N° 11951 du rôle Inscrit le 25 avril 2000 Audience publique du 15 novembre 2000
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Recours formé par la société MAPHORN HOLDINGS LTD contre trois décisions du ministre de la Justice en matière de commission rogatoire
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11951 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 avril 2000 par Maître Sabine DELHAYE-DELAUX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société MAPHORN HOLDINGS Ltd, établie et ayant son siège social à …, British Virgin Islands, tendant à l’annulation, d’une part, d’une décision du ministre de la Justice du 11 janvier 1999, et, d’autre part, de deux “ communications ” dudit ministre à l’attention du procureur général d’Etat, datées des 3 février et 8 septembre 1999, par lesquels il a donné son accord, conformément à l’article 59 de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire, à l’exécution d’une commission rogatoire au Luxembourg, visant plus particulièrement la perquisition et la saisie d’un compte tenu auprès d’un établissement bancaire luxembourgeois ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 mai 2000 par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 juin 2000 au nom de la demanderesse ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes attaqués ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Claudie HENCKES-PISANA, en remplacement de Maître Sabine DELHAYE-DELAUX, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 19 août 1998, un adjoint du procureur de la Ville de Moscou (Fédération de Russie) émit une commission rogatoire internationale, telle que transmise en date du 15 septembre 1998 par un autre adjoint du procureur général de la Fédération de Russie au ministre luxembourgeois de la Justice, dans le cadre d’une instruction menée à l’encontre de Monsieur V. S., de nationalité russe, demeurant à Moscou, du chef de faits qui, tel que cela ressort d’une ordonnance d’un juge d’instruction près le tribunal d’arrondissement de Luxembourg, seraient punissables sous la qualification de corruption passive, au cas où ils auraient été commis au Grand-Duché de Luxembourg.
En date du 28 décembre 1998, le procureur général d’Etat soumit la commission rogatoire internationale précitée au ministre de la Justice pour accord quant à l’opportunité de son exécution.
Dans un transmis envoyé au procureur général d’Etat en date du 11 janvier 1999, le ministre de la Justice marqua son “ accord, conformément à l’article 59 de la loi du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire, à ce que la commission rogatoire annexée soit exécutée sous les conditions usuelles ”, en spécifiant qu’“ il y a lieu d’appliquer la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale de 1959 par analogie ”.
Ledit accord a été réitéré par un transmis adressé au procureur général d’Etat en date du 3 février 1999 et, suite à une commission rogatoire additionnelle du 27 mai 1999, le ministre de la Justice confirma une nouvelle fois son accord à l’adresse du procureur général d’Etat, par un transmis du 8 septembre 1999, en se référant à ses communications antérieures.
Le juge d’instruction près le tribunal d’arrondissement de Luxembourg rendit en date du 20 septembre 1999 une ordonnance sur base de la commission rogatoire internationale précitée du 19 août 1998, telle que complétée en date du 27 mai 1999, et en se basant sur le transmis ministériel précité du 11 janvier 1999, en vue de la perquisition et saisie “ auprès de la banque …., établie et ayant son siège social à Luxembourg, (…) ; afin de rechercher et de saisir toute pièce et tout document relatifs aux transactions suivantes, toutes effectuées au nom de MAPHORN HOLDINGS LTD, …, sans préjudice au siège et à la dénomination exacte, en faveur de V. S., préqualifié, sur un compte (..) auprès de la … [suivent les spécifications des transactions afférentes] et notamment, mais non exclusivement, toute pièce et tout document permettant d’identifier le compte originaire de la transaction, l’ensemble de la documentation bancaire relative à ce compte, y compris l’identité du titulaire et du bénéficiaire économique, l’origine des fonds ayant été utilisés et l’identité des donneurs d’ordre ”. Le juge d’instruction s’est basé, d’une part, sur l’article 59 de la loi précitée du 7 mars 1980 et, d’autre part, sur la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, telle qu’approuvée par une loi du 21 juillet 1976, dénommée ci-après “ la Convention d’entraide judiciaire ”.
Par requête déposée le 25 avril 2000, la société MAPHORN HOLDING LTD a introduit un recours en annulation contre les trois actes précités du ministre de la Justice des 11 janvier, 3 février et 8 septembre 1999.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soutient que les décisions que le ministre de la Justice prend en exécution de l’article 59 de la loi précitée du 7 mars 1980 constituent des actes de gouvernement, échappant à la compétence des juridictions administratives, en ce que ces actes auraient trait, d’une part, à “ l’appui mutuel des Etats pour la recherche de la vérité judiciaire ” et, d’autre part, à “ l’indépendance des Etats ” ayant pour conséquence l’incompétence du juge administratif pour en connaître, afin de ne pas “ entraver l’activité internationale du gouvernement ”. Il conclut de ce fait à l’irrecevabilité du recours, en estimant par ailleurs qu’il serait “ étrange ” que les décisions relatives à l’exécution d’une commission rogatoire émanant d’un Etat auquel le Luxembourg n’est pas lié par un traité international soient soumises à un contrôle juridictionnel, alors que tel ne serait 2 pas le cas pour les demandes d’entraide judiciaire émanant d’un Etat avec lequel le Luxembourg est lié sur base d’une convention internationale.
En vertu de l’article 59 de la loi précitée du 7 mars 1980, “ sauf les obligations résultant de traités internationaux les juges ne peuvent obtempérer aux commissions rogatoires émanées de juges étrangers qu’autant qu’ils y sont autorisés par le ministre de la Justice et, dans ce cas, ils sont tenus d’y donner suite ”.
C’est à bon droit que la demanderesse rétorque dans son mémoire en réplique que la décision à prendre par le ministre de la Justice sur base de l’article 59 précité ne constitue pas un acte de gouvernement, étant donné qu’il s’agit d’une décision administrative prévue par la loi, par laquelle le ministre de la Justice autorise la justice luxembourgeoise d’exécuter sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg des commissions rogatoires d’un juge étranger (cf.
C.E. 19 février 1991, n°s 8374 et 8446 du rôle, Wittgreen).
Le délégué du gouvernement soulève encore un moyen d’irrecevabilité tiré de ce que les actes attaqués ne seraient pas de nature à faire grief, c’est-à-dire qu’ils ne seraient pas susceptibles de produire par eux-mêmes des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Ainsi, les actes en question constitueraient simplement des actes préparatoires, permettant aux autorités judiciaires luxembourgeoises de réserver une suite favorable à la demande des juridictions étrangères et seules les décisions émanant des autorités judiciaires luxembourgeoises, à la suite de l’accord ministériel, seraient de nature à faire grief, qui, toutefois, seraient insusceptibles d’un recours devant le juge administratif.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui émet une réclamation. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours, la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief (cf. trib.adm. 18 mars 1998, Pas. adm. 1/2000, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 3, p. 15 et autres références y citées).
En l’espèce, c’est encore à bon droit que la demanderesse estime que les actes attaqués constituent des actes de nature à faire grief, en ce que, du seul fait de l’accord du ministre de la Justice quant à l’exécution d’une commission rogatoire internationale, le juge luxembourgeois compétent est tenu d’y donner suite, conformément à l’article 59 de la loi précitée du 7 mars 1980 et que, dans ce contexte, le juge en question constitue un simple organe d’exécution de la décision prise antérieurement par le ministre de la Justice. Partant, la décision du ministre de la Justice est de nature à faire grief, dans la mesure où elle produit par elle-même des effets juridiques, en affectant la situation personnelle ou patrimoniale des personnes visées, directement ou indirectement, par la commission rogatoire internationale en question.
C’est encore à tort que le délégué du gouvernement soutient que les décisions ministérielles attaquées ne constitueraient pas un acte final dans la procédure administrative, en ce qu’elles ne devraient être considérées que comme constituant un préalable nécessaire à l’exécution par les autorités judiciaires luxembourgeoises des commissions rogatoires russes.
En effet, les actes pris par le ministre de la Justice en exécution de l’article 59 de la loi précitée 3 du 7 mars 1980 constituent une étape finale dans la procédure administrative qui doit être distinguée de la phase judiciaire de la procédure d’exécution des commissions rogatoires internationales au Luxembourg, au cas où celles-ci ne tombent pas sous le champ d’application d’une convention ou d’un traité international rendant inapplicable l’article 59 en question en prévoyant des procédures spécifiques de transmission et d’exécution des commissions rogatoires internationales au Luxembourg, et, par conséquent, ces actes ne sont pas destinés à préparer une décision administrative finale future.
Les trois moyens d’irrecevabilité invoqués par le délégué du gouvernement sont partant à rejeter et le recours en annulation non autrement contesté sous ce rapport, et en l’absence d’un recours au fond prévu en la matière, est à déclarer recevable, étant donné qu’il a été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond, la demanderesse conclut tout d’abord à la violation de l’article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sur la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, en ce que, nonobstant le fait qu’elle constituerait un tiers “ dont les droits et intérêts sont non seulement susceptibles d’être affectés, mais réellement affectés par la décision administrative entreprise ”, elle n’a pas été entendue en ses observations avant la prise des décisions afférentes. Elle expose dans ce contexte que du fait de la “ perquisition ” de son compte bancaire auprès de la B.D.N.I., son droit au secret bancaire et plus particulièrement “ son intérêt légitime de ne pas voir divulgué la composition de son patrimoine, en l’absence de toute suspicion à son égard ” risquerait d’être violé.
L’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 dispose que “ lorsqu’une décision administrative est susceptible d’affecter les droits et intérêts de tierces personnes, l’autorité administrative doit lui donner une publicité adéquate mettant les tiers en mesure de faire valoir leurs moyens.
Dans la mesure du possible, l’autorité administrative doit rendre publique l’ouverture de la procédure aboutissant à une telle décision.
Les personnes intéressées doivent avoir la possibilité de faire connaître leurs observations.
La décision définitive doit être portée par tous moyens appropriés à la connaissance des personnes qui ont présenté des observations ”.
La notion de tierce personne, telle qu’elle se dégage de l’article 5 du règlement grand-
ducal précité du 8 juin 1979, englobe toute personne tierce ayant un intérêt suffisant à agir devant une juridiction administrative. Les personnes ainsi visées sont celles pouvant subir des conséquences dommageables de l’acte administratif en question et ayant de ce fait intérêt à présenter leurs observations (cf. trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure administrative non contentieuse, VI. Information des tiers, n° 43, p. 263 et autre référence y citée).
En l’espèce, la demanderesse a été indirectement visée par la commission rogatoire internationale, étant donné que les mesures de perquisition et de saisie à ordonner, sur demande de l’autorité compétente russe, par le juge d’instruction luxembourgeois, concernent directement son compte bancaire tenu par un établissement financier luxembourgeois ainsi que 4 les opérations y relatives, et elle constitue partant une tierce personne au sens de l’article 5 précité, ayant intérêt à agir devant la juridiction administrative, en ce qu’elle est susceptible de subir des conséquences dommageables du fait des décisions administratives sous analyse.
S’il est vrai que les modalités pratiques de la mise en œuvre des mesures tendant à porter à la connaissance des tiers intéressés la procédure, voire son aboutissement, sont laissées au choix de l’administration, celle-ci doit veiller à ce que les tiers soient mis dans la possibilité de présenter leurs observations préalablement à la prise de décisions par l’administration. Ils doivent, dans la mesure du possible, pouvoir participer à la prise de décision (trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure administrative non contentieuse, VI. Information des tiers, n° 45, p. 263 et autres références y citées).
Il est constant en l’espèce que la demanderesse n’a pas été mise en mesure de présenter ses observations préalablement à la prise des décisions par le ministre de la Justice en dates des 11 janvier, 3 février et 8 septembre 1999.
C’est toutefois à bon droit que le délégué du gouvernement soutient que l’article 5 précité ne saurait être applicable à la procédure d’élaboration des décisions que le ministre est appelé à prendre en exécution des commissions rogatoires internationales sur le territoire luxembourgeois, en conformité avec l’article 59 de la loi précitée du 7 mars 1980, notamment dans la mesure où il dispose que le ministre doit rendre publique l’ouverture de la procédure aboutissant à une décision susceptible d’affecter les droits et intérêts d’une tierce personne, étant donné que le respect de l’article 5, alinéa 2 précité aurait pour conséquence que le ministre de la Justice devrait rendre accessibles les pièces du dossier sousjacent à la commission rogatoire internationale à une partie tierce intéressée, ce qui est contraire aux règles applicables en matière d’exécution à l’étranger de commissions rogatoires internationales, en ce qu’il y a lieu d’éviter que par le biais de l’exécution de la commission rogatoire internationale dans l’Etat requis une partie pourrait, d‘une part, avoir accès aux pièces du dossier afférent, qu’elle n’est pas en droit de consulter dans l’Etat requérant, et, d’autre part, avoir connaissance de la commission rogatoire elle-même, ce qui risque de faire échouer l’enquête entamée ou le procès pénal en cours dans l’Etat requérant.
Ainsi, en la présente matière, il n’est pas possible au ministre de la Justice d’accomplir la procédure telle que prévue par l’article 5, alinéa 2 précité, en ce que cette procédure est inconciliable avec les objectifs poursuivis en matière d’exécution de commissions rogatoires.
Le moyen afférent est partant à écarter.
Au vu du fait que, comme il a été retenu ci-avant, la demanderesse constitue une partie tierce intéressée par rapport aux décisions attaquées, il n’y a pas lieu d’analyser plus en détail le raisonnement soumis au tribunal, à titre subsidiaire, et tendant à voir considérer la demanderesse comme constituant une partie directement concernée par les décisions en question. Il s’ensuit que le moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 est à écarter dans la mesure où seule la partie directement visée par une décision administrative individuelle a intérêt à soulever la violation de l’article 6 précité.
5 Enfin, la demanderesse reproche au ministre de la Justice d’avoir violé les engagements pris par le Luxembourg dans une déclaration faite au sujet de l’article 5 de la Convention d’entraide judiciaire en ce qu’en l’espèce, les faits se trouvant à la base de la commission rogatoire russe ne seraient pas susceptibles de donner lieu à l’extradition conformément à la Convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957, approuvée par une loi luxembourgeoise du 21 juillet 1976, et que partant ils ne pourraient pas justifier une perquisition ou une saisie en exécution d’une commission rogatoire internationale.
Ce moyen doit également être rejeté dans la mesure où il est constant en cause qu’au moment où les décisions attaquées ont été prises, la Convention d’entraide judiciaire n’était pas encore d’application entre la Fédération de Russie et le Grand-Duché de Luxembourg.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à déclarer non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié et en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 15 novembre 2000 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 6
