N° 11561 du rôle Inscrit le 29 septembre 1999 Audience publique du 19 juillet 2000
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Recours formé par Madame … HOLST, … contre une décision du bourgmestre de la commune de … en présence de Monsieur X. et de Monsieur et Madame Y.
en matière de permis de construire
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11561 du rôle et déposée en date du 29 septembre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Charles KAUFHOLD, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … HOLST, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune de … du 28 décembre 1995 par laquelle Monsieur et Madame X.-
…, demeurant actuellement à L-…, ont été autorisés à construire une maison unifamiliale sur un terrain sis à …, cadastré en la commune de …, section A d’…, sous les numéros cadastraux … et (partie du) …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 11 octobre 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de …, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, ayant sa mairie à L-…, à Monsieur X., préqualifié, et à Monsieur et Madame Y., demeurant ensemble à L-…, pris en leur qualité de propriétaires d’une maison sise à …;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 janvier 2000 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de …, lequel mémoire a été notifié le 3 janvier 2000 par télécopie à l’avocat constitué de la demanderesse;
Vu le mémoire en réplique déposé en date du 2 février 2000 au greffe du tribunal administratif au nom de la demanderesse, lequel mémoire a été notifié le même jour par télécopie à l’avocat constitué de l’administration communale de …;
Vu le mémoire en duplique déposé en date du 1er mars 2000 au greffe du tribunal administratif pour compte de l’administration communale de …, lequel mémoire a été notifié le 25 février 2000 par télécopie à l’avocat constitué de la demanderesse;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Charles KAUFHOLD et Jean MEDERNACH en leurs plaidoiries respectives.
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Le 28 décembre 1995, le bourgmestre de la commune de … délivra à Monsieur et Madame X.-…, demeurant actuellement à L-…, une autorisation de bâtir une maison unifamiliale sur un terrain sis à …, cadastré en la commune de …, section A d’…, sous les numéros cadastraux … et (partie du) ….
Le 29 septembre 1999, Madame … HOLST, …, demeurant à L-…, a introduit un recours contentieux tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la prédite décision du 28 décembre 1995 du bourgmestre de la commune de ….
QUANT AU RECOURS EN REFORMATION C’est à juste titre que l’administration communale de … conclut à l’incompétence du tribunal pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal, aucune disposition légale ne prévoyant de recours de pleine juridiction en la matière.
QUANT AU RECOURS EN ANNULATION QUANT A LA RECEVABILITE L’administration communale conclut ensuite à l’irrecevabilité du recours en annulation pour avoir été introduit tardivement.
Dans ce contexte, elle relève que le permis de construire émis en faveur des consorts X.-… a déjà été délivré par elle le 28 décembre 1995 et que depuis le 20 janvier 1999, date d’un courrier adressé par la demanderesse au bourgmestre de la commune de … contenant une protestation contre le remblayage effectué par Monsieur X. ainsi qu’une demande de renseignements, la demanderesse aurait eu connaissance suffisante de l’acte litigieux.
Aux termes de l’article 13 (1) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, « sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance ».
En l'absence de délai de recours contentieux spécialement prévu en matière d’autorisations de construire, il se dégage de l’article 13 susdit que l’administré désireux d’entamer une procédure judiciaire à l’encontre d’un permis de construire délivré à un tiers est forclos dans son action trois mois après avoir reçu notification ou après avoir pu prendre connaissance du permis litigieux.
Il est constant en cause qu’avant l’introduction de son recours devant le tribunal, la demanderesse n’avait pas reçu notification du permis déféré.
En outre, s’il se dégage de la lettre du 20 janvier 1999 à l’adresse du bourgmestre de la commune de …, dont l’administration communale de … fait état, qu’à la date dudit courrier, 2 Madame HOLST avait connaissance de fait de ce que les consorts X.-… avaient entamé les travaux de construction de la maison d’habitation qu’ils occupent actuellement, il ne se dégage cependant ni de ce courrier, ni d’une quelconque autre pièce produite en cause, si - et dans l’affirmative, quand - Madame HOLST avait pu prendre connaissance du contenu du permis de construire afférent, actuellement sous discussion.
Or, la notion de « prise de connaissance d’une décision » au sens de l’article 13 de la loi précitée du 21 juin 1999 s’entend que le demandeur à l’action dirigée contre un acte administratif ait pu prendre connaissance non pas simplement de l’existence dudit acte, mais encore qu’il ait pu prendre connaissance du contenu complet ou, au moins, des clauses et conditions essentielles de la décision critiquée.
En l’espèce, il suit de ce qui précède que, à défaut de preuve d’une prise de connaissance du contenu de la décision litigieuse dans le chef de Madame HOLST, le délai légal pour agir en justice n’a pas commencé à courir à son égard et le moyen d’irrecevabilité tiré de la tardiveté du recours laisse d’être fondé et doit être écarté.
Le recours en annulation formé est partant recevable pour avoir été par ailleurs introduit suivant les formes légales.
QUANT A LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE NON CONTENTIEUSE Au fond la partie demanderesse soulève en premier lieu la violation de l’article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes au motif que préalablement à l’octroi du permis de construire litigieux, le bourgmestre aurait dû l’informer du projet de construction des époux X.-…, afin de la mettre en mesure de formuler ses observations.
Relevant la finalité de ladite disposition, tendant à garantir le respect des droits de la défense et l’aménagement de sa participation à la prise des décisions administratives, la demanderesse estime que sa violation devait conduire à l’annulation du permis de construire.
Dans ce contexte, en se référant à un jugement du tribunal administratif du 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, elle relève avoir formulé le susdit moyen dans le délai de recours contentieux et elle soutient que si elle avait été informée de l’ouverture de la procédure aboutissant à la délivrance du permis litigieux elle aurait pu formuler des éléments concrets de participation à la décision à prendre qui auraient pu conduire le bourgmestre de la commune de … à prendre une décision différente. Ainsi, elle expose avoir pu « insister sur le respect des dimensions telles que prévues au règlement d’urbanisme et des bâtisses et sur le désagrément causé par le remblai afin qu’il ne soit porté atteinte [à son] (…) cadre et à [à sa] (…) qualité de vie (…) ».
Plus particulièrement, la demanderesse soutient qu’elle aurait pu faire état de ce que la hauteur maximale pour la corniche d’une construction tel que fixée par l’article 22 du règlement d’urbanisme de la commune de … n’aurait pas été respectée par les époux X.-… et que le permis de bâtir serait en outre contraire à l’article VI. 10 du règlement sur les bâtisses de la commune de … au motif que le remblai autorisé gênerait le voisinage et l’aspect du quartier.
La partie défenderesse fait état de ce que les conditions dégagées par la jurisprudence relative à l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, à savoir que le non-
respect de ladite disposition ne saurait être invoqué que dans le délai contentieux et seulement 3 dans la mesure où la demanderesse aurait pu faire valoir des éléments concrets de participation, de nature à conduire l’administration à prendre une décision différente, ne seraient pas respectées en l’espèce.
Sur ce, elle estime qu’« aucun grief concret n’a dès lors résulté de la non-observation des formalités prévues aux alinéas 2 et 3 de l’article 5 [précité] (…) ».
Dans son mémoire en duplique, elle soutient encore que Madame HOLST ne serait pas à considérer comme tiers intéressé au sens de la disposition précitée.
Aux termes de l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, « lorsqu’une décision administrative est susceptible d’affecter les droits et intérêts de tierces personnes, l’autorité administrative doit lui donner une publicité adéquate mettant les tiers en mesure de faire valoir leurs moyens.
Dans la mesure du possible, l’autorité administrative doit rendre publique l’ouverture de la procédure aboutissant à une telle décision.
Les personnes intéressées doivent avoir la possibilité de faire connaître leurs observations.
La décision définitive doit être portée par tous moyens appropriés à la connaissance des personnes qui ont présenté des observations ».
Les alinéas 2 et 3 de l’article 5 susdit traitent de la publicité de l’ouverture d’un processus décisionnel relatif à une décision administrative qui est susceptible d’affecter les droits et intérêts de tierces personnes.
La notion de « tiers intéressé » au sens de ladite disposition englobe toute personne tierce ayant un intérêt suffisant à agir devant le juge administratif. - Ce sont toutes les personnes qui peuvent subir les conséquences dommageables d’un acte administratif et qui ont, de ce fait, intérêt à présenter leurs observations (cf. trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure administrative non contentieuse, VI Information des tiers, n° 43, et autre référence y citée).
En l’espèce, la demanderesse, étant propriétaire et occupant d’un immeuble situé aux abords immédiats de la parcelle où l’implantation d’une construction nouvelle était projetée -
au moment de l’ouverture de la procédure en obtention du permis de bâtir y afférent - et ayant un intérêt à prévenir une aggravation concrète de sa situation de voisin, doit être considérée comme un tiers intéressé au sens de l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Il convient ensuite de relever qu’il est constant en cause qu’aucune publicité n’a été réservée par l’administration à l’ouverture de la procédure ayant abouti au permis litigieux.
Il est vrai qu’en cas de violation de la prescription édictée par les alinéas 2 et 3 de l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, la sanction à retenir est, en principe, l’annulation pour omission d’une formalité de bonne administration ayant trait au respect des droits de la défense.
4 Il est vrai encore que le moyen tiré du non-respect de cette formalité doit être invoqué, dans le délai contentieux, par le demandeur et que ce dernier doit faire valoir des éléments concrets de participation à la décision à prendre, qui, eussent-ils pu être proposés en temps utile, auraient été de nature à conduire l’autorité compétente à prendre une décision différente en tenant compte de ces propositions, dans les limites d’appréciation laissées au cas précis à l’auteur de la décision (cf. trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle).
En l’espèce, étant donné qu’il se dégage des considérations qui précèdent au sujet de la recevabilité du recours subsidiaire en annulation, que le délai du recours contentieux n’a pas commencé à courir, force est de constater que le non-respect de l’obligation de publicité a été invoqué utilement par la demanderesse.
Il convient encore d’analyser la deuxième condition susénoncée, à savoir celle relative à l’existence d’éléments concrets de participation à la décision à prendre.
Or, si, dans le recours par elle exercé, ensemble le mémoire en réplique déposé, la partie demanderesse a pu exposer l’ensemble de ses doléances et démontrer à suffisance le contenu des propositions concrètes tendant à voir prendre une décision différente de celle déférée, le tribunal est cependant amené à constater qu’outre le moyen tenant à la procédure administrative non contentieuse ci-avant analysé, Madame HOLST se borne à faire valoir des éléments de conformité de l’autorisation déférée au règlement d’urbanisme de la commune de …, voire à son règlement sur les sites, lesquels s’analysent sans exception en moyens de légalité dont le tribunal se trouve valablement saisi et qui sont en état d’être toisés sans retard, dans le cadre de la procédure contentieuse régulièrement engagée.
Ainsi, en l’absence d’éléments complémentaires ainsi proposés par la partie demanderesse au-delà des questions de pure légalité de l’autorisation déférée, aucun grief concret dans son chef n’a pu être dénoté par le tribunal concernant la non-observation des formalités prévues aux alinéas 2 et 3 de l’article 5 précité, de sorte que la décision déférée n’encourt pas l’annulation de ce chef.
QUANT A LA LEGALITE DU PERMIS DE CONSTRUIRE AU REGARD DU REGLEMENT D’URBANISME ET DU REGLEMENT SUR LES SITES DE LA COMMUNE DE … La demanderesse soulève en premier lieu la violation de l’article 22 du règlement d’urbanisme de la commune de … au motif que ladite disposition fixerait une hauteur maximale pour les corniches de 6,50 m.
Dans cet ordre d’idées, elle fait valoir que le permis litigieux prendrait en compte une corniche fictive entre le premier et le deuxième étage de l’immeuble, que cette corniche fictive ne correspondrait ni à la définition qui est donnée dans l’article 22 précité ni à l’exemple graphique qui décrirait la corniche comme étant la partie la plus basse de la toiture et que la corniche de l’ouvrage X.-…, au lieu de couronner l’édifice, ne constituerait qu’un ornement ou décor entre le premier et le deuxième étage vers lequel la toiture aurait été artificiellement rabaissée.
Il est constant en cause que la construction implantée à …, est implantée en zone résidentielle, de sorte que les dimensions prescrites par l’article II. 1. 2. du règlement 5 d’urbanisme de la commune de …, ci-après dénommée le « règlement d’urbanisme » ont vocation à s’appliquer en l’espèce.
Aux termes de l’article II. 1. 2. c) intitulé « Hauteur des constructions » du règlement d’urbanisme, « la hauteur maximale des constructions principales (*13) mesurée à partir de l’axe de la voie existante (*17) ne doit pas excéder: - 6,5 m à la corniche (*22) - 14,5 m au faîtage (*23).
Les toitures plates et les toitures à pente unique sont interdites pour les constructions principales ».
L’article II. 12. intitulé « Définitions et règles applicables à toutes les zones » du règlement d’urbanisme précise en son point 22 intitulé « Corniche, Hauteur à la corniche » que « a) La corniche correspond à la partie la plus basse de la toiture et à la partie la plus haute du mur non-pignon.
b) La hauteur à la corniche est mesurée dès le niveau de l’axe de la voie existante (*17). (… [il y suit un croquis illustratif]) c) Lorsque la cote d’altitude de la corniche n’est pas la même sur toute la longueur des façades, la corniche la plus élevée est déterminante ».
Il convient en premier lieu de relever que, contrairement aux allégations afférentes de la demanderesse, le toit, tel qu’autorisé par le bourgmestre de la commune de …, n’est pas critiquable quant à sa forme. En effet, le toit n’a pas été « artificiellement rabaissé », mais force est de constater qu’il se dégage des pièces produites en cause que le toit autorisé, c’est-
à-dire l’ensemble des éléments qui composent le couvrement et la couverture du bâtiment autorisé, s’analyse en un « Mansardengiebeldach » et que cette forme est parfaitement normale et couramment utilisée en architecture.
Le tribunal ne saurait pas non plus suivre la demanderesse dans son argumentation relative à la corniche, laquelle ne s’analyse en l’espèce ni en un ornement ou un décor ni n’est fictive ni encore ne viole les dispositions relatives à la cote d’altitude. Au contraire, la corniche, telle que définie par le règlement d’urbanisme, c’est-à-dire la partie la plus basse de la toiture et la partie la plus haute du mur non-pignon, qui, sur base des plans produits en cause, est la même sur toute la longueur de la façade de référence et a une hauteur de 4,5 m, soit une hauteur conforme à l’article II. 1. 2. c) précité du règlement d’urbanisme.
Le moyen d’annulation laisse partant d’être fondé et est à écarter.
La demanderesse soutient ensuite que le permis de bâtir déféré violerait l’article VI. 10 du règlement sur les bâtisses de la commune de … au motif que le remblai autorisé gênerait le voisinage et l’aspect du quartier.
Dans ce contexte, elle relève que du fait du remblayage, le niveau de la maison X.-… serait de 3 mètres plus élevé que les maisons voisines.
Dans sa réplique, elle fait soutenir que les photos versées en cause documenteraient la « hauteur anormale » du remblai et elle fait ajouter que le remblai créerait « une gêne directe 6 pour la dame HOLST ayant à proximité de son habitation une butte de terre dont les dimensions sont inacceptables, tant en largeur qu’en hauteur ainsi qu’une construction beaucoup trop imposante par rapport aux autres résidences du quartier et notamment la sienne » et que la construction voisine créerait une impression d’écrasement et d’espace restreint et entraînerait une perte indéniable de lumière à l’intérieur de sa « propriété ».
La partie défenderesse soutient qu’au vu des photographies versées en cause, il ne semblerait pas qu’il y ait une différence marquante en hauteur entre les maisons X. et HOLST et que les arguments tirés de la gêne, de l’impression d’écrasement et de déséquilibre esthétique entre les maisons voisines ne seraient pas étayés par les pièces produites en cause, de sorte le moyen d’annulation proposé ne serait pas fondé.
L’article VI. 11 intitulé « Travaux de remblais, de déblais » du titre VI intitulé « Règlement sur les sites » du règlement d’urbanisme dispose, dans ses deux premières phrases, que « l’autorisation pour tous travaux de déblais et de remblais pourra être refusée si ces travaux risquent de gêner le voisinage ou l’aspect du quartier ou du site. En cas de construction ou de reconstruction, le Bourgmestre pourra exiger que la configuration du terrain soit sauvegardée ou modifiée dans l’intérêt du voisinage et de l’aspect du quartier ou du site (…) ».
Cette disposition fixe le pouvoir de police du bourgmestre en matière de déblais et de remblais, qui, de par leur envergure, sont de nature à affecter les intérêts du voisinage ou l’aspect du quartier ou du site.
Or, après examen des pièces produites en cause, force est de constater que la demanderesse reste en défaut de faire état et d’établir à suffisance de droit que le remblai ou la configuration du terrain, - tels qu’autorisés par le bourgmestre de la commune de … et dont l’envergure, compte tenu des circonstances de lieu, n’apparaît pas démesurée, - constitue une gêne anormale pour les voisins voire une atteinte à l’aspect du quartier, de sorte que ledit moyen laisse également d’être fondé et est à écarter.
Enfin, la demanderesse conclut à l’annulation du permis de construire critiqué au motif que les époux X.-… n’auraient pas respecté ses clauses et conditions. Elle soutient, plus particulièrement, que la hauteur de la corniche de la face arrière dépasserait les 6,5 mètres autorisés et que les travaux de remblai ne seraient pas conformes, étant donné que ni la pente de talus maximale de 1 : 1,5, ni la longueur autorisée de 6 mètres n’auraient été respectées.
Dans le cadre du recours en annulation porté devant lui, dirigé contre une décision administrative individuelle en matière de permis de construire, le tribunal n’est pas saisi de la question de l’exécution de l’autorisation octroyée, notamment de l’exécution des plans d’architecte soumis à la commune à la base de l’autorisation sollicitée, étant donné que de tels moyens et arguments invoqués par un voisin à la base de son recours ne mettent pas en cause la légalité de la décision déférée.
En effet, la question de l’inobservation des prescriptions fixées dans une autorisation de construire relève du pouvoir de police du bourgmestre. Elle échappe au contrôle du juge administratif saisi d’un recours en annulation contre l’autorisation (cf. trib. adm. 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Urbanisme, n° 105, et autre référence y citée).
7 Il s’ensuit que le moyen d’annulation doit être rejeté pour manquer de fondement.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation n’est pas fondé et qu’il doit partant être rejeté.
Nonobstant le fait que ni Monsieur X. ni Monsieur et Madame Y., quoique valablement cités par exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, en date du 11 octobre 1999, n’ont pas constitué avocat et n’ont partant pas déposé de mémoire en réponse, l’affaire est néanmoins réputée jugée contradictoirement, en vertu de l’article 6 de la loi précitée du 21 juin 1999.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation;
déclare le recours en annulation recevable;
au fond le dit non justifié et en déboute;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 19 juillet 2000, par le vice-président, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Schockweiler 8
