N° 10022 du rôle Inscrit le 26 mai 1997 Audience publique du 20 novembre 2000
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Recours formé par la société immobilière GRAND GARAGE JEAN MULLER s.à r.l., Luxembourg contre une délibération du conseil communal de Luxembourg ainsi qu’une décision du ministre de l’Intérieur en matière d’aménagement des agglomérations
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Vu la requête inscrite sous le numéro 10022C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 26 mai 1997 par Maître Jean HOSS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée société immobilière GRAND GARAGE JEAN MULLER s.à r.l. , désignée ci-après par “ la société ”, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par sa gérante, Madame …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif de la décision du ministre de l’Intérieur du 6 février 1997 portant approbation du plan général d’aménagement de la Ville de Luxembourg et rejetant la réclamation par elle introduite en date du 24 septembre 1993, ainsi que de la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 12 juillet 1993, dans la mesure où elle a porté adoption définitive de la partie graphique du plan général d’aménagement de la Ville concernant plus particulièrement ses immeubles situés à Luxembourg-Hollerich et rejeté son objection du 10 décembre 1991 concernant le plan d’aménagement provisoirement adopté le 4 novembre 1991 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 27 mai 1997 portant signification de ce recours à la commune de Luxembourg ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure, du recours inscrit sous le numéro 10022C du rôle inscrit dorénavant sous le numéro 10022 du rôle ;
Vu les ordonnance et jugement du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 précitée, conformément à son article 70 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 1999 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 14 décembre 1999 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Jean HOSS ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 janvier 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 février 2000 par Maître Jean HOSS, au nom de la société ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 29 février 2000 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 mars 2000 par Maître Jean MEDERNACH au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 16 mars 2000 portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Jean HOSS ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes attaqués ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Marc ELVINGER et Christian POINT, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 octobre 2000.
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Considérant que la société à responsabilité limitée société immobilière GRAND GARAGE JEAN MULLER s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, désignée ci-
après par “ la société ”, a, par courrier de son mandataire du 10 décembre 1991, introduit auprès du collège échevinal de la Ville de Luxembourg une objection adressée contre la délibération du conseil communal de la Ville du 4 novembre 1991 ayant adopté provisoirement le nouveau plan d’aménagement général, désigné ci-après par “ PAG ” ;
Que cette objection comporte deux volets en ce que son auteur marque son désaccord avec la délibération en question concernant le classement d’une part de différents terrains situés le long de la route d’Esch autour du Garage appelé “ GRAND GARAGE JEAN MULLER ” et, d’autre part, concernant différents terrains sis rue de Cessange ;
Qu’à la demande du tribunal les terrains situés le long de la route d’Esch ont été précisés quant à leurs inscriptions cadastrales et contenances par courrier du mandataire de la réclamante du 23 octobre 2000 libellé comme suit, relaté tel quel, abstraction faite d’éventuelles erreurs ou omissions :
2 “ 59/5153 Maison place 1a 40ca 59/5154 Maison place 2a 33ca 59//6308 Place 2a 13ca 59/6369 Place 3a 20ca 59/6370 Place 2a 24ca 59/6598 Garage 34a 15 ca 62/612 Jardin 1a 40 ca 62/6667 Garage 9a 15 a 63/614 Maison place 1a 00ca 62/6166 Maison place 1a 56ca ” ;
Considérant que si le second volet des objections précitées ayant trait aux terrains sis rue de Cessange a pu trouver une solution favorable pour la société, suite à une visite des lieux organisée par le collège échevinal de la Ville, son objection inscrite sous le numéro courant 273a) a été rejetée suivant délibération du conseil communal du 12 juillet 1993 au motif énoncé “ maintien du classement en ensemble de terrains à restructurer dans l’attente d’une étude de voirie ”, délibération à travers laquelle a été adoptée de façon définitive la partie graphique du PGA ;
Considérant que par courrier de son mandataire du 24 septembre 1993 la société s’est adressée au ministre de l’Intérieur pour lui faire part de sa réclamation dirigée contre la délibération prévisée concernant les terrains situés route d’Esch, tout en faisant remarquer relativement au déroulement de la procédure ultérieure que l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des Villes et autres agglomérations importantes, applicable en la matière, devrait être complété par le règlement grand-ducal du 18 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes et plus particulièrement par les dispositions de ses articles 4, 5, troisième alinéa, 7 et 12 ;
Que le ministre a accusé réception de cette réclamation par courrier du 17 novembre 1993 auquel la société a répondu par lettre de son mandataire du 10 janvier 1994 relevant qu’il était nécessaire que les observations du conseil communal et l’avis de la commission d’aménagement lui soient communiqués pour prise de position, le débat contradictoire étant à ce prix.
Que dans sa séance publique du 30 mai 1994 le conseil communal de Ville de Luxembourg a émis un avis défavorable relativement à la prédite réclamation au motif énoncé que “ l’étude globale de développement devra être précédée par une étude de circulation ;
le Garage Jean MULLER devrait transmettre à la ville ses projets ou idées pour qu’il en soit tenu compte dans la mesure du possible lors de l’étude de développements-
avis défavorable à ce stade ” ;
Que par avis pris en sa séance du 12 octobre 1994 la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur “ estime qu’un reclassement des fonds faisant l’objet de la réclamation ne devrait se faire que dans le cadre d’un projet de restructuration globale du quartier de Hollerich. L’aménagement de l’entrée-sud de la Ville de 3 Luxembourg c’est-à-dire les deux côtés de la route d’Esch devront être développés de façon harmonieuse ” ;
Que par courrier du 24 février 1997 du ministre de l’Intérieur, la société s’est vu notifier la décision dudit ministre datant du 6 février 1997 portant approbation en son article 1er de la délibération précitée du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 12 juillet 1993 ayant adopté définitivement la partie graphique du PGA, tout en déclarant recevable en la forme, mais quant au fond non motivée à suffisance de droit notamment la réclamation de la société ;
Que ladite décision ministérielle comporte en sa page 4/17 l’énonciation suivant laquelle “ La réclamation présentée par Maître Jean HOSS pour le compte du GRAND GARAGE JEAN MULLER n’est pas fondée alors que le classement en zone “ ensemble de terrains à restructurer ” des fonds sis aux abords de la route d’Esch, est justifié, étant donné que l’urbanisation des fonds en question, constituant l’entrée sud de la Ville de Luxembourg, devra s’inscrire dans le cadre d’un projet de restructuration globale du quartier de Hollerich ” ;
Considérant que par recours déposé au greffe de la Cour administrative en date du 26 mai 1997, la société a sollicité l’annulation, sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, de la décision ministérielle du 6 février 1997 en ce qu’elle a approuvé la délibération du conseil communal prévisée du 12 juillet 1993 portant adoption définitive de la partie graphique du PGA et rejeté sa réclamation y relative du 24 septembre 1993, de même que de ladite délibération du 12 juillet 1993 en ce qu’elle a classé le terrain litigieux parmi “ les terrains à étude ; F2a) les ensembles à restructurer ” ;
Considérant que conformément aux dispositions de l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le recours sous analyse, introduit sous le numéro 10022C du rôle devant la Cour administrative et y non encore entièrement instruit à la date d’entrée en vigueur de ladite loi, le 16 septembre 1999, a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 10022 du rôle ;
Quant à la recevabilité recours Considérant que tant le délégué du Gouvernement que le mandataire de la Ville soulèvent l’irrecevabilité ratione temporis du recours, en ce que la décision d’approbation ministérielle s’analysant en un acte de tutelle administrative, rétroagirait quant à ses effets à la date de la décision communale approuvée, étant entendu que cette dernière, intervenue le 12 juillet 1993, serait antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 précitée, laquelle a, pour la première fois à travers son article 7, prévu la possibilité d’un recours direct dirigé contre des actes administratifs à caractère réglementaire ;
Que l’existence d’une voie de recours n’étant pas une règle de forme, mais une règle de fond, la décision communale prise échapperait à la compétence du tribunal telle qu’actuellement prévue, pour être intervenue avant le 1er janvier 1997, la décision ministérielle y échappant de même dans la mesure où ses effets rétroagiraient à la date où a 4 été prise la décision communale, qui serait dès lors à considérer comme étant prise avec effet avant l’entrée en vigueur de l’article 7 en question ;
Considérant que la demanderesse de constater que suivant la jurisprudence de la Cour administrative, nonobstant le caractère rétroactif de l’acte de tutelle, le délai d’introduction du recours contentieux ne commence à courir qu’à partir du jour de l’acte d’approbation en cas de recours d’un administré pour excès de pouvoir, l’acte initial soumis à l’approbation tutélaire ne faisant pas grief à l’administré tant que l’approbation n’est pas intervenue ;
Qu’il résulterait clairement de cette jurisprudence que le délai d’introduction du recours contentieux contre l’acte de tutelle ne commencerait à courir qu’à partir de la décision d’approbation et de tutelle, c’est à dire en l’espèce le 6 février 1997 et donc postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 précitée ;
Que par conséquent le délai de recours contentieux contre la décision du conseil communal du 12 juillet 1993 également déférée n’aurait commencé à courir qu’à partir de cette même date, de sorte que l’irrecevabilité ratione temporis soulevée serait à écarter pour les deux décisions déférées ;
Considérant que la Ville de dupliquer que les approbations données par l’autorité de tutelle ont le caractère de condition suspensive posée à l’exécution des décisions prises par l’autorité décentralisée en ce que l’approbation validerait rétroactivement la décision soumise à tutelle ;
Qu’il s’agirait là d’une application aux actes unilatéraux de l’administration du principe général du droit formulé à l’article 1179 du code civil, suivant lequel la condition accomplie a un effet rétroactif au jour auquel l’engagement a été contracté ;
Que par voie de conséquence l’approbation de tutelle serait réputée avoir été en vigueur dès avant l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 précitée, de sorte que le recours devrait être déclaré irrecevable ;
Considérant que d’après l’article 107 (1) de la Constitution, les communes forment des collectivités autonomes ;
Considérant que d’après l’article 107 (6) de la Constitution, “ la loi règle la surveillance de la gestion communale, elle peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance et même en prévoir l’annulation et la suspension en cas d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général, sans préjudice des attributions des tribunaux judiciaires ou administratifs ” ;
Considérant que l’autonomie communale constitue la règle, la tutelle étant l’exception (cf. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, édition 1959, n° 147, p. 142) ;
Considérant qu’il est communément admis que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée qui, une fois approuvée est censée être valable dès son origine ;
5 Considérant qu’il est encore constant que l’existence d’une voie de recours est régie par la loi sous l’empire de laquelle la décision attaquée a été rendue ;
Considérant qu’il est de même admis que nonobstant le caractère rétroactif des effets de l’acte de tutelle, le délai d’introduction du recours contentieux ne commence cependant à courir qu’à partir du jour de l’acte d’approbation en cas de recours d’un administré pour excès de pouvoir, l’acte initial soumis à l’approbation tutélaire ne faisant pas grief à l’administré tant que l’approbation n’est pas intervenue (Cour adm. 7 avril 1998, Schmit-Fischbach, n° 10562C du rôle, Pas. 01/2000, V° Tutelle administrative, n° 18, p. 343 et autres décisions y citées) ;
Considérant que le recours en annulation instauré à travers l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 précitée à l’encontre des actes administratifs à caractère réglementaire a été qualifié d’original, tout en étant inspiré des législation et pratique belges (François Biltgen et Luc Frieden – La grande réforme du contentieux administratif et fiscal, - in Articles et conférences, Banque Internationale à Luxembourg, 2/1997, p. 40) ;
Considérant que classiquement le texte légal de base belge en la matière a été l’article 9 de la loi du 23 décembre 1946 portant création d’un Conseil d’Etat prévoyant que “ la section d’administration statue par voie d’arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives ou contre les décisions contentieuses administratives ”, ayant donné lieu en Belgique devant ladite section du Conseil d’Etat au contentieux succinctement désigné par “ recours pour excès de pouvoir ”, étant entendu que la doctrine belge considère en général, à l’instar de son homologue français, que l’excès de pouvoir englobe l’ensemble des illégalités objectives de l’acte administratif, bien que la loi ne consacre pas expressément cette désignation (Auby et Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la communauté économique européenne, p. 156) ;
Considérant que l’illégalité invoquée des décisions communale et ministérielle déférées pour irrégularité de procédure, défaut de motivation et violation de la loi ainsi que pour cause de méconnaissance des obligations contractées par l’autorité publique rentrent dans les cas d’ouverture prévus par l’article 7 (1) de la loi du 7 novembre 1996 correspondant globalement à ceux prévus par l’article 9 de la loi belge du 23 décembre 1946 prérelatée et compris suivant la terminologie belge sous le vocable du recours pour excès de pouvoir ;
Considérant qu’il s’ensuit que faute de grief aucun délai de recours n’a commencé à courir contre la décision d’adoption définitive du PAG de la Ville de Luxembourg, partie graphique du 12 juillet 1993 déférée, soumise à l’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur ;
Que partant le recours est recevable ratione temporis pour avoir été introduit dans le délai de trois mois suivant la communication faite à la demanderesse de la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur y relative, étant entendu que le jour du dépôt du recours, 26 mai 1997 était un lundi, dernier jour utile d’introduction du recours face à la communication faite de la décision ministérielle également déférée à la demanderesse par courrier du 24 février 1997 ;
6 Considérant que le recours est encore recevable ratione temporis en tant que dirigé contre la décision d’approbation ministérielle elle-même, compte tenu de sa date de communication précitée du 24 février 1997 à la société ;
Considérant que la même conclusion s’impose à l’encontre des deux décisions déférées dans la mesure où l’effet rétroactif classiquement attaché à la décision d’approbation tutélaire n’a pas une portée absolue en tant que résultant d’une fiction juridique communément attachée aux effets d’une condition suspensive affectant l’acte de l’entité soumise à tutelle, tant que l’approbation tutélaire n’est point intervenue ;
Considérant que par principe les effets d’une fiction juridique sont à limiter au strict minimum légalement requis comme ne correspondant pas par essence au flux réel des choses ;
Considérant que plus particulièrement suivant la doctrine belge ayant inspiré, d’après sa genèse, l’analyse de la tutelle administrative en droit luxembourgeois, il est admis que plus précisément le mécanisme de l’effet rétroactif de la réalisation d’une condition suspensive est analysé de façon restrictive (cf. de Page – Traité élémentaire de droit civil belge, tome premier, éd. 1933, n°s 165 à 168) ;
Que dès lors l’effet rétroactif attaché à la réalisation de la condition suspensive à travers l’approbation ministérielle intervenue sur base des pouvoirs tutélaires de l’autorité approuvante ne saurait affecter le fait constant que la décision d’approbation est intervenue à une date précise, dont la cristallisation et l’existence ne sauraient être autrement mises en cause par une fiction juridique entraînant que la loi en vigueur au jour de la prise de la décision en question détermine, en tant que loi du fond, l’existence des voies de recours ouvertes contre elle et, à travers les considérations précitées, contre la décision approuvée ;
Que pareille analyse a pour effet corollaire d’éviter que l’acte à approuver et l’acte d’approbation répondent à des régimes juridiques différents concernant les voies de recours ouvertes à leur encontre, de nature à mener le cas échéant à des situations de contradictions juridiques, par définition non souhaitables ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours est recevable ratione temporis à l’encontre des décisions communale et ministérielle déférées ;
Considérant que la Ville se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne pour le surplus l’introduction du recours dans les délai et formes prévus par la loi ;
Considérant que le recours ayant été pour le surplus introduit suivant les formes prévues par la loi, il est recevable.
Quant au fond 7 Considérant qu’au fond, suivant le dispositif du recours, il est conclu par la demanderesse à l’annulation des décisions attaquées de l’administration communale du 18 juillet 1993 ainsi visée et du ministre de l’Intérieur du 6 février 1997, sinon à voir ordonner la communication et du procès-verbal des délibérations du conseil communal auxquels la décision ministérielle se réfère et le ou les avis exprimés par la commission d’aménagement suite à ses dix réunions pour permettre à la réclamante de fournir ses dires et observations ;
Considérant qu’au-delà de l’erreur matérielle comprise dans le dispositif en ce que la décision du conseil communal déférée a été prise le 12 juillet 1993 il convient de retenir d’ores et déjà que les pièces dont la communication est réclamée à titre alternatif et préalable par la demanderesse, ont été déposées en cours de procédure, dont la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 30 mai 1994 ainsi que l’avis de la commission d’aménagement du 12 octobre 1994, prérelatés, de sorte que ce volet du recours est devenu sans objet ;
Considérant qu’à l’appui de son recours la demanderesse fait valoir en premier lieu la nullité de la seule décision ministérielle déférée pour violation de la loi et violation des formes destinées à protéger les intérêts privés, entrevue sous deux aspects ;
Qu’en un premier temps elle conclut à l’annulation de ladite décision ministérielle pour violation des articles 5 et 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité en ce qu’elle n’a pas reçu la chance de se faire connaître les avis du conseil communal et de la commission d’aménagement donnés au ministre de l’Intérieur en vue de sa prise de décision dans le cadre de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée en vue de pouvoir elle-même prendre utilement position y relativement ;
Qu’en un second temps le principe du contradictoire aurait encore été violé en ce que le ministre de l’Intérieur a liquidé toutes les réclamations lui présentées par une seule et unique décision, étant donné que ce faisant il aurait privé les différents réclamants, qui se trouvaient obligatoirement rassemblés de la sorte dans une seule “ charrette de décision ” de la connaissance des arguments de toutes parts présentés, lesquels n’auraient non seulement pu conforter les arguments produits par la réclamante, mais encore y être contraires ;
Que le recours à la décision collective aurait encore obligé le ministre de l’Intérieur à permettre au réclamant de prendre connaissance de tous les dossiers qui devaient ainsi être regroupés dans une seule et unique décision pour lui rendre possible de déterminer s’il n’y avait pas de thèses ou d’arguments contredisant les pétitions avancées par elle, la réclamante ;
Considérant que les dispositions de la loi du 1er décembre 1978, ainsi que celles du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précités ne s’appliquent pas aux actes administratifs à caractère réglementaire, étant donné que d’après l’article 4 de ladite loi, les règles établies par le règlement grand-ducal prédit, pris en son application “ s’appliquent à toutes les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas une procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré ”, étant constant que la loi du 1er décembre 1978 est, d’après son article 1er, une loi d’habilitation, autorisant le Grand-Duc à édicter un corps de 8 règles générales destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse, règles devant entre autres respecter les principes et assurer les garanties prévus notamment à l’alinéa second de l’article 1er en question ;
Que dès lors plus particulièrement les dispositions invoquées par la partie demanderesse résultant des articles 5 et 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité sont inapplicables comme telles aux actes administratifs à caractère réglementaire, catégorie dont font partie les actes déférés (trib. adm. 21 février 2000, Feitler, n° 11434 du rôle, confirmé par Cour adm. 17 octobre 2000, n° 11904C du rôle, non encore publiés) ;
Considérant que pour autant que la seconde branche du premier moyen de la demanderesse est basée sur le règlement du 8 juin 1979 précité celle-ci manque pareillement de fondement, tout comme le principe du contradictoire invoqué à sa base ne saurait être assis sur les dispositions de l’article 6 de la convention de sauvegarde les droits de l’homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950, et approuvée par la loi du 29 août 1953, désignée ci-après par “ la Convention européenne des droits de l’homme ” en ce que la procédure d’aplanissement des difficultés devant le collège échevinal, suivie, en cas de besoin suite au vote définitif du conseil communal, d’une possibilité de réclamation auprès du gouvernement aboutissant à une prise de position afférente du ministre de l’Intérieur, ne relève pas d’une instance judiciaire au sens de son article 6 établissant le droit à un procès équitable, même si à la base la matière concernée est susceptible de rentrer sous les prévisions de l’article 1er du protocole additionnel à ladite convention fait à Paris le 20 mars 1952 et approuvé par la même loi du 29 août 1953 ;
Considérant que pour le surplus les réclamations introduites répondent, chacune en ce qui la concerne, à une logique d’élimination des contestations, pareillement et en conséquence à l’aplanissement des objections effectué par le collège échevinal, non couronné de succès par hypothèse en l’occurrence, de sorte qu’une information distributive du contenu de toutes les réclamations à tous les réclamants, telle qu’exigée par la demanderesse, n’est prévue par aucune disposition en la matière, étant donné que d’après la jurisprudence constante du comité du contentieux du Conseil d’Etat et de la Cour administrative que le tribunal est amené à suivre en l’espèce, l’acte par lequel le ministre de l’Intérieur toise la réclamation présentée au gouvernement contre une délibération du conseil communal portant adoption définitive d’un plan d’aménagement général communal participe au caractère d’acte réglementaire de la procédure d’adoption des PAG globalement considérée ;
Que le moyen laisse partant d’être fondé également en sa seconde branche, de sorte à devoir être écarté en son entièreté ;
Considérant qu’en second lieu la demanderesse conclut à l’annulation des décisions attaquées pour violation de la loi visée plus particulièrement dans les dispositions des articles 1er, 2 et 3 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
Que d’après elle l’article 1er de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 s’impose à la capitale, ayant plus de 10.000 habitants tandis que son article 3 dispose que les projets devraient être établis et soumis au gouvernement dans un délai maximum de trois ans, 9 étant entendu que pour la confection du règlement sur les bâtisses faisant partie intégrante du projet d’aménagement ce délai avait été réduit à deux ans ;
Qu’au fond les prescriptions que le plan d’aménagement devrait observer seraient strictes, comprenant d’abord un plan d’alignement, complété le cas échéant par un alignement des façades arrières, puis un plan de lotissement dans le cadre duquel certains terrains pourraient être réservés, étant entendu que la finalité des réserves serait décrite avec précision ;
Que la demanderesse d’estimer que la commune avait en la matière une compétence liée dans la mesure où elle pouvait seulement réserver certains terrains à des fins déterminées, telles que prévues précisément par la loi ;
Qu’elle critique la façon de la Ville de faire intervenir en l’espèce une notion plus large de terrains réservés sous l’intitulé de terrains à l’étude laissant ouverte la question même de la finalité de ceux-ci ;
Qu’elle cite les échevins intervenus lors des réunions tendant à l’aplanissement des difficultés, confirmés par la suite par le conseil communal et faisant ressortir que la commune n’était ni prête, ni disposée à donner une affectation concrète à ces terrains, dans la mesure où tout simplement elle perdure à les laisser dans l’attente d’une étude de voirie, étant donné que depuis 1991 les études et les réflexions ne paraissent guère avoir progressé ;
Considérant que la Ville fait valoir en premier lieu que le tribunal ne saurait se livrer à une appréciation de l’opportunité du classement des terrains concernés dans une zone déterminée du PAG, pareille démarche échappant au juge de la légalité ;
Qu’en l’espèce, tant les autorités communales que le ministre de l’Intérieur seraient arrivés à la conclusion qu’une rénovation urbaine de cette partie de la Ville de Luxembourg s’imposait, pareille façon d’agir nécessitant des études approfondies, de sorte que dans l’attente du résultat y relatif les terrains de la demanderesse ainsi que plusieurs autres terrains auraient été classés comme terrains à restructurer ;
Que cette désignation ne les excluerait cependant point du plan d’aménagement général pour autant ;
Que la Ville de donner à considérer que la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire interférerait en la matière en ce qu’elle aurait notamment modifié, du moins de façon implicite, l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
Qu’aucun texte légal n’établirait de définition quant aux zones que le pouvoir communal peut ou doit établir sur son territoire, de sorte que la création de terrains réservés, de terrains à étude, de terrains à aménager ou de zones d’aménagement différée ne serait nullement interdite et correspondrait par ailleurs à l’impératif d’un aménagement rationnel et surtout progressif suivant les besoins du territoire communal ;
10 Que tout comme la réglementation de l’urbanisme communal ne saurait rester éternellement figée, les terrains à restructurer, compte tenu de certaines évolutions en la matière, ne relèveraient pas d’un “ vide juridique ” tel qu’allégué par la demanderesse ;
Que la Ville souligne plus particulièrement que d’après l’article F.2a) quatrième alinéa PGA le bourgmestre pourra accorder, pendant la période de confection des études de développement, des autorisations pour les travaux d’entretien et de transformation de moindre importance ;
Que le délégué du Gouvernement de se rallier entièrement aux développements du mandataire de la Ville concernant le second moyen au fond proposé par la demanderesse et actuellement sous analyse;
Considérant qu’au travers de son mémoire en réplique la demanderesse renvoie à un arrêt du Comité du contentieux du Conseil d’Etat du 13 mai 1975 (P. 23 p.
158) suivant lequel un règlement communal qui ne comprend pas les plans et projets prévus à l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 ne répond ni au texte, ni à l’esprit dudit article, de sorte que la commune ayant édicté un tel règlement ne dispose pas d’un plan d’aménagement conforme à ladite loi ;
Qu’elle donne encore à penser qu’eu égard au délai ayant couru depuis 1991, la possibilité donnée de procéder à des transformations de moindre importance suivant l’article F.2a) quatrième alinéa PGA précité ne serait pas de nature à masquer utilement le vide juridique par elle constaté, dans la mesure où surtout les études supplémentaires nécessaires d’après la commune font toujours défaut ;
Que la Ville de dupliquer que l’arrêt précité du 13 mai 1975 concernait un règlement communal portant plan d’aménagement qui ne comportait que “ la simple fixation d’un périmètre d’habitation et l’interdiction de construire au-delà de celui-ci ” de sorte que le Comité du contentieux du Conseil d’Etat aurait retenu à juste titre que pareil plan n’était pas conforme à ladite loi modifiée du 12 juin 1937, sans qu’on ne puisse en tirer des conséquences par rapport au PGA actuellement sous analyse relativement au moyen présentement proposé ;
Considérant que la partie écrite du PGA de la Ville comprend un article F.2 intitulé “ les terrains à études ” subdivisé en trois parties : a) les ensembles à restructurer, b) les quartiers à réaménager et c) les carrefours à réaménager ;
Considérant que les articles F2b) et F2c) sont étrangers à la matière comme ne correspondant pas suivant leur hachuration dans la partie graphique à celle retenue pour les terrains litigieux de la demanderesse y représentés par la couleur gris clair correspondant aux ensembles à restructurer ;
Considérant que l’article F.2.a) intitulé “ les ensembles à restructurer ” est libellé comme suit : “ A l’intérieur du périmètre d’agglomération figurent des ensembles de terrains pour lesquels une restructuration s’impose dans l’intérêt de la rénovation urbaine.
11 Ces terrains sont soumis à l’obligation d’être couverts par une étude globale de développement à faire élaborer par la Ville, ou par l’Etat pour les terrains compris dans le périmètre d’expropriation du Kirchberg.
Cette étude de développement permettra d’arrêter des projets portant soit sur l’ensemble, soit sur une partie de ces terrains et fixant dans le détail les alignements, les affectations et les règles de construction.
Le bourgmestre pourra accorder, pendant la période de confection de ces études et projets, des autorisations pour des travaux d’entretien et de transformation de moindre importance.
Ces terrains sont représentés dans la partie graphique par la couleur gris clair. ”.
Considérant qu’il est constant que la Ville de Luxembourg était tenue dès la loi du 12 juin 1937 précitée d’avoir un projet d’aménagement tel que visé à son article 1er, comme faisant partie des localités “ de dix mille habitants et au-dessus ” ;
Considérant que la loi modifiée du 20 mars 1974 précitée, sous l’empire de laquelle ont été prises les décisions déférées, est venue ajouter avec son article 14 alinéa 1er que “ par dérogation à la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, chaque commune est tenue d’établir un projet d’aménagement partiel ou global couvrant l’ensemble de son territoire, cela dans un délai maximum de trois ans à partir de l’approbation du programme directeur par le Gouvernement en conseil pour autant qu’elle ne dispose pas encore d’un tel projet.
Chaque projet fixe pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire communal ” ;
Qu’elle dispose en son même article 14 alinéa final que “ la loi du 12 juin 1937 précitée reste en vigueur et est applicable aux projets visés à l’alinéa 1er, dans la mesure où la présente loi n’y déroge pas ” ;
Considérant qu’il découle de l’article 14 de la loi modifiée du 20 mars 1974 précitée, pris en les dispositions combinées de ses alinéas premier et final prérelatés qu’un plan d’aménagement communal, fût-il partiel ou global, est appelé à couvrir l’ensemble du territoire communal suivant les exigences maintenues formulées par ladite loi modifiée du 12 juin 1937 ;
Considérant que la loi modifiée du 12 juin 1937 dispose en son article 2 que “ les projets comprennent a) un plan d’alignement qui fixe la direction, la largeur et le niveau des voies à créer ou à modifier.
Ce plan détermine l’alignement à bord de rue, l’alignement en recul et éventuellement l’alignement des arrières-façades ;
12 b) un plan de lotissement qui réserve les terrains destinés aux voies, places, édifices et jardins publics, aux terrains de jeux et aux espaces libres divers ;
c) un plan avec un programme d’extension, déterminant les servitudes hygiéniques, archéologiques et esthétiques que comportent les différents quartiers. Les plan et programme fixent l’écartement des constructions entre elles, de même que leur hauteur, et prévoient les distributions d’eau potable, d’éclairage, ainsi que les canalisations pour l’évacuation des eaux pluviales et résiduaires.
Les mesures nécessaires pour assurer l’exécution et l’application du plan-
programme sont arrêtées par le conseil communal, sous l’approbation du “ Ministre de l’Intérieur ” ;
Considérant que l’article 52 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 dispose que “ Toutes les localités auxquelles la présente loi impose l’obligation d’établir un projet d’aménagement, sont également tenues d’édicter, dans le cadre des dispositions ci-après, un règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites.
Le règlement portera sur la solidité, la sécurité et la salubrité des différentes constructions et sur l’aménagement de l’agglomération dans son ensemble. Il établira les règles à suivre pour la construction des voies publiques, fixera le caractère des édifices et des logements et prévoira les mesures de protection des sites ou monuments au point de vue esthétique.
Le règlement sera soumis à l’approbation du “ ministre de l’Intérieur ”.
Lorsqu’une commune reste en défaut d’édicter le règlement dans les deux ans de la publication de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à le publier d’office ”.
Considérant que d’après l’article 14 alinéa 1er de la loi modifiée du 20 mars 1974 applicable aux décisions déférées, complémentairement aux dispositions de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, non contraires, maintenues en vigueur, un projet d’aménagement général communal, qu’il soit partiel ou global, doit couvrir l’ensemble du territoire communal ;
Considérant qu’au-delà des précisions comprises à l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée concernant les projets d’aménagement communaux et de celles de son article 52 concernant le document complémentaire que constitue le règlement sur les bâtisses, le prédit article 14 de la loi modifiée du 20 mars 1974 prévoit en son alinéa 1er in fine que chaque projet d’aménagement communal fixe pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire communal, lequel est à couvrir dans son ensemble (cf.
Cour adm. 11 février 1999, Entreprise des P&T, n° 10818C du rôle, confirmant trib. adm.
30 juillet 1998, n° 10443 du rôle, Pas. adm. 01/2000, V° Urbanisme, n° 3, p. 346 et autres décisions y citées) ;
Considérant que le fait par les autorités communales et ministérielles d’inclure les terrains de la demanderesse dans une zone F2 “ terrains à étude, ensembles à 13 restructurer ”, suivant les indications de la partie graphique adoptée définitivement et approuvée par l’autorité de tutelle, ne répond pas aux exigences de la loi en ce que, bien que faisant partie du périmètre d’agglomération, le classement effectué ne correspond à aucune zone proprement dite, ni a fortiori ne leur confère une quelconque affectation ;
Considérant que par voie de conséquence les décisions déférées, ne répondant point aux exigences de la loi, encourent l’annulation pour cause de violation des dispositions de l’article 14 alinéa premier in fine de la loi modifiée du 20 mars 1974 précitée ;
Considérant qu’à partir de l’effet dévolutif du recours reçu, l’annulation encourue touche les décisions déférées, dans la mesure où elles affectent les terrains de la demanderesse précités ayant fait l’objet de partie des objections ainsi que des réclamation et recours successivement par elle introduits ;
Considérant qu’eu égard à l’annulation ainsi encourue par les décisions déférées, l’examen des autres moyens d’annulation proposés devient surabondant ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en la forme ;
le déclare sans objet concernant la communication des pièces demandée ;
pour le surplus déclare le recours fondé ;
partant annule les décisions déférées dans la mesure où elles affectent les terrains de la demanderesse ayant fait l’objet de ses réclamation et recours introduits;
fait masse des frais et les impose pour moitié à la Ville de Luxembourg et pour l’autre moitié à l’Etat.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 20 novembre 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 14 15
