N° 11410 du rôle Inscrit le 27 juillet 1999 Audience publique du 26 juillet 2000
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Recours formé par Monsieur … HAAS, … contre une décision du ministre de l’Intérieur et une délibération du conseil communal de … en matière de plan d’aménagement
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11410C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 27 juillet 1999 par Maître Michel MOLITOR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HAAS, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation 1. d’une décision du ministre de l’Intérieur du 20 avril 1999 approuvant la décision du conseil communal de … du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, et refusant de faire droit à sa réclamation présentée portant sur partie de la parcelle cadastrale … sise à …, ainsi que 2. contre ladite délibération du conseil communal de … du 29 janvier 1997 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Camille FABER, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 22 juillet 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de … ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11410C du rôle, y inscrit dorénavant sous le numéro 11410 du rôle ;
Vu les ordonnance et jugement du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 précitée, conformément à son article 70 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 30 décembre 1999 par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de … ;
Vu la notification de ce mémoire en réponse par acte d’avocat à avocat du 27 décembre 1999 à Maître Michel MOLITOR ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 25 janvier 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 février 2000 par Maître Michel MOLITOR au nom de Monsieur … HAAS ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 21 février 2000 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de … ;
Vu la rupture du délibéré prononcée en date du 6 avril 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, et Maîtres Eric HUTTERT et Olivier TAMAIN, ainsi que Madame et Messieurs les délégués du Gouvernement Jean-Paul REITER, Guy SCHLEDER et Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 5 avril, 19 juin et 3 juillet 2000.
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Monsieur … HAAS, …, demeurant à L-…, est propriétaire d’un terrain sis à …, inscrit au cadastre de la commune de … sous la section F de … et y référencé sous le numéro ….
Suivant l’ancien plan d’aménagement général de la commune de … approuvé par le ministre de l’Intérieur en date du 8 novembre 1979, la parcelle en question fut classée en zone d’habitation de densité faible. Lors de l’adoption provisoire du nouveau plan d’aménagement général de la commune de …, parties écrite et graphique, en date du 28 juillet 1995, le conseil communal avait procédé au classement d’une partie de la parcelle numéro … en zone d’habitation, secteur du noyau, la partie restante ayant été classée en zone verte. Suite à une réclamation introduite par Monsieur HAAS le 8 novembre 1995 à l’encontre du classement de partie de sa parcelle en zone verte, la partie en question fut réintégrée avec six voix contre une voix dans le périmètre d’agglomération lors de l’approbation définitive du plan d’aménagement général par le conseil communal en date du 29 janvier 1997 et classée en zone soumise à un plan d’aménagement particulier.
Par courrier datant du 13 juin 1997, Monsieur HAAS a fait introduire, par l’intermédiaire de son mandataire, une réclamation au Gouvernement adressée au ministre de l’Intérieur et critiquant le reclassement de partie de la parcelle portant le numéro cadastral … en zone soumise à un plan d’aménagement particulier.
Par son avis adopté en séance publique le 8 octobre 1997, le conseil communal de … a décidé, avec six voix contre trois voix en présence d’une abstention, de maintenir sa décision du 29 janvier 1997 prise lors du vote définitif concernant la réclamation introduite pour compte de Monsieur HAAS.
La commission d’aménagement près du ministère de l’Intérieur instituée en vertu de l’article 6 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes s’est exprimée comme suit dans son avis relativement à la réclamation en question sous son point 9 : “ la commission estime que la réclamation présentée est non fondée, un reclassement en zone d’habitation de la totalité de la parcelle du réclamant étant inacceptable du point de vue urbanistique, alors qu’elle contribuerait au 2 développement tentaculaire de la localité de …. En outre, le fond en question est situé en zone inondable ”.
Par décision du 2 avril 1999, le ministre de l’Intérieur a approuvé sous son article 1er la délibération du conseil communal de … du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, et, dans son article second a déclaré recevables en la forme mais quant au fond non motivées à suffisance de droit les réclamations y énumérées, dont celle introduite pour compte de Monsieur HAAS.
Le rejet de cette réclamation est motivé comme suit par la décision ministérielle en question : “ Considérant qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la réclamation présentée par Maître Michel MOLITOR pour compte de Monsieur … HAAS portant sur partie de la parcelle cadastrale … sise à …, alors qu’un reclassement en zone d’habitation de la totalité de la parcelle du réclamant est inacceptable du point de vue urbanistique vu qu’elle contribuerait au développement tentaculaire de la localité de … ; Qu’en outre, le fond en question est situé en zone inondable et qu’il y a donc lieu de renoncer à y construire ”.
Par requête introduite auprès du greffe de la Cour administrative en date du 27 juillet 1999 et inscrite sous le numéro 11410C du rôle, Monsieur … HAAS a formulé un recours en annulation sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dirigé à la fois contre la décision précitée du ministre de l’Intérieur du 2 avril 1999, approuvant la délibération du conseil communal de … du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du nouveau projet d’aménagement général, ainsi que contre cette dernière dans la mesure chaque fois du rejet de ses objections respectivement présentées à travers ses réclamations.
Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par disposition générale et permanente l’aménagement des territoires qu’ils concernent et le régime des constructions à y élever, ont un caractère réglementaire (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Gloesener, Pas. adm. 1/2000, V° Acte réglementaire, n° 6 et autres références y citées).
La décision d’approbation du ministre englobant les réclamations individuelles, s’inscrivant dans le cadre de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, participe au caractère réglementaire de l’acte à approuver (cf. ibidem ; trib. adm. 2 février 2000, n°s 10929 du rôle et 10931 du rôle, Kremer ; trib. adm. 15 juin 2000, n° 11384 du rôle, Hoffmann Frères, et trib. adm. 4 juillet 2000, n°11385 et 11399 du rôle, Wilson, non encore publiés).
Conformément à l’article 7 (1) de la loi précitée du 7 novembre 1996, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, telle qu’applicable au moment de l’introduction du recours, “ la Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi et des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quel que soit l’autorité dont ils émanent ”.
Dans la mesure où les décisions des autorités communales et étatiques portant reclassement de terrains dans une autre zone que celle dont ils relevaient antérieurement au nouveau plan d’aménagement comportent par essence un effet direct sur la situation patrimoniale des propriétaires concernés (cf. trib. adm. 19 juin 2000, n° 10009 du rôle, Barthelemy), la Cour administrative était compétente, au jour d’introduction du recours sous 3 examen, pour en connaître, cette compétence ayant été dévolue au tribunal administratif en vertu de l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
L’affaire sous analyse n’ayant pas encore été instruite à la date de l’entrée en vigueur de ladite loi du 21 juin 1999, elle fut transmise en vertu de son article 71 au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 11410 du rôle.
Le tribunal étant compétent aux termes de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 pour statuer en tant que juge de l’annulation en la matière, le recours est recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi.
Au fond, le demandeur sollicite l’annulation à la fois de la décision ministérielle et de la délibération communale à sa base en critiquant le déclassement effectué à partir de la zone d’habitation de densité faible de partie de sa parcelle en zone soumise à un plan d’aménagement particulier.
Il fait valoir plus particulièrement que les décisions déférées relèveraient d’une erreur de fait en tenant comme établi que la partie de parcelle en question serait située en zone inondable, étant donné que cette appréciation serait inexacte en fait et que l’administration n’aurait pas vraiment vérifié si le terrain en question était inondé lors des grandes crues des années 1992 et 1993. Il signale en outre que des photos prises lors de ces inondations montreraient que le terrain n’était pas inondé car un mur l’entourant aurait empêché toute inondation, tout comme en fait, depuis l’acquisition de la parcelle en question en 1990, elle n’aurait jamais été inondée.
Le demandeur estime en outre que la considération du ministre suivant laquelle un reclassement en zone d’habitation de la totalité de la parcelle serait inacceptable du point de vue urbanistique vu qu’elle contribuerait au développement tentaculaire de …, relèverait encore d’une erreur d’appréciation manifeste, ceci dans la mesure où en face de la parcelle en question se trouve déjà une maison d’habitation. Il signale par ailleurs que le terrain se trouvait classé en zone constructible pendant de longues années, de sorte que l’administration ne pourrait pas soutenir maintenant, après une si longue période, que ce classement contribuerait au développement tentaculaire de la localité de ….
Les décisions déférées violeraient encore, de l’avis du demandeur, le principe de proportionnalité en matière administrative, étant donné que l’administration aurait pu, par d’autres moyens moins contraignants, satisfaire les objectifs contenus dans l’exposé des motifs du projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire le plan d’aménagement partiel “ zone inondable et zone de rétention ”, à savoir “ de limiter les dégâts causés par les crues et d’augmenter la capacité de rétention en amont des zones inondables ”, ceci en imposant par exemple des constructions sur pilotis ou la création de bassins de rétention afin de retenir les eaux. Le demandeur estime en effet que le déclassement de son terrain reviendrait à faire supporter, au nom de l’intérêt général, une charge particulière à un seul membre de la collectivité qui, du fait de cette mesure administrative, aurait subi une dépréciation très considérable de son patrimoine.
Il reproche finalement à l’administration d’avoir utilisé la procédure de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire en vue d’imposer des interdictions 4 de construire valant pour la période jusqu’à l’adoption définitive du nouveau plan d’aménagement général de la commune qui a repris ces mêmes interdictions, cette manière de procéder s’analysant à ses yeux en un détournement de procédure devant conduire à l’annulation des décisions déférées.
Il est constant en cause que le terrain litigieux représente une partie seulement de la parcelle cadastrée sous le numéro … à …, en l’occurrence approximativement la moitié de cette parcelle qui, tout en ayant initialement fait partie de la zone d’habitation à densité faible, fut d’abord soustraite au périmètre d’agglomération et classée en zone verte lors du vote provisoire du nouveau PAG, pour ensuite avoir été classée par la délibération déférée du conseil communal de …, sur objection de Monsieur HAAS, en zone soumise à un plan d’aménagement particulier, telle que définie à l’article 10 de la partie écrite du nouveau plan d’aménagement.
Il se dégage par ailleurs du dossier administratif que dans le cadre de la procédure prévue par les articles 11 et suivants de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, le ministre de l’Aménagement du territoire déposa, en janvier 1995, à la maison communale de …, un projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire la première partie du plan d’aménagement particulier “ zone inondable et zone de rétention ” relatif à la vallée de l’Alzette, couvrant le territoire de la commune de ….
En vertu de ce projet, le terrain appartenant à Monsieur HAAS dont une partie est actuellement litigieuse, fut classé en zone inondable et partant soustrait au périmètre constructible. Il se dégage à ce sujet des informations fournies en cause par le ministre de l’Intérieur que dans la mesure où la commune de … a pris l’initiative de mettre son plan d’aménagement général en conformité avec le projet de règlement grand-ducal en question, les instances gouvernementales ont décidé de ne pas déclarer obligatoire le projet de règlement grand-ducal suite à la mise en vigueur du nouveau plan d’aménagement général. Le ministre précise à cet égard que “ le document établi au niveau communal respecte dans une très large mesure les dispositions arrêtées au niveau national. Ainsi, la commune, en tant que responsable de la sécurité et de la salubrité publiques, a pris les mesures adéquates qui s’imposent dans l’intérêt de la population entière ”.
Les servitudes ayant frappé les propriétés à partir du dépôt du projet de règlement grand-ducal en question à la commune à partir du 10 janvier 1995, conformément aux dispositions de l’article 12 alinéa 2 de la loi précitée du 20 mars 1974, non encore abrogée à l’époque, ont dès lors cessé de frapper la parcelle litigieuse seulement à partir du 10 janvier 1999, soit quatre années après le dépôt du projet à la commune, ledit article disposant en effet que “ cette interdiction tombe si le plan n’est pas déclaré obligatoire dans les quatre années à partir du dépôt susmentionné ”.
Il est ainsi constant que la partie litigieuse du terrain de Monsieur HAAS était encore frappée d’une servitude du fait de son inclusion au projet d’aménagement tendant à interdire les constructions situées en zone inondable au moment où les délibération et décision déférées sont à apprécier au fond dans le cadre du recours en annulation sous analyse, soit le 29 janvier 1997, étant donné que la décision ministérielle déférée du 20 avril 1999, approuvant celle du conseil communal du 29 janvier 1997, a rétroagi à la date de cette dernière quant à ses effets en tant qu’acte tutélaire.
5 Il se dégage par ailleurs des pièces versées au dossier que la décision ultérieure de ne pas poursuivre la procédure pour rendre définitif le plan d’aménagement de la zone inondable pour le territoire de la commune de … fut le résultat non pas d’un changement de la situation en fait au regard du caractère inondable des parties de territoire concernées, mais reposait sur le constat que le nouveau plan d’aménagement général de la commune répond à suffisance aux exigences de la zone inondable concernée.
Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, les délibération et décision déférées ont partant valablement pu se référer au caractère inondable de la parcelle en question tel que dégagé à travers le classement opéré par le projet de règlement grand-ducal en question, même si celui-ci n’a pas été déclaré obligatoire par la suite. La légalité d’une décision administrative s’apprécie en effet en considération de la situation de droit ou de fait au jour où elle a été prise (cf. trib. adm. 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Kayo, Pas. adm. 1/2000 V° Recours en annulation, n°12 et autres références y citées).
Quant au caractère disproportionné allégué du classement de la partie de terrain concernée en zone soumise à un plan d’aménagement particulier, il y a lieu de constater d’abord que le classement litigieux aboutit non pas, tel que soutenu par la partie demanderesse, à sa soustraction au périmètre d’agglomération avec perte afférente de son caractère initialement constructible, mais garde le terrain entier dans le périmètre et laisse ainsi intacte la possibilité de construire sur cette parcelle, il est vrai moyennant un projet adapté à la situation particulière du terrain. L’exigence d’établir un plan d’aménagement particulier pour la partie de parcelle concernée est en effet justifiée en l’espèce, dans la mesure où son caractère inondable est spécifique et peut dès lors requérir des mesures ponctuellement dérogatoires au plan d’aménagement général, à définir précisément à travers le plan particulier à adopter.
Concernant le moyen tiré d’un détournement de procédure allégué, formulé par le demandeur, force est de constater que le moyen ainsi avancé s’analyse en substance en un reproche adressé non pas aux auteurs des décisions déférées, mais aux auteurs du projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire le plan d’aménagement partiel “ zones inondables et zones de rétentions ” couvrant le territoire de la commune de …, en ce qu’ils auraient eu recours à cette procédure uniquement en vue d’imposer les interdictions de construire valant pour la période durant jusqu’à l’adoption définitive du nouveau plan d’aménagement général de la commune.
Il s’ensuit que le tribunal, statuant sur des décisions intervenues dans le cadre de la procédure prévue par la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, n’est pas en mesure de se prononcer sur ledit moyen sous peine de statuer ultra petita.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
6 au fond le dit non justifié ;
partant en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 juillet 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 7
