce qui concerne la réclamation de Monsieur SCHMIT, que “ les terrains [de Monsieur SCHMIT] resteront zone verte (interdiction de bâtir) ; le périmètre de sécurité indique seulement qu’en cas de reclassement p. ex. en secteur artisanal, tout logement de service y sera prohibé ”.
Il ressort d’un certificat émis par le bourgmestre de la commune de … en date du 27 décembre 1996, que la décision précitée du conseil communal a été publiée du 27 décembre 1996 au 4 janvier 1997 inclusivement, avec l’indication que “ les réclamations contre la décision du conseil communal doivent être adressées à M. le Ministre de l’Intérieur dans les quinze jours, à peine de forclusion ”.
Par lettre du 24 décembre 1996, le collège échevinal de la commune de … informa le mandataire de Monsieur SCHMIT, à la suite de sa réclamation précitée du 10 septembre 1996, que le conseil communal avait approuvé définitivement les modifications apportées au PAG en date du 23 décembre 1996, en l’informant encore de ce qu’une réclamation pouvait être adressée au ministre de l’Intérieur dans les quinze jours à partir de la notification en question.
2 Par courrier du 6 janvier 1997, le mandataire de Monsieur SCHMIT fit parvenir une réclamation adressée au ministre de l’Intérieur dirigée contre la prédite décision du conseil communal du 23 décembre 1996, en réitérant les mêmes motifs que ceux antérieurement communiqués à l’administration communale de … par son courrier précité du 10 septembre 1996 pour s’opposer à la classification des terrains de son mandant, et en insistant encore sur le fait que la décision du conseil communal du 23 décembre 1996 serait contradictoire en elle-
même, dans la mesure où elle prévoit, d’une part, une interdiction de bâtir, en ce que les terrains appartenant à Monsieur SCHMIT sont classés en zone verte et, d’autre part, la possibilité d’y aménager une zone artisanale sans logements.
Par un arrêté du 10 octobre 1997, et après avoir recueilli les avis négatifs, d’une part, du conseil communal du 11 février 1997, proposant de rejeter la réclamation de Monsieur SCHMIT au motif qu’“ aucun nouvel élément n’ayant été invoqué pour permettre une révision de la décision [antérieure du 23 décembre 1996] ” et, d’autre part, de la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur du 10 avril 1997, proposant “ de ne pas faire droit à cette réclamation, étant donné que le réclamant n’invoque aucun argument d’ordre urbanistique qui pourrait justifier un classement des parcelles visées par sa réclamation en une autre zone que celle fixée par le conseil communal, à savoir la zone verte ”, le ministre de l’Intérieur a, d’une part, approuvé la délibération du 23 décembre 1996 du conseil communal portant adoption définitive de la partie graphique du PAG et, d’autre part, notamment rejeté la réclamation de Monsieur SCHMIT comme n’étant pas motivée à suffisance de droit, étant donné que le réclamant n’aurait invoqué “ aucun argument d’ordre urbanistique justifiant un classement des parcelles visées par sa réclamation en une autre zone que celle fixée par le plan, à savoir la zone verte ; que le périmètre de la zone interdite pour toute construction destinée à l’habitation résulte des études de sécurité effectuées dans le cadre de la procédure d’autorisation des dépôts d’hydrocarbures prévues par la loi du 9 mai 1990 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, études que les autorités communales ont prises en considération dans la mesure où elles concernent l’impact des installations en question sur le Projet d’Aménagement Général ; que cette façon de voir répond à une saine gestion du territoire communal et rentre parfaitement dans l’esprit d’un urbanisme cohérent et harmonieux d’une localité ”.
Par la même décision, le ministre de l’Intérieur approuva également la délibération du conseil communal du 8 novembre 1996 portant adoption définitive de la partie écrite du PAG.
Par deux transmis séparés leur adressés de la part du ministre de l’Intérieur en date du 23 octobre 1997, tant le mandataire de Monsieur SCHMIT que Monsieur SCHMIT ont été informés de la décision ministérielle précitée du 10 octobre 1997 avec l’information que “ conformément à l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif un recours en annulation devant la Cour administrative est ouvert contre la présente décision ”.
Ladite décision ministérielle a encore fait l’objet d’un avis de publication signé par le bourgmestre de la commune de … et daté du 23 octobre 1997.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 11 juin 1999, Monsieur SCHMIT a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de la décision ministérielle précitée du 10 octobre 1997.
3 Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision (cf. trib. adm. 4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en réformation, n° 2, p. 309 et autres références y citées).
Les décisions portant sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des territoires qui le concernent et le régime des constructions à y élever, ont un caractère réglementaire (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Actes réglementaires, I. Principes, n° 6, p.
25 et trib. adm. 2 février 2000, n°s 10929 à 10931 du rôle). La décision d’approbation du ministre, englobant les réclamations individuelles, s’inscrivant dans le cadre de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, participe au caractère réglementaire de l’acte à approuver (cf. ibidem).
En vertu de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, tel qu’il a été en vigueur au moment de l’introduction du recours, “ la Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent ”.
Il s’ensuit que seul un recours en annulation a été prévu au moment où la décision a été prise à l’encontre d’un acte administratif à caractère réglementaire qui a dû être introduit dans les trois mois de la publication de l’acte administratif attaqué.
Partant, à défaut d’existence d’un recours en réformation en la présente matière, la Cour administrative était et, à la suite de la dévolution de la compétence en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire au tribunal administratif, en vertu de l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire. Partant, seul un recours en annulation a pu être introduit.
La Cour administrative était donc compétente, au jour de l’introduction du recours, pour en connaître, cette compétence ayant été dévolue au tribunal administratif en vertu de l’article 71 de la loi précitée du 21 juin 1999. En effet, en vertu du prédit article 71, l’affaire en question a été transmise sans autre forme de procédure au tribunal administratif pour y revêtir le numéro du rôle 11324.
Après avoir relevé que la décision ministérielle de rejet de la réclamation de Monsieur SCHMIT forme un ensemble indissociable avec la décision ministérielle d’approbation du vote définitif du conseil communal portant sur la partie graphique du PAG, la commune de …, à laquelle s’est rallié le délégué du gouvernement, soulève l’irrecevabilité ratione temporis du recours, en ce que la décision ministérielle d’approbation, s’analysant en un acte de tutelle administrative, rétroagirait quant à ses effets à la date de la décision communale approuvée, étant entendu que cette dernière, intervenue le 23 décembre 1996, serait antérieure à l’entrée 4 en vigueur de la loi précitée du 7 novembre 1996, laquelle a pour la première fois à travers son article 7, prévu la possibilité d’un recours direct dirigé contre les actes administratifs à caractère réglementaire. Elle expose encore que l’existence d’une voie de recours ne serait pas une règle de forme, mais une règle de fond, et que partant la décision communale prise échapperait à la compétence du tribunal telle qu’actuellement prévue, pour être intervenue avant le 1er janvier 1997, la décision ministérielle y échappant de même dans la mesure où ses effets rétroagiraient à la date où a été prise la décision communale approuvée, qui serait dès lors à considérer comme étant sortie avant l’entrée en vigueur de l’article 7 en question.
S’il est vrai que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée qui, une fois approuvée, est censée être valable dès son origine, il n’en reste pas moins que l’existence d’une voie de recours est régie par la loi sous l’empire de laquelle la décision attaquée a été rendue.
Il s’ensuit que dans la mesure où l’acte d’approbation tutélaire, à savoir la décision du ministre de l’Intérieur précitée du 10 octobre 1997, a été pris après l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1997, de la loi précitée du 7 novembre 1996, la Cour administrative, à la date de l’introduction du recours contentieux, le 11 juin 1999, et, par la suite, le tribunal administratif, par l’effet de l’article 71 de la loi précitée du 21 juin 1999, respectivement a été et est compétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre la décision ministérielle en question.
Partant, seule la communication à la partie intéressée, à savoir, en l’espèce, le demandeur, de la décision ministérielle du 10 octobre 1997 est susceptible de faire courir le délai contentieux de trois mois précité, en ce que cette décision ministérielle a été rendue après l’entrée en vigueur de la loi précitée du 7 novembre 1996.
Il suit de ce qui précède que le moyen d’irrecevabilité invoqué tant par la commune de … que par le délégué du gouvernement est à rejeter.
Le demandeur estime que dans la mesure où l’indication des voies de recours a été incomplète, en ce qu’elle ne comportait pas une information quant au délai de recours, aucun délai n’aurait pu commencer à courir et partant son recours aurait été introduit dans le délai de la loi.
Tant la commune de … que le délégué du gouvernement soutiennent que le recours contentieux introduit en date du 11 juin 1999 serait tardif, en ce qu’il aurait été introduit plus de trois mois à partir de la publication de la décision ministérielle déférée ou de la date de la notification de celle-ci ou du jour où le demandeur a pu en avoir connaissance, à savoir, en l’espèce, en date du 27 octobre 1997, date à laquelle le demandeur déclare avoir reçu le transmis du ministre de l’Intérieur par lequel il a reçu une copie de la décision incriminée du 10 octobre 1997. Ils soutiennent dans ce contexte qu’en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, la loi ne ferait pas dépendre le départ du délai du recours contentieux de l’information contenue dans l’acte réglementaire en question et portant notamment sur le délai de recours. Ils exposent en outre que de toute façon la décision ministérielle critiquée du 10 octobre 1997 aurait elle-même contenu une indication correcte des voies de recours en spécifiant plus particulièrement le délai du recours contentieux.
5 Il échet de rappeler tout d’abord que la décision ministérielle critiquée du 10 octobre 1997, contre laquelle le présent recours est dirigé, intervenue dans le cadre de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, constitue un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996.
Les dispositions de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse ainsi que son règlement grand-ducal d’exécution du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne s’appliquent pas aux actes administratifs à caractère réglementaire, alors que, d’après l’article 4 de ladite loi, les règles établies par le prédit règlement grand-ducal, pris en son application “ s’appliquent à toutes les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas une procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré ”.
Ainsi, plus particulièrement, les dispositions de l’article 14 dudit règlement grand-ducal relatif à l’indication des voies de recours et notamment du délai dans lequel un recours doit être introduit à l’encontre d’une décision administrative individuelle, est inapplicable comme tel à un acte administratif à caractère réglementaire.
En l’absence de toute autre disposition légale ou réglementaire obligeant une autorité administrative à indiquer dans un acte administratif à caractère réglementaire ou dans l’acte de notification de celui-ci, les voies de recours ouvertes contre lui et plus particulièrement le délai dans lequel un tel recours doit être introduit, le ministre de l’Intérieur n’était pas dans l’obligation de donner une quelconque indication quant aux voies et délais de recours.
En vertu de l’article 7 (3) de la loi précitée du 7 novembre 1996, applicable au moment de la prise de la décision ministérielle critiquée, “ le délai d’introduction [d’un recours dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire] est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance ”.
En l’espèce, il ressort non seulement des pièces et éléments du dossier, mais également des explications fournies par la partie demanderesse dans sa requête introductive d’instance, qu’elle a eu connaissance de la décision ministérielle déférée du 10 octobre 1997 en date du 27 octobre 1997, date de réception du transmis précité du ministre de l’Intérieur du 23 octobre 1997. Partant, le délai du recours contentieux a commencé à courir à partir du 27 octobre 1997 pour expirer le 27 janvier 1998.
Il suit de ce qui précède, que le recours introduit en date du 11 juin 1999 a été introduit plus de trois mois après la date à laquelle le demandeur a eu connaissance de la décision sous analyse et partant le recours est à déclarer irrecevable pour avoir été introduit tardivement.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable ;
condamne le demandeur aux frais.
6 Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 6 décembre 2000 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
