N° 11221 du rôle Inscrit le 29 mars 1999 Audience publique du 30 octobre 2000
============================
Recours formé par Madame … BIVER-… contre une décision d’approbation du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Vu la requête inscrite sous le numéro 11221C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 29 mars 1999 par Maître Claude SCHMARTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … BIVER-…, sans état particulier, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 27 janvier 1999, par laquelle il a approuvé sur base de l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes la délibération du 13 juillet 1998 du conseil communal de … portant adoption définitive du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à …, au lieu-dit « rue du Centre », présenté par la société … SARL ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 26 mars 1999 portant signification de ce recours à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland Funk, demeurant à Luxembourg, du 28 juin 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de … ainsi qu’à la société … SARL ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative en date du 27 mai 1999 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative en date du 18 août 1999 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Carlos CALVO, en remplacement de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 18 août 1999 portant signification du mémoire en réponse à Madame … BIVER-… ;
Vu l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, portant transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure le recours inscrit sous le numéro 11221 C du rôle, y inscrit sous le numéro 11221 du rôle ;
Vu le mémoire en réplique déposé en date du 7 février 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Claude SCHMARTZ, préqualifié, au nom de Madame … BIVER-…;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, préqualifié, du 2 février 2000, portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de … ainsi qu’à la société … SARL ;
Vu le mémoire en duplique déposé en date du 1er mars 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Albert RODESCH, préqualifié, au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 9 mars 2000, portant signification du mémoire en duplique à Madame … BIVER-… ;
Vu le mémoire en réponse déposé en date du 10 avril 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Claude PAULY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assisté de Maître Thierry REISCH, avocat, inscrit au prédit tableau de l’Ordre des avocats, au nom de la société … SARL;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 18 avril 2000 portant signification de ce mémoire en réponse à Madame … BIVER-… ainsi qu’à l’administration communale de … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Claude SCHMARTZ, Albert RODESCH et Thierry REISCH, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Madame … BIVER-…, sans état particulier, demeurant à L-…, est propriétaire de la maison sise à l’adresse pré-indiquée.
Au courant de l’année 1997, l’architecte L. V. soumit à l’avis de la commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur, pour compte de la société … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, un plan d’aménagement particulier concernant des fonds sis à …, au lieu-dit « rue du Centre ».
La prédite commission d’aménagement émit un avis en date du 12 décembre 1997 au sujet du plan d’aménagement particulier dont la teneur est la suivante : « La commission estime que la séparation de la parcelle concernée en lots A et B n’est pas favorable. En effet, il faudrait élaborer pour l’ensemble du terrain à aménager un projet cohérent s’adaptant mieux au caractère du noyau de la localité. Aussi faudrait-il revoir l’aménagement du parking projeté dans l’arrière-cour, notamment en prévoyant un accès audit parking sur la parcelle même de manière à pouvoir renoncer à l’accès à partir de la servitude. Enfin, la commission est d’avis qu’il serait préférable de renoncer aux rampes donnant accès aux garages, étant donné que ces dernières ne correspondent nullement à un aménagement rural bien conçu ».
2 La commission des bâtisses de la commune de … émit un avis en date du 28 janvier 1998 dans lequel elle retint, en substance, les mêmes doléances que celles exprimées par la commission d’aménagement.
Dans sa séance du 18 février 1998, le conseil communal de …, dénommé ci-après le « conseil communal », décida à l’unanimité d’approuver provisoirement le plan d’aménagement particulier présenté pour le compte de la société … SARL.
A la suite de la publication de ladite approbation provisoire du plan d’aménagement particulier pendant la période du 27 février au 30 mars 1998, Madame BIVER-…, par le biais de son mandataire, adressa en date du 27 mars 1998 une réclamation écrite au collège échevinal.
Lors de sa séance du 13 juillet 1998, après avoir retenu que la réclamation présentée par Madame BIVER-… ne serait pas fondée, le conseil communal décida « d’approuver définitivement le projet d’aménagement particulier pour la construction d’un ensemble résidentiel dans la rue du Centre à … » sous réserve de certaines conditions y plus amplement précisées.
Par lettre du 3 août 1998, le bourgmestre informa Madame BIVER-… de ce que le conseil communal avait approuvé définitivement le plan d’aménagement particulier. A la suite de ce courrier, le mandataire de Madame BIVER-… adressa une réclamation concernant l’adoption du prédit plan d’aménagement particulier au ministre de l’Intérieur qui, par décision du 27 janvier 1999, déclara cette réclamation recevable en la forme mais non motivée à suffisance de droit quant au fond.
Par la prédite décision du 27 janvier 1999, le ministre de l’Intérieur approuva, sur la base de l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, la délibération du 13 juillet 1998 du conseil communal portant adoption définitive du plan d’aménagement particulier concernant des fonds sis à …, au lieu-
dit « rue du Centre », présenté par la société … SARL.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 29 mars 1999, Madame BIVER-… a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 27 janvier 1999, en ce que le ministre de l’Intérieur a rejeté comme non fondée la réclamation lui adressé en date du 14 août 1998 et en ce qu’il a décidé d’approuver le plan d’aménagement particulier présenté par la société … SARL.
Le délégué du gouvernement demande acte de ce que la signification du recours à l’Etat a entraîné des frais frustratoires qui doivent rester à charge de la partie demanderesse.
Les décisions d’adoption communales du plan d’aménagement particulier concernées et d’approbation ministérielle subséquente participent toutes à la procédure prévue aux dispositions combinées des articles 3 et 9 de la loi précitée du 12 juin 1937 aboutissant à la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur statuant en tant qu’autorité tutélaire dans le cadre des pouvoirs lui conférés sur base de l’article 107 de la Constitution.
En vertu de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, tel qu’il a été en vigueur au moment de l’introduction du recours, « la Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, 3 excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent ».
La Cour administrative était donc compétente, au jour de l’introduction du recours, pour connaître de la décision ministérielle du 27 janvier 1999, cette compétence ayant été dévolue au tribunal administratif en vertu de l’article 71 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. En effet, en vertu du prédit article 71, l’affaire en question a été transmise sans autre forme de procédure au tribunal administratif pour y revêtir le numéro du rôle 11221.
Aux termes de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996, seul un recours en annulation est prévu à l’encontre de ce type de décision, lequel recours doit être introduit dans les trois mois de la publication de l’acte administratif attaqué.
En l’espèce, la décision du ministre du 27 janvier 1999 a été portée à la connaissance de la demanderesse en date du 18 février 1999. Le délai contentieux a donc expiré trois mois après cette date, soit le 18 mai 1999.
En conséquence, le recours introduit le 29 mars 1999 a été déposé dans le délai de la loi. La recevabilité dudit recours n’ayant pas été autrement contestée, le recours est recevable pour avoir été introduit par ailleurs dans les formes de la loi.
Dans la mesure où la signification de la requête introductive d’instance est intervenue à l’égard de l’Etat au-delà des dispositions de l’article 4 (3) de la loi précitée du 21 juin 1999, les frais y relatifs sont à considérer comme étant frustratoires et doivent en toute occurrence rester à charge de la partie au nom de laquelle ils ont été occasionnés.
Le tribunal est amené à analyser d’abord les moyens invoqués par la demanderesse ayant trait à la régularité de la procédure d’adoption du plan d’aménagement particulier avant d’examiner la conformité dudit plan d’aménagement particulier par rapport aux dispositions légales et réglementaires en vigueur.
La demanderesse soutient tout d’abord que la procédure d’élaboration du plan d’aménagement particulier serait viciée et partant nulle en considération du fait que l’article 6 de la loi précitée du 12 juin 1937, qui dispose qu’il sera institué une commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur composée de 6 membres, en énumérant leur qualité en vertu de laquelle ils y siègent, n’aurait pas été respecté. Dans ce contexte, la demanderesse fait valoir qu’il résulterait de l’avis de la commission d’aménagement du 16 décembre 1997, que lors de sa séance du 12 décembre 1997, seulement 5 personnes auraient été présentes et qu’aucune absence n’aurait été notée, de sorte que l’avis serait irrégulier.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse soutient encore que « la commission d’aménagement n’a pas valablement pu émettre un quelconque avis alors que le règlement ministériel du 10 janvier 1989 déterminant l’organisation et le mode de fonctionnement de la commission d’aménagement est manifestement contraire à l’article 36 de la Constitution.
Conformément à cet article, il incombe au Grand-Duc et à lui seul de faire des règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois. Or, par l’article 8 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ce pouvoir a été 4 délégué à un Ministre. ». La demanderesse conclut que l’avis du 16 décembre 1997 émanant de la commission d’aménagement n’aurait pas été valablement pris.
L’article 6 de la loi précitée du 12 juin 1937 institue une commission, dite commission d’aménagement, composée de six membres et il énumère les personnes, prises en leur qualité respective, habilitées à y siéger. L’article 7 précise que la commission est nommée par le ministre de l’Intérieur. Ledit article définit ensuite la mission de la commission. L’article 8 prévoit que l’organisation et le mode de fonctionnement de la commission, ainsi que les jetons de présence et les frais de voyage de ses membres seront réglés par arrêté ministériel. Il s’agit en l’espèce du règlement ministériel du 10 janvier 1989 déterminant l’organisation et le mode de fonctionnement de la commission d’aménagement.
Force est de constater que le règlement ministériel du 10 janvier 1989, par le caractère formel des termes employés ainsi que les prévisions générales et impersonnelles libellées, a la prétention d’être réglementaire, voire normatif.
Or, l’article 36 de la Constitution dispose que « le Grand-Duc fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-
mêmes, ni dispenser de leur exécution ».
Le texte de l’article 36, dont le caractère explicite est encore appuyé par le fait qu’il fait partie du paragraphe premier du chapitre III de la loi fondamentale, paragraphe portant l’intitulé « de la Prérogative du Grand-Duc » s’oppose à ce qu’une loi attribue l’exécution de ses propres dispositions à une autorité autre que le Grand-Duc.
En vertu de l’article 36 de la Constitution, réservant au Grand-Duc le pouvoir réglementaire, lequel ne peut être déféré à un organe ministériel, la disposition légale qui confère à un ministre pareil pouvoir a ainsi été jugée contraire à la Constitution (Cour Constitutionnelle, 6 mars 1998, Faber, arrêt 01/98, voir aussi C.E. 16 juillet 1991, Dupont, n°8372 du rôle, Cour administrative 15 janvier 1998, Wolter-Weber, n°10180C).
Il en découle que le ministre n’a pas pu, sous peine de violer l’article 36 de la Constitution, édicter des règles générales en exécution de l’article 8 de la loi précitée du 12 juin 1937.
Cependant, même au cas où la loi prévoit pour son exécution la création d’un règlement grand-ducal ou ministériel, cela ne signifie pas nécessairement qu’à défaut d’un tel règlement, la loi ne pourrait avoir un effet utile. En effet, les dispositions du texte de loi instituant la commission d’aménagement, à savoir les articles 6 et 7 de la loi précitée du 12 juin 1937, en déterminant la mission, le nombre et le mode de nomination des membres de la commission, se suffissent à elles-mêmes. En l’espèce, le principe et les modalités substantielles ayant trait à l’institution et au fonctionnement de la commission sont retenus dans la loi. En vertu des principes généraux du droit, la commission délibérera valablement dès que la majorité de ses membres est présente. Il découle de ce qui précède que la commission a une existence légale par l’effet de la loi précitée du 12 juin 1937 et elle peut fonctionner valablement, nonobstant le fait que le règlement ministériel n’est pas applicable.
Par ailleurs, comme la commission délibère valablement du moment que la majorité de ses membres est présente, ce qui était le cas en l’espèce, l’avis qui a été rendu à l’unanimité des 5 membres présents lors de sa séance du 12 décembre 1997 est régulier. A ce 5 sujet, il importe peu que le procès-verbal ne fasse pas mention de ce que l’intégralité des membres de la commission a été convoquée à la réunion et de ce que le membre qui était absent, était dûment excusé, abstraction faite de ce qu’aucun texte de loi n’exige ces modalités, étant donné que la demanderesse ne fait valoir aucun moyen ayant trait à la lésion de ses droits de la défense.
La demanderesse invoque encore le non-respect des articles 4 et 6 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes.
Il échet de constater que le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 pris sur base de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, n’a pour objet de réglementer la procédure administrative non contentieuse que dans la mesure où elle concerne la prise de décisions individuelles et que cette réglementation ne s’applique partant pas aux actes administratifs à caractère réglementaire tels que visés à l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996. Or comme le recours sous analyse est dirigé contre l’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur des délibérations du conseil communal de … portant respectivement adoption provisoire et adoption définitive du plan d’aménagement particulier présenté par la société … SARL, et comme ces actes constituent des actes administratifs à caractère réglementaire, c’est à tort que la demanderesse conclut à l’applicabilité de la réglementation précitée.
Quant au fond, la demanderesse estime qu’il y aurait eu violation des articles 4.4. et 5.5. du règlement sur les bâtisses de la commune de … concernant les marges de reculement, de l’article 4.15 concernant le nombre de logements admis par immeuble d’habitation et de l’article 50 concernant la protection des terrains voisins à une nouvelle construction. Elle soulève finalement que l’installation de 6 garages et de 9 parkings à l’arrière de sa maison engendrera inévitablement de nombreux désagréments.
Dans cet ordre d’idées, la partie demanderesse soulève d’abord « que les marges de reculement inscrites aux articles 4.4 et 5.5 du règlement sur les bâtisses de la commune de … ne sont pas respectées à l’arrière de la maison BIVER ».
Il est constant que la maison BIVER se situe sur le côté droit de la construction projetée. La demanderesse conteste donc en fait, tel que cela ressort des pièces et éléments du dossier à disposition du tribunal, que le recul latéral ait été observé.
Concernant les secteurs de moyenne densité, l’article 4.4 b.) dispose que le recul des constructions sur les limites séparatrices latérales est de 3 mètres, si une construction existante sur un terrain attenant accuse un recul sur la limite latérale mitoyenne. Au cas où la construction existante est érigée en mitoyenneté, la nouvelle construction peut être soit adossée à celle-ci, soit érigée à une distance minimale de 6 mètres.
En l’espèce, la construction existante n’accuse pas un recul latéral, mais elle est érigée en mitoyenneté, de sorte que la construction projetée peut être adossée à l’ancienne, ce qui est prévu dans le cas d’espèce. Par ailleurs, le plan d’aménagement particulier qui a été approuvé définitivement par le conseil communal lors de sa délibération du 13 juillet 1998 prévoit expressément que « pour la partie dépassant la façade postérieure de la maison BIVER, le recul latéral est de 3 mètres par rapport à la propriété BIVER ». Il résulte des considérations qui précèdent que la disposition précitée du règlement sur les bâtisses a été respectée et à 6 défaut par la partie demanderesse d’établir concrètement en quoi l’article 4.4. aurait été violé, il y a lieu de rejeter ce moyen.
L’article 5 du règlement sur les bâtisses concerne le secteur de faible densité, de sorte qu’il n’est pas applicable en l’espèce, étant donné que le terrain d’implantation de la construction se trouve dans le secteur de moyenne densité de la commune de ….
La partie demanderesse soutient ensuite que l’article 4.15 du règlement sur les bâtisses n’aurait pas été respecté, dans la mesure où cet article fixe le nombre maximum de logements par immeuble d’habitation à 6 unités, alors que le plan d’aménagement particulier approuvé dans le cas d’espèce prévoirait la construction d’une résidence à 9 unités.
L’article 4.15 du règlement sur les bâtisses dispose que le nombre maximum de logements par immeuble d’habitation est fixé à 6 unités.
Il ressort des pièces du dossier, et notamment des pièces et plans joints à l’avis de la commission d’aménagement du 16 décembre 1997, que le plan d’aménagement particulier prévoit la construction de deux immeubles résidentiels, l’un comprenant 6 appartements (lot A), et l’autre comprenant 3 appartements (lot B). Cette répartition en deux lots différents, matérialisée par les plans soumis à l’avis à la commission d’aménagement, plans qui ont également été approuvés par le conseil communal, existait dès le début du projet, de sorte que le libellé de l’enquête commodo et incommodo mentionnant qu’il s’agirait d’une autorisation pour la construction d’une résidence de 9 appartements est constitutif d’une erreur matérielle ne portant pas à conséquence. Le moyen y afférent est dès lors à rejeter.
Concernant l’allégation que l’installation de 6 garages et 9 parkings à l’arrière de la construction projetée engendrerait inévitablement de nombreux désagréments, il y a lieu de retenir que l’immeuble projeté contient un certain nombre d’appartements qui, selon le règlement sur les bâtisses, doivent tous disposer d’un parking ou d’un garage.
L’aménagement d’un parking et de garages à l’arrière de la résidence correspond donc à une obligation inscrite à l’article 4.19 du règlement sur les bâtisses, auquel le plan d’aménagement particulier n’a pas entendu déroger. Pour le surplus, la demanderesse reste en défaut de préciser pourquoi et dans quelle mesure l’installation du prédit parking et de garages causerait des troubles de voisinage excédant les inconvénients normaux de voisinage que chaque personne doit supporter dans le cadre d’une vie collective en société.
La partie demanderesse pose également la question de savoir si l’administration communale « en autorisant l’installation d’un parking à l’arrière de la résidence, entend assurer que la sortie de secours menant de la salle des fêtes vers la rue de … soit toujours dégagée ». Il ressort de la partie graphique du plan d’aménagement particulier soumis à l’avis de la commission d’aménagement, qu’une servitude de passage y est inscrite et qu’il appartient par ailleurs à l’administration communale à veiller, dans le cadre de son pouvoir réglementaire, que la sortie de secours de la salle des fêtes vers la rue de … soit dégagée. Il ressort encore du mémoire en réponse déposé par la société … SARL que cette dernière s’est engagée à aménager une couche de macadam jusqu’au perron de la porte de la salle de fête, de sorte que la servitude de passage continuera de grever le fond en question et qu’elle ne sera en aucune manière gênée par l’aménagement des places de parking.
7 La demanderesse fait finalement valoir que les « travaux projetés risquent d’engendrer de graves fissurations des murs de [sa] maison, voir l’écoulement de cette dernière ».
Il ressort des pièces versées par la société … SARL que le devis de la construction projetée prévoit une « reprise en sous œuvre » afin d’éviter justement que la maison de la demanderesse puisse subir des dégâts liés à la nouvelle construction. Par ailleurs un état des lieux de la maison de la demanderesse a été dressé par l’expert K. en date du 5 novembre 1999, de sorte que les précautions usuelles en la matière ont donc été prises. En tout état de cause, l’argument relatif aux dégâts pouvant se produire à la maison en cas de réalisation du projet constitue une question de droit civil, de sorte que la demanderesse est à débouter de ce moyen.
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter comme étant non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit non justifié ;
partant en déboute ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 30 octobre 2000 par le vice-président, en présence de Madame Anne-Marie WILTZIUS, greffier de la Cour administrative, greffier assumé.
s. Wiltzius s. Schockweiler 8
