N°s 11115 et 11599 du rôle Inscrits respectivement les 8 février et 21 octobre 1999 Audience publique du 27 septembre 2000
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Recours formés par Monsieur … TOFT et consorts contre une décision du ministre de l’Intérieur, deux décisions du conseil communal de … et une convention conclue par le collège échevinal de … en présence de Monsieur X.
en matière de plan d’aménagement particulier
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I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11115C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 8 février 1999 par Maître François KREMER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1. Monsieur … TOFT, …, demeurant à L-…, 2. et 3.: … tendant à l’annulation d’une délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 ayant porté adoption définitive d’un plan d’aménagement particulier, en abrégé “ PAP ”, dénommé “ … ”, présenté par Monsieur X. et consorts, demeurant à L-…, et portant sur des fonds sis à…, au lieu-dit “ Im … ” ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 21 octobre 1999, portant signification de ce recours à l’administration communale de …, ainsi qu’à Monsieur X., préqualifié ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et modification de certaines dispositions législatives, suivant lequel le recours introduit sous le numéro 11115C du rôle a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 11115 du rôle ;
Vu l’ordonnance de la deuxième chambre du tribunal administratif du 27 septembre 1999, rendue en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi précitée du 21 juin 1999, par laquelle les demandeurs ont été invités à indiquer au tribunal s’ils entendaient maintenir leur recours ;
Vu la déclaration de Maître François KREMER faite à la suite de l’ordonnance précitée du 27 septembre 1999, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 septembre 1999, par laquelle il a déclaré que ses mandants entendaient poursuivre le présent recours ;
Vu le jugement de la deuxième chambre du tribunal administratif du 15 novembre 1999, rendu en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi précitée du 21 juin 1999, constatant que la présente affaire sera instruite conformément à la nouvelle loi de procédure ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 janvier 2000 par Maître Rhett SINNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 18 janvier 2000, portant signification de ce mémoire en réponse à Madame …, ainsi qu’à Messieurs … TOFT, … et X., préqualifiés ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 19 janvier 2000 par Maître Pierre ELVINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur X., préqualifié ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Esch-sur-
Alzette, du 20 janvier 2000, portant signification de ce mémoire en réponse à Madame …, Messieurs … TOFT et …, ainsi qu’à l’administration communale de … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 février 2000 par Maître François KREMER au nom de Messieurs … TOFT et … et de Madame … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 11 février 2000 transmis en télécopie à Maître Pierre ELVINGER et à Maître Rhett SINNER, par lesquels le prédit mémoire en réplique leur a été notifié ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11599 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 21 octobre 1999 par Maître François KREMER, préqualifié, au nom de Monsieur … TOFT, de Madame … et de Monsieur …, tous préqualifiés, tendant à l’annulation 1. de la décision du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999 ayant, d’une part, approuvé la délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant approbation définitive du plan d’aménagement particulier dénommé “ … ”, précité, présenté par Monsieur X. et consorts, et, d’autre part, rejeté comme non fondées quoique recevables les réclamations introduites contre le prédit PAP, adressées au gouvernement, et, pour autant que de besoin, 2. de la délibération du conseil communal de … du 11 juillet 1997 ayant porté adoption provisoire dudit PAP, 2 3. de la délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant adoption définitive dudit PAP, 4. d’une convention conclue le 29 octobre 1998 entre le collège des bourgmestre et échevins de … et les promoteurs du prédit PAP, tel qu’approuvée par le conseil communal de … en date du 19 novembre 1998 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, préqualifié, du 21 octobre 1999, portant signification de ce recours à l’administration communale de …, ainsi qu’à Monsieur X., préqualifié ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 décembre 1999 par Maître Pierre ELVINGER, préqualifié, au nom de Monsieur X., préqualifié ;
Vu les exploits de l’huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 21 décembre 1999, portant signification de ce mémoire en réponse à l’administration communale de …, à Messieurs … TOFT et …, ainsi qu’à Madame …, préqualifiés ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 janvier 2000 par Maître Rhett SINNER, préqualifié, au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 18 janvier 2000, portant signification de ce mémoire en réponse à Madame …, ainsi qu’à Messieurs … TOFT, … et X. ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 janvier 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 février 2000 par Maître François KREMER au nom de Madame … et de Messieurs … TOFT et … ;
Vu les actes d’avocat à avocat du 11 février 2000 transmis en télécopie à Maître Pierre ELVINGER et à Maître Rhett SINNER, par lesquels le prédit mémoire en réplique leur a été notifié ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les délibérations communales, l’acte ministériel déféré, ainsi que la convention précitée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Jean MEDERNACH, en remplacement de Maître François KREMER, Rhett SINNER et Pierre ELVINGER, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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3 En date du 19 mars 1990, Monsieur X., demeurant à L-…, agissant tant en son nom personnel qu’en nom et pour compte de son épouse, Madame X.-…, de Monsieur et Madame …, de Monsieur et Madame … et de Monsieur …, introduisit auprès de l’administration communale de … une demande en vue de l’obtention d’une autorisation concernant un plan d’aménagement particulier comprenant différents terrains leur appartenant situés aux lieux-dits “ rue de … ” et “ rue … ”. Cette demande fut réitérée en date du 30 juillet 1991 à défaut de réaction de la part des autorités communales à la suite de la demande précitée du 19 mars 1990.
Un premier “ projet de lotissement ” concernant les terrains précités, établi en date du 30 novembre 1993 fit l’objet d’un avis défavorable de la commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur en date du 20 septembre 1995.
La prédite commission d’aménagement émit un nouvel avis en date du 12 mai 1997 au sujet du PAP, dont la teneur est la suivante : “ Etant donné le site exposé du projet et sur le vu du plan-coupe joint au dossier, la commission estime qu’il importe d’assurer une exécution soignée du projet. Dans ce contexte elle est d’avis que l’aménagement intégral du talus devrait faire partie du présent projet. Ce projet devrait également réglementer les déblais et remblais en ces lieux, ainsi que la construction des murs de soutènement.
Si le gabarit présenté au plan-coupe est tout à fait acceptable, la commission précise qu’il faut veiller à traiter ce gabarit de façon convenable ”.
En se référant au prédit avis, qu’il qualifie d’avis “ plus ou moins favorable ” et en déclarant tenir compte “ des remarques de la commission d’aménagement relatives à l’aménagement intégral du talus ainsi qu’à la réglementation des déblais et remblais et de la construction de murs de soutènement ”, le conseil communal de … approuva provisoirement le PAP en date du 11 juillet 1997. Il ressort par ailleurs d’un certificat établi par le bourgmestre de la commune de … qu’un avis de publication portant sur la prédite décision était affiché dans la commune de … du 16 juillet au 15 août 1997 inclusivement, et qu’au cours de cette période cinq réclamations ont été présentées au collège échevinal.
Parmi ces réclamations figurait celle adressée en date du 1er août 1997 au collège échevinal de la commune de … par notamment Monsieur … TOFT, …, demeurant à L-…, de Madame …, employée privée, demeurant à L-…, et de Monsieur …, demeurant à L-…, en leur qualité de voisins ayant une vue directe sur les terrains englobés dans le PAP. Ces réclamants ont été entendus en leurs explications orales par le collège échevinal en date du 10 décembre 1997.
En date du 29 octobre 1998 fut conclue une convention entre, d’une part, l’administration communale de …, représentée par son collège échevinal et, d’autre part, par Monsieur et Madame X.-…, en leur qualité de lotisseurs des parcelles 1, 2, 3 et 4 inscrites sous le numéro cadastral 433/7379, section C de …, Monsieur et Madame …, demeurant à …, en leur qualité de lotisseurs de la parcelle 5 portant le numéro cadastral 431/7378, section C de …, Monsieur et Madame …, demeurant à…, en leur qualité de lotisseurs de la parcelle 6 portant le numéro cadastral 737/3627, de la section B de …, ainsi que Monsieur Paul BICHELER, demeurant à …, en sa qualité de lotisseur de la parcelle 7 portant le numéro cadastral 734/1743 de la section B de …, ces lots formant l’intégralité du PAP, approuvée en date du 19 novembre 1998 par le conseil communal de …, et qui a pour objet de régler toutes les dispositions 4 d’intérêt commun, et notamment les différents raccordements à réaliser dans l’intérêt du PAP.
Ladite décision du conseil communal fut approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 20 septembre 1999.
Par délibération séparée du même 19 novembre 1998, le conseil communal de … approuva définitivement le PAP, avec l’indication que “ d’un commun accord les plans ont été légèrement modifiés ”, de sorte que l’adoption définitive a porté exclusivement sur les plans dits définitifs signés par les membres du conseil communal en date du 19 novembre 1998, tel que cela ressort plus particulièrement d’un tampon apposé sur le plan d’implantation du PAP.
Cette décision fit l’objet d’un avis au public datant du 23 novembre 1998 qui, suivant certificat de publication du bourgmestre de la commune de …, était affiché dans ladite commune du 24 novembre jusqu’au 2 décembre 1998 inclusivement.
Par courriers séparés adressés en date du 23 novembre 1998 à Madame …, à Monsieur …, ainsi qu’à Monsieur TOFT, ceux-ci furent informés de la prédite approbation définitive à laquelle le conseil communal avait procédé en date du 19 novembre 1998, avec l’information qu’ils pouvaient adresser leurs réclamations individuelles contre ladite décision au “ Gouvernement, ministre de l’Intérieur ”, dans les quinze jours de la notification des lettres d’information précitées.
Par courrier du 4 décembre 1998, le mandataire de Madame …, ainsi que de Messieurs TOFT et … fit parvenir au ministre de l’Intérieur les observations et réclamations de ses mandants par rapport au PAP tel qu’approuvé définitivement par le conseil communal de …, dont un accusé de réception a été envoyé au prédit mandataire par courrier du ministre de l’Intérieur du 4 janvier 1999.
Le conseil communal de …, ayant été saisi par l’intermédiaire du commissaire de district des réclamations adressées au ministre de l’Intérieur, exprima à l’unanimité des voix de ses membres, lors de sa séance du 18 mai 1999, l’avis “ qu’aucune nouvelle argumentation a été présentée pouvant l’amener à reconsidérer ses décisions d’approbation provisoire et définitive, décisions qu’il maintient dès lors ”.
La commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur, saisie des réclamations adressées au ministre de l’Intérieur dans le cadre de l’approbation définitive du PAP, estima, dans son avis du 11 août 1999, qu’il y a lieu de rejeter les réclamations présentées par Madame …, ainsi que par Messieurs TOFT et …, comme n’étant pas fondées.
Par sa communication du 13 septembre 1999, le ministre de l’Intérieur a déclaré approuver sur base de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, le PAP tel qu’approuvé définitivement par le conseil communal de … dans sa séance du 19 novembre 1998, tout en déclarant notamment les réclamations de Madame …, ainsi que de Messieurs TOFT et … “ recevables en la forme mais quant au fond non motivées à suffisance de droit alors que les réclamants ne font état d’aucun argument relevant de l’urbanisme qui pourrait valoir à l’encontre du projet en cause ”. Cette communication ministérielle fut adressée au mandataire de Madame …, ainsi que de Messieurs TOFT et … suivant courrier daté du 16 septembre 1999.
Par requête inscrite sous le numéro 11115C du rôle et déposée en date du 8 février 1999 au greffe de la Cour administrative, Madame … ainsi que Messieurs TOFT et … ont 5 formé un recours en annulation sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dirigé contre la délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant adoption définitive du PAP.
Suivant l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, entrée en vigueur le 16 septembre 1999, le recours en question, inscrit sous le numéro 11115C du rôle devant la Cour administrative et y non encore entièrement instruit à ladite date d’entrée en vigueur, a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure, pour y revêtir le numéro 11115 du rôle.
Par requête séparée inscrite sous le numéro 11599 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 octobre 1999, Madame …, ainsi que Messieurs TOFT et … ont formé un deuxième recours en annulation sur base de l’article 7 précité, dirigé contre la décision approbatoire du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999 rejetant par ailleurs leurs réclamations comme étant non fondées et, pour autant que de besoin, contre la délibération précitée du 11 juillet 1997 du conseil communal de … ayant porté adoption provisoire du PAP, contre la délibération précitée du conseil communal de … du 19 novembre 1998 ayant porté adoption définitive du PAP et contre la convention précitée du 29 octobre 1998 conclue entre le collège échevinal de la commune de … et les promoteurs du PAP, tel qu’approuvée par le conseil communal de … en date du 19 novembre 1998.
Il y a lieu de joindre, dans l’intérêt d’une bonne administration de la Justice, les recours respectifs introduits sous les numéros 11115 et 11599 du rôle, pour y statuer par un seul et même jugement.
QUANT A LA RECEVABILITE DES RECOURS Quant au recours introduit sous le numéro 11115 du rôle Monsieur X. soulève un moyen d’incompétence, qu’il qualifie de moyen d’irrecevabilité, en ce que le présent recours aurait été introduit erronément devant la Cour administrative, alors que la décision du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant approbation définitive du PAP serait à qualifier d’acte à caractère réglementaire et qu’un recours en annulation dirigé contre un tel type d’acte devrait être porté devant le tribunal administratif.
Les demandeurs n’ont pas pris position par rapport à ce moyen d’incompétence.
S’il est vrai que par l’effet de la modification opérée par l’article 61, point 1° de la loi précitée du 21 juin 1999, le tribunal administratif a reçu compétence pour statuer, en première instance, “ sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire ”, il n’en reste pas moins vrai qu’avant l’entrée en vigueur de la loi précitée du 21 juin 1999, à savoir le 16 septembre 1999, seule la Cour administrative avait compétence pour statuer sur les prédits recours, en vertu de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dans sa version applicable avant l’entrée en vigueur de la loi précitée de 1999.
6 En l’espèce, le recours sous analyse a été introduit par voie de dépôt de la requête introductive d’instance au greffe en date du 8 février 1999, à savoir avant l’entrée en vigueur de la loi précitée du 21 juin 1999.
Il s’ensuit que c’est à bon droit que le recours a été introduit devant la Cour administrative. Comme par ailleurs par l’effet de l’article 71 de la loi précitée du 21 juin 1999 le recours a été transmis sans autre forme de procédure au tribunal administratif, ce dernier a été valablement saisi du recours en question et est par ailleurs compétent pour en connaître, étant donné qu’une délibération portant adoption définitive d’un PAP constitue un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996, et que cette délibération a eu lieu après l’entrée en vigueur de la loi précitée de 1996.
Le moyen d’incompétence soulevé par Monsieur X. doit partant être rejeté de même que le moyen d’irrecevabilité soulevé par l’administration communale de … et tiré de ce que la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ne prévoirait aucune possibilité de recours devant le tribunal administratif contre des décisions d’approbation définitives d’un PAP, étant donné qu’abstraction faite de la possibilité offerte aux tiers intéressés d’adresser leurs réclamations éventuelles au gouvernement afin d’y faire valoir leurs observations par rapport à un PAP définitivement approuvé par le conseil communal, cette délibération communale constitue un acte administratif à caractère réglementaire qui peut être attaqué individuellement devant le tribunal administratif sur base de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 dans la mesure des moyens de légalité dirigés à son encontre et le concernant directement.
L’administration communale de … conclut à la caducité du recours, au motif que la requête introductive d’instance n’aurait pas été signifiée à la partie défenderesse dans le mois du dépôt du recours.
Les demandeurs n’ont pas pris position par rapport à ce moyen.
L’article 4 (2) de la loi précitée du 21 juin 1999 dispose que “ faute par le requérant d’avoir procédé à la signification de son recours à la partie défenderesse dans le mois du dépôt du recours, celui-ci est caduc ”.
Comme la loi précitée du 21 juin 1999 est entrée en vigueur le 16 septembre 1999, tel que cela ressort de l’article 69, alinéa 1er de la loi en question, et comme celle-ci ne contient aucune disposition permettant d’accorder un effet rétroactif à l’article 4 (2) précité, ledit article n’a pu s’appliquer ni au dépôt de la requête introductive d’instance au greffe de la Cour administrative en date du 8 février 1999 ni à la signification de celle-ci. Partant le moyen tiré d’une prétendue caducité du recours est à écarter.
Monsieur X. conclut encore à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef des parties demanderesses, en estimant que le simple fait pour les demandeurs d’être des voisins habitant en face du lotissement litigieux ne suffirait pas à lui seul comme fondement d’un intérêt personnel, direct et distinct de l’intérêt général, tel que prévu par l’article 7 (2) de la loi précitée du 7 novembre 1996. Il soutient plus particulièrement que les demandeurs n’auraient rapporté aucune preuve en quoi leur situation serait concrètement aggravée du fait du PAP, étant donné qu’ils n’auraient pas établi en quoi l’inobservation 7 éventuelle des règles applicables en matière d’urbanisme serait de nature à entraîner une aggravation concrète de leur situation.
En se basant sur des considérations de vue tirées d’arguments relatifs au recul, à l’emplacement, au nombre de niveaux et à la hauteur des constructions que le titulaire d’un plan d’aménagement particulier est autorisé à faire construire sur les terrains formant une partie intégrante dudit plan, les voisins directs et immédiats, dont la construction se trouve dans le champ de vision réciproque par rapport à celui du titulaire du plan d’aménagement particulier, justifient d’un intérêt personnel, direct et légitime suffisant à voir contrôler la conformité dudit plan d’aménagement particulier aux dispositions réglementaires en vigueur, dans la mesure où les irrégularités invoquées sont de nature à aggraver leur situation de voisins, leur intérêt ne se confondant pas avec l’intérêt général (cf. trib. adm. 15 juillet 1997, n° 9842 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure contentieuse, I. Intérêt à agir, n° 11, p. 272 et autres références y citées).
En l’espèce, les demandeurs invoquent, quant au fond, des moyens ayant pour finalité d’obtenir une hauteur à la corniche et au faîtage moins élevée par rapport au niveau de la rue desservante des constructions telles qu’autorisées suivant le PAP, se trouvant en contrebas de leurs propres habitations, afin de leur assurer une meilleure vue non seulement sur la vallée de la Moselle mais également sur les vignes se trouvant sur le territoire allemand, de l’autre côté de la Moselle.
En se fondant ainsi sur des considérations de vue tirées d’arguments relatifs non seulement au recul mais également à la hauteur des constructions ainsi autorisées, les demandeurs justifient d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain, tel qu’exigé par l’article 7 (2) de la loi précitée du 7 novembre 1996. Le moyen d’irrecevabilité est partant à écarter.
Aucun autre moyen d’irrecevabilité n’ayant été invoqué à l’encontre du recours introduit sous le numéro 11115 du rôle, celui-ci est à déclarer recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
Quant au recours introduit sous le numéro 11599 du rôle Tant Monsieur X. que l’administration communale de …, auxquels s’est rallié le délégué du gouvernement, concluent à l’irrecevabilité de la requête introductive d’instance tendant à l’annulation non seulement de la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999 mais également, pour autant que de besoin, de la délibération du conseil communal de … du 11 juillet 1997 portant adoption provisoire du PAP, de la délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant adoption définitive du PAP et de la convention conclue le 29 octobre 1998 entre le collège échevinal de la commune de … et les promoteurs du PAP, au motif que les demandeurs ne disposeraient pas d’un intérêt à agir.
Abstraction faite de toute autre considération, ce moyen d’irrecevabilité est à écarter pour les mêmes motifs que ceux retenus au sujet du recours introduit sous le numéro 11115 du rôle, étant donné que tous les actes ainsi attaqués ont, de même que la seule délibération du conseil communal de … portant adoption définitive du PAP, pour objet d’autoriser et de mettre en œuvre ce dernier.
8 L’administration communale de …, à laquelle s’est rallié le délégué du gouvernement, conclut encore à l’irrecevabilité du recours dans la mesure où il est dirigé contre la délibération du conseil communal de … du 11 juillet 1997 portant adoption provisoire du PAP, en ce qu’il aurait été introduit tardivement, c’est-à-dire plus de trois mois à partir du jour où la décision en question a été notifiée aux demandeurs ou du jour où les demandeurs ont pu en prendre connaissance.
Il est constant que les décisions d’adoption communales du PAP concernées et d’approbation ministérielle subséquente participent toutes de la procédure prévue aux dispositions combinées des articles 3 et 9 de la loi précitée du 12 juin 1937 aboutissant à la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur statuant en tant qu’autorité tutélaire dans le cadre des pouvoirs lui conférés sur base de l’article 107 de la Constitution.
Par ailleurs, en règle générale, les actes de tutelle administrative rétroagissent quant à leurs effets à la date de la décision approuvée (Cour adm. 7 avril 1998, n° 10562C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Tutelle administrative, n° 18, p. 343 et autres références y citées).
Nonobstant le caractère rétroactif de l’acte de tutelle, le délai d’introduction du recours contentieux prévu à l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 ne commence à courir à l’encontre de l’acte à approuver qu’à partir du jour de la publication de l’acte statuant sur son approbation (trib. adm. 23 mai 2000, n° 11206a du rôle, Gallo, non encore publié), étant donné que l’acte initial soumis à l’approbation du gouvernement ne fait pas grief à l’administré tant que l’approbation n’est pas intervenue.
Cette conclusion n’est pas énervée en matière d’élaboration des plans d’aménagement communaux sur base des dispositions de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, en ce qu’en vertu de l’article 12 de la même loi, certains effets provisoires sont attachés aux projets d’aménagement en question dès leur dépôt à la maison communale (Ibidem).
Etant donné que le recours déposé le 21 octobre 1999 au greffe du tribunal administratif répond au délai légal prévu par l’article 13 (1) de la loi précitée du 21 juin 1999 en ce qu’il est intervenu moins de trois mois après la notification faite aux demandeurs par courrier du 16 septembre 1999 de la décision tutélaire du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999, le moyen de tardiveté doit dès lors être écarté.
L’administration communale de …, à laquelle s’est rallié le délégué du gouvernement, conclut encore à l’irrecevabilité du recours sous analyse dans la mesure où il est dirigé contre la délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant adoption définitive du PAP, en soutenant que ce recours serait “ superfaitatoire ” en ce que les mêmes demandeurs ont déjà déposé un premier recours en annulation contre la même délibération par dépôt au greffe en date du 8 février 1999.
Le seul fait d’introduire un deuxième recours contre la même décision administrative qui a déjà fait l’objet d’un premier recours introduit devant les juridictions administratives, n’est pas, à lui seul, et en l’absence de toute autre considération, de nature à entraîner l’irrecevabilité de ce deuxième recours.
En l’espèce, le recours introduit sous le numéro 11599 du rôle, bien que postérieur à un premier recours introduit contre la même décision par requête déposée sous le numéro 11115 du rôle n’encourt pas l’irrecevabilité de ce seul fait, étant donné qu’au jour de l’introduction de 9 ce deuxième recours, le recours introduit sous le numéro 11115 du rôle n’a pas encore fait l’objet d’un jugement au fond. Le moyen afférent est partant à rejeter.
L’administration communale de …, à laquelle s’est rallié le délégué du gouvernement, conclut encore à la tardiveté du recours dans la mesure où il est dirigé contre la délibération précitée du conseil communal de … du 19 novembre 1998, étant donné que le recours en question aurait été introduit en dehors du délai légal.
Pour les mêmes motifs que ceux retenus au sujet du présent recours dans la mesure où il est dirigé contre la délibération du conseil communal de … du 11 juillet 1997 portant adoption provisoire du PAP, ce moyen d’irrecevabilité doit également être écarté, étant donné que, comme il a déjà été retenu ci-avant, le délai de recours contentieux ne commence à courir qu’à partir du jour de la notification de l’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur de la décision du conseil communal ou du jour où les demandeurs ont pu prendre connaissance de ladite décision tutélaire. Comme ladite notification de l’approbation tutélaire s’est faite par lettre du 16 septembre 1999 et que le recours a été introduit en date du 21 octobre 1999, partant dans le délai contentieux de trois mois tel que prévu à l’article 13 (1) de la loi précitée du 21 juin 1999, ce moyen d’irrecevabilité est également à rejeter.
Aucun autre moyen d’irrecevabilité n’ayant été invoqué par les parties à l’instance dans la mesure où le recours est dirigé contre, d’une part, l’approbation provisoire et, d’autre part, l’approbation définitive par le conseil communal du PAP, le recours est à déclarer recevable dans cette mesure, pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
L’administration communale de … ainsi que le délégué du gouvernement, qui s’est rallié aux développements du mandataire de ladite commune, se sont encore rapportés à prudence de justice dans la mesure où le recours est dirigé contre la décision tutélaire du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999. Aucun moyen concret et précis n’ayant été invoqué dans ce contexte par les deux parties et en l’absence d’un moyen d’irrecevabilité qui aurait pu être soulevé d’office par le tribunal administratif, le recours est également à déclarer recevable dans la mesure où il est dirigé contre ladite décision tutélaire du ministre de l’Intérieur pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
Enfin, en ce qui concerne la convention précitée conclue le 29 octobre 1998 entre le collège échevinal de la commune de … et les promoteurs du PAP, l’administration communale de … ainsi que le délégué du gouvernement se sont également rapportés à prudence de justice quant à la question de la recevabilité en la forme du recours introduit contre ladite convention.
Cette convention a pour objet, tel qu’il a été retenu ci-avant, de régler certaines dispositions d’intérêt commun, notamment dans le cadre des différents raccordements à réaliser dans l’intérêt du PAP.
Il est vrai que les demandeurs n’ont entendu introduire un recours en annulation contre ladite convention que “ pour autant que de besoin ”, sans indiquer plus précisément dans quel ordre de subsidiarité ils entendent voir analyser leur recours dans ses différentes branches et sans indiquer avec toute la précision requise si le recours, dans la mesure où il est dirigé contre la prédite convention, ne devrait plus être analysé à partir du moment où le recours serait déclaré fondé dans la mesure où il est dirigé contre les délibérations communales précitées ou l’acte d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur prévisé. Dans ces conditions, le tribunal 10 est amené à analyser les différentes branches du recours sur un pied d’égalité et il est plus particulièrement amené à analyser la recevabilité du recours dans la mesure où il est dirigé contre cette convention.
Un recours ne peut être introduit devant le tribunal administratif que dans la mesure où il est dirigé soit contre des décisions administratives individuelles soit contre des actes administratifs à caractère réglementaire, tel que cela ressort notamment des articles 2 (1) et 7 (1) de la loi précitée du 7 novembre 1996. Il importe partant de connaître la nature juridique exacte de ladite convention, en ce qu’elle conditionne la recevabilité du recours.
La convention précitée, dans la mesure où elle n’a pas été conclue avec les demandeurs et où ceux-ci sont à considérer comme tiers par rapport aux parties à la convention, ne saurait être qualifiée de décision individuelle à leur égard et partant le recours est à déclarer irrecevable en ce qu’il est dirigé contre elle.
QUANT AU FOND Le tribunal est amené à analyser d’abord les moyens invoqués par les demandeurs ayant trait à la régularité de la procédure d’adoption du PAP avant d’examiner la conformité dudit PAP par rapport aux dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Les demandeurs soutiennent tout d’abord que la procédure de “ formalisation ” du PAP serait viciée et partant nulle du fait que le simple avis donné sous la signature du bourgmestre et du secrétaire communal, daté au 23 novembre 1998, et qui serait arrivé à destination le 25 novembre 1998, ne constituerait pas la notification de la décision du conseil communal, telle que cette notification serait prévue par l’article 9, alinéa 4 de la loi précitée du 12 juin 1937. Dans ce contexte, ils font valoir qu’ils n’auraient jamais été informés de la suite de leurs réclamations écrites introduites auprès du collège échevinal le 1er août 1997, qu’ils n’auraient jamais été informés du résultat de leur entrevue avec le collège échevinal en vue de l’aplanissement des difficultés, qu’ils n’auraient reçu ni copie du procès-verbal de cette réunion ni copie du rapport fait par le collège échevinal au conseil communal, ni copie des pièces jointes ou des plans éventuellement modifiés et qu’à l’avis précité du 23 novembre 1998 n’auraient été joints ni la délibération du conseil communal, ni la partie graphique du PAP, ni la partie écrite de celui-ci, ni aucun autre document comme par exemple la convention conclue entre l’administration communale de … et les promoteurs. Ils concluent en soutenant qu’il n’y aurait pas eu de notification telle qu’exigée par la loi et que de ce fait la procédure suivie en vue de l’adoption du PAP devrait être annulée pour violation des formes destinées à protéger les intérêts privés.
L’alinéa 4 de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937 dispose dans sa deuxième phrase que “la décision du conseil communal [portant adoption définitive du PAP] est affichée dans la commune pendant huit jours, de la façon usuelle et notifiée aux intéressés par lettres recommandées avec avis de réception ”.
En l’espèce, il ressort des pièces et éléments du dossier que la délibération du conseil communal de … du 19 novembre 1998 portant adoption définitive du PAP fit l’objet d’un avis au public datant du 23 novembre 1998 qui, suivant certificat de publication du bourgmestre de la commune de …, était affiché dans ladite commune du 24 novembre jusqu’au 2 décembre 1998 inclusivement, et que par courriers individuels adressés en date du 23 novembre 1998 à 11 Madame … ainsi qu’à Messieurs … et TOFT, ceux-ci ont été informés de la prédite approbation définitive.
C’est à bon droit que tant l’administration communale de … que Monsieur X. concluent au non fondé de ce moyen en estimant qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire obligeant les autorités communales, au-delà de l’information à notifier aux tiers intéressés quant à la décision prise par le conseil communal et portant sur l’adoption définitive du PAP, d’informer les réclamants de la suite réservée à leur réclamation, de les informer sur le résultat de l’entrevue qu’ils ont eu, à la suite du dépôt de leur réclamation, avec le collège échevinal en vue de l’aplanissement des difficultés, de leur faire parvenir une copie du procès-verbal de cette dernière réunion, une copie du rapport dressé par le collège échevinal ou une copie d’autres pièces ou plans et d’annexer à ladite notification une quelconque pièce.
Il s’ensuit que l’administration communale de … a observé l’obligation qui lui est faite par l’article 9, alinéa 4 précité de notifier aux intéressés la décision intervenue et le moyen soulevé dans ce contexte par les demandeurs est partant à rejeter.
Les demandeurs concluent encore à la nullité de la décision tutélaire du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999, au motif que le ministre aurait commis une violation d’une formalité substantielle, portant gravement atteinte aux droits des administrés, dans la mesure où il ne leur aurait pas communiqué, ensemble avec sa décision précitée du 13 septembre 1999, les avis respectifs du conseil communal de … et de la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur, étant donné que ces avis, qu’il est obligé de prendre avant d’émettre sa décision statutaire, influeraient directement celle-ci.
En vertu de l’article 9, alinéa 5 de la loi précitée du 12 juin 1937 “ les réclamations peuvent être adressées au gouvernement dans les quinze jours de cette notification, à peine de forclusion. Le ministre statue, le conseil communal et la commission [d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur] entendus ”.
Les demandeurs se basent notamment sur l’article 1er, alinéa 2 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, qui dispose que les règles que le Grand-Duc est habilité à édicter et qui sont destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse “ doivent notamment assurer le respect des droits de la défense de l’administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l’administré à la prise de la décision administrative ”, pour conclure qu’il se dégagerait de ce texte “ un principe général de transparence qui [obligerait] les autorités administratives à communiquer aux administrés les avis sur base desquels les décisions affectant directement les droits de ces derniers sont prises ”.
Il échet tout d’abord de constater que la loi précitée du 1er décembre 1978 ainsi que le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, pris sur base de la loi précitée, n’ont pour objet de réglementer la procédure administrative non contentieuse que dans la mesure où elle concerne la prise de décisions individuelles et que cette réglementation ne s’applique partant pas aux actes administratifs à caractère réglementaire tels que visés à l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996. Or, comme les recours sous analyse sont dirigés contre les délibérations du conseil communal de … portant respectivement adoption provisoire et adoption définitive du PAP et contre l’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur décidée à la suite de l’adoption 12 définitive dudit PAP, et comme ces actes constituent des actes administratifs à caractère réglementaire, c’est à tort que les demandeurs concluent à l’applicabilité de la réglementation précitée.
Par ailleurs, c’est à bon droit que tant Monsieur X. que l’administration communale de … qu’encore le délégué du gouvernement soutiennent qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire exigeant de la part du ministre de l’Intérieur de communiquer, en annexe à sa décision d’approbation tutélaire, les avis précités du conseil communal et de la commission d’aménagement. Ce moyen est partant également à rejeter.
Les demandeurs, en soutenant qu’il appartiendrait à l’autorité administrative de rapporter la preuve de la régularité de la procédure suivie, font valoir que “ l’existence et la régularité des avis de la commission d’aménagement constituent des formalités substantielles dont le non respect entraîne l’irrégularité de toute la procédure ” et que le moyen tiré de la nullité de l’avis de la commission d’aménagement serait un moyen d’ordre public. Les demandeurs restent toutefois en défaut d’alléguer et, a fortiori, de rapporter la preuve d’un quelconque vice dont pourrait être affecté l’avis de la commission d’aménagement du 12 mai 1997. Dans ces circonstances, et à défaut par le tribunal administratif de constater une violation des dispositions légales et réglementaires commise par ladite commission dans la prise de son avis précité, ce moyen est également à écarter.
Les demandeurs contestent encore la régularité de la délibération du conseil communal du 19 novembre 1998 portant adoption définitive du PAP, au motif que l’ordre du jour de la convocation du 12 novembre 1998 adressée aux membres du conseil communal en vue de la séance du 19 novembre 1998 ne contiendrait pas “ avec la précision requise le point en discussion relatif au projet du PAP ”, en ce que le point 8 de l’ordre du jour en question se réfère seulement à une “ Definitive Abänderung des Bebauungsplanes ”.
En l’absence de dispositions législatives ou réglementaires portant sur le libellé de l’ordre du jour à inscrire par les autorités communales sur la convocation en vue de la réunion du conseil communal, qui est par ailleurs affiché à la maison communale en vue de l’information du public, le libellé de ce point de l’ordre du jour est suffisamment précis afin de permettre aux intéressés d’assister le cas échéant à l’audience publique du conseil communal.
Ce moyen est partant à rejeter.
Les demandeurs soutiennent par ailleurs que les actes administratifs à caractère réglementaire attaqués violeraient l’article 21 de la loi précitée du 12 juin 1937, au motif qu’ils concerneraient un PAP ne comprenant ni un plan d’aménagement, ni un programme et un cahier des charges des ventes ou locations. Dans ce contexte, ils se réfèrent encore à l’article 2 de la même loi, qu’ils citent dans son intégralité pour conclure, d’une manière générale, et sans entrer dans le détail, qu’ “il est formellement contesté que le PAP déféré renferme tous ces éléments, plans et documents pourtant expressément exigés par la loi ”.
L’article 21, alinéa 1er dispose que “ le projet [d’aménagement dressé par les associations, sociétés ou particuliers] comprend un plan d’aménagement, un programme et un cahier des charges des ventes ou locations ”.
Monsieur X. fait exposer qu’il serait “ incontestable que le PAP du 6 mai 1996, approuvé par le conseil communal du 19 novembre 1998 et par le ministre de l’Intérieur le 13 13 septembre 1999 comprend tous les éléments requis ”. Il soutient toutefois qu’ “ à ce stade de la procédure aucune obligation quant à l’établissement d’un cahier des charges des ventes ou locations n’existe ”, en estimant qu’un tel cahier des charges devrait seulement être dressé au moment de la demande d’approbation des plans de construction des maisons.
Le délégué du gouvernement ne prend pas explicitement position par rapport à ce moyen, en estimant toutefois que le projet d’aménagement particulier aurait été élaboré en bonne et due forme, conformément aux dispositions de l’article 10 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de …, en expliquant que le PAP serait simplement destiné à compléter le PAG et qu’il ne devrait contenir que les éléments nécessaires à cet effet en vue de rendre viable et d’urbaniser les terrains compris dans la zone concernée.
L’administration communale, de son côté, estime que le PAP tel qu’approuvé définitivement par la délibération du conseil communal en date du 19 novembre 1998 comprendrait “ tous les documents requis au stade actuel de la procédure par la loi du 12 juin 1937 ”, en soutenant qu’il serait “ évident qu’au stade actuel de la procédure point n’est encore besoin d’un programme ou d’un cahier des charges des ventes ou locations ”.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs développent davantage leur moyen précité en faisant valoir que le PAP violerait encore l’article 10b, premier alinéa de la partie écrite du PAG, qui dispose dans sa deuxième phrase que “ pour tous nouveaux projets un plan d’aménagement particulier avec une partie écrite est à présenter ”.
Il résulte de ce qui précède ainsi que des explications fournies par les parties lors des plaidoiries que, d’une part, le projet d’aménagement dressé par les consorts X. ne comprenait ni un programme ni un cahier des charges des ventes ou locations et, d’autre part, que seule existe une partie graphique du PAP, à l’exclusion de toute partie écrite.
C’est à bon droit que Monsieur X. ainsi que l’administration communale de … font exposer que l’obligation de soumettre à la commune un programme et un cahier des charges des ventes ou locations n’existe qu’à partir du moment où le PAP a été approuvé par le ministre de l’Intérieur en ce que les pièces et documents visés par l’article 21, alinéa 1er précité doivent être approuvés par le collège échevinal avant l’émission des autorisations de bâtir concernant des terrains faisant partie du PAP. Partant ces documents n’ont pas dû être joints au projet ayant fait l’objet de l’approbation provisoire du conseil communal. En effet, il se dégage de l’agencement des articles 20 et 21 précités que le projet à approuver, tel que visé par l’article 21, alinéa 1er, par le collège échevinal, concerne le projet des constructions, telles que visées par l’article 20 et que ce projet doit comprendre non seulement le plan d’aménagement mais également le programme et le cahier des charges précités. Partant, les pièces et documents visés par l’article 21, alinéa 1er précité, ne doivent pas faire partie du PAP, tel qu’approuvé provisoirement par le conseil communal. En conséquence, le moyen afférent est à rejeter.
L’article 10, b), premier alinéa du PAG, dispose dans sa deuxième phrase que “ pour tout nouveau projet un plan d’aménagement particulier avec une partie écrite est à présenter ”.
Il est constant en cause que le PAP contient seulement une partie graphique, à l’exclusion d’une partie écrite.
14 Dans la mesure où la loi précitée du 12 juin 1937 ne prévoit pas une obligation à la charge des associations, sociétés ou particuliers, qui entreprennent de créer ou de développer des lotissements de terrains de joindre une partie écrite à la partie graphique du PAP, et à défaut par ladite loi de contenir une base légale autorisant le cas échéant le conseil communal à insérer une telle obligation dans le règlement des bâtisses, abstraction faite de toute autre considération, le conseil communal de la commune de … n’a pas pu prévoir, dans son PAG, et plus particulièrement dans l’article 10 de celui-ci, une exigence allant au-delà de celles prévues par la loi précitée de 1937 en matière de pièces, informations et documents à soumettre audit conseil communal en vue de l’approbation d’un PAP. Ce moyen est donc à écarter.
Enfin, il appert des plans et documents approuvés par les autorités compétentes dans le cadre du PAP que ceux-ci ne renseignent pas la hauteur des constructions projetées sur les terrains englobés dans la partie graphique du PAP, contrairement à l’exigence posée par l'article 2, alinéa 1er,, point c) de la loi précitée du 12 juin 1937.
Abstraction faite de cette exigence légale, l’indication de la hauteur des constructions projetées revêt une importance particulière en l’espèce dans laquelle, justement, les demandeurs estiment que ces hauteurs leur feraient préjudice et leur encombreraient la vue sur la vallée de la Moselle et les vignes du côté allemand.
Par ailleurs, le seul plan figurant au dossier versé au greffe du tribunal, intitulé “ coupe au P.M. 90.00 ”, daté au 20 février 1997, contenant une indication quant à la hauteur d’une construction, et à part le fait qu’il n’y est pas indiqué s’il a été approuvé tant par le conseil communal que par le ministre de l’Intérieur dans le cadre de la procédure d’approbation du PAP, ne vise que la hauteur de l’une des constructions projetées, sans toutefois préciser laquelle et sans que la hauteur de six autres constructions ne ressorte d’un quelconque élément ou plan du dossier.
Dans la mesure où les plans approuvés par les autorités compétentes dans le cadre de la procédure d’adoption du PAP ne contiennent aucune indication quant à la hauteur des constructions envisagées, contrairement à l’exigence posée par l’article 2, alinéa 1er, point c) de la loi précitée du 12 juin 1937, la procédure d’adoption du PAP est viciée ab initio et tant la décision d’adoption provisoire que celle définitive du conseil communal de …, de même que la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur déférées encourent l’annulation sans qu’il y ait lieu d’analyser les autres moyens invoqués par les demandeurs à l’encontre des actes administratifs à caractère réglementaire en question.
Au vu de l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des frais et de les imposer pour moitié à charge de l’Etat et pour moitié à charge de l’administration communale de ….
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
joint les recours introduits respectivement sous les numéros 11115 et 11599 du rôle;
déclare le recours inscrit sous le numéro 11115 du rôle recevable ;
15 déclare le recours inscrit sous le numéro 11599 du rôle irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la convention conclue le 29 octobre 1998 entre le collège des bourgmestre et échevins de … et les promoteurs du plan d’aménagement particulier ;
déclare le recours inscrit sous le numéro 11599 du rôle recevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999, contre la décision du conseil communal de … du 11 juillet 1997 et contre la décision du conseil communal de … du 19 novembre 1998 ;
déclare fondés les recours ainsi déclarés recevables ;
partant annule les décisions du conseil communal de … des 11 juillet 1997 et 19 novembre 1998 ainsi que la décision du ministre de l’Intérieur du 13 septembre 1999 ;
renvoie l’affaire dans cette mesure devant le conseil communal de … ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à charge de l’Etat et pour moitié à charge de l’administration communale de ….
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 27 septembre 2000 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 16
