N° 11372 du rôle Inscrit le 9 juillet 1999 Audience publique du 12 juillet 2000
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Recours formé par Monsieur Andreas WERNER, Echternach contre une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme en matière d’autorisation d’établissement
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11372 du rôle et déposée au greffe du tribunl administratif le 9 juillet 1999 par Maître Joseph HANSEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur Andreas WERNER, instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, demeurant à L-6416 Echternach, 1, rue J.P. Brimmeyr, tendant à l’annulation d’une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme du 9 avril 1999 lui refusant l’autorisation gouvernementale en vue de l’exploitation d’une auto-
école au Grand-Duché de Luxembourg;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 18 août 1999 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mai 2000 par Maître Joseph HANSEN, au nom de Monsieur Andreas WERNER ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Joseph HANSEN et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 juin 2000.
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Monsieur Andreas WERNER, instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, de nationalité allemande, demeurant à L-6416 Echternach, 1, rue J.P. Brimmeyr, s’adressa au ministre des Classes moyennes et du Tourisme, ci-après appelé “ le ministre ”, par courrier datant du 4 décembre 1998, pour solliciter l’agrément en vue d’exploiter une auto-école au Grand-Duché de Luxembourg. Dans le cadre de l’instruction administrative de cette demande, la commission prévue à l’article 2 de la loi modifiée du 28 décembre 1988 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel, ainsi qu’à certaines professions libérales, ci-après appelée “ la loi d’établissement ”, sollicita l’avis du ministre des Transports quant à la reconnaissance de la “ Fahrschulerlaubnis ” allemande présentée par Monsieur WERNER à l’appui de sa demande. La ministre des Transports ayant de son côté saisi la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle du dossier, celle-ci rendit un avis afférent par courrier du 3 mars 1999 auquel la ministre des Transports se rallia.
Après avoir pris connaissance des avis ainsi émis, la commission rendit en date du 2 avril 1999 un avis unanimement négatif concernant l’accomplissement de la condition de la qualification professionnelle de Monsieur WERNER. Le ministre, par décision du 9 avril 1999, se rallia à la prise de position de la commission et refusa de faire droit à la demande présentée par Monsieur WERNER au motif “ que l’exercice du métier d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs, n° 510-00 de la liste artisanale prévue au règlement grand-ducal du 19 février 1990, est soumis à la possession du brevet de maîtrise afférent ou de pièces justificatives équivalentes conformément aux dispositions de l’article 13, (2) de la loi d’établissement du 28 décembre 1988 et du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 déterminant les critères d’équivalence.
Etant donné que Monsieur WERNER n’a pas produit ces preuves, je suis au regret de ne pouvoir réserver une suite favorable à votre requête dans l’état actuel du dossier.
A toute fin utile, je vous signale que les dispositions de la directive 64/427/CEE du 7 juillet 1964 (industrie et artisanat) ne sauraient s’appliquer, étant donné que la liste des activités professionnelles annexée à celle-ci ne reprend pas le métier en question ”.
Le recours gracieux introduit par Monsieur WERNER le 22 juin 1999 contre la décision ministérielle précitée s’est soldé par une décision confirmative du ministre du 13 juillet 1999. Entre-temps, Monsieur WERNER a fait introduire, par requête déposée en date du 9 juillet 1999, un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision ministérielle du 9 avril 1999.
A l’appui de son recours, le demandeur fait valoir que la décision déférée irait à l’encontre des prescriptions de la directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, ci-après appelée “ la directive 92/51/CEE ” qui complète la directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans, ci-après appelée “ la directive 89/48/CEE ”. Il soutient à cet égard que l’activité pour laquelle l’agrément a été demandé tomberait sous le champ d’application de ladite directive, de sorte que ce serait à tort que le brevet de maîtrise aurait été exigé.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du Gouvernement rétorque que pour obtenir l’autorisation d’établissement, le postulant devrait notamment disposer de la qualification professionnelle, conformément aux dispositions de l’article 3, alinéa premier de la loi d’établissement du 28 décembre 1988 et précise à cet égard que l’activité d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs est une activité artisanale répertoriée sous le numéro 510-00 de la liste des métiers principaux et secondaires établie par le règlement grand-ducal du 19 février 1990, subordonnée à ce titre à la possession du brevet de maîtrise afférent ou de pièces équivalentes, ceci conformément aux dispositions de l’article 13 (2) de la loi d’établissement et du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 déterminant les critères d’équivalence au brevet de maîtrise. Dans la mesure où Monsieur WERNER ne pourrait se prévaloir ni du brevet de maîtrise, ni d’une formation ou de pièces équivalentes au sens dudit règlement grand-ducal, la décision déférée serait justifiée.
2 Le représentant étatique signale encore que la directive 64/427/CEE qui permettrait dans le domaine de l’industrie et de l’artisanat d’établir des pièces équivalentes au brevet de maîtrise sous la forme d’“ attestation CEE ”, ne trouverait pas application en l’espèce, dans la mesure où la liste des activités professionnelles y visées, telle qu’annexée à ladite directive, ne comprendrait pas le métier d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs.
Il fait valoir en outre que la “ Fahrschulerlaubnis ” du demandeur ne rentrerait pas davantage dans les prévisions des autres directives européennes, notamment la directive 92/51/CEE invoquée par le demandeur, et signale que cette analyse serait corroborée par la prise de position de la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle émise dans le cadre de l’instruction administrative du dossier.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur soutient que contrairement aux affirmations du représentant étatique, l’autorisation d’exploiter une auto-école rentrerait dans le champ d’application de la directive 92/51/CEE qui, selon son article 2, s’appliquerait à tout ressortissant d’un Etat membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un Etat membre d’accueil. Il se prévaut encore de l’article 5 de ladite directive pour soutenir qu’il serait exclu pour l’Etat membre d’accueil de maintenir l’exigence d’un diplôme, en l’occurrence le brevet de maîtrise, si cette exigence n’est pas requise dans le pays d’origine.
S’il est bien vrai que la loi d’établissement, sur base de laquelle la décision déférée est prise, prévoit dans son article 2 alinéa 6, dans sa teneur lui conférée par la loi modificative du 4 novembre 1997, un recours en annulation en matière d’autorisations d’établissement, il est cependant constant qu’en matière de reconnaissance des titres de formation professionnelle visés par les directive 89/48/CEE et 92/51/CEE, le tribunal est compétent pour statuer en tant que juge de la réformation, étant donné que tant l’article 3 de la loi modifiée du 13 août 1992 portant a) transposition de la directive 89/48/CEE, et b) création d’un service de coordination pour la reconnaissance de diplômes à des fins professionnels, que l’article 3 du règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1994 portant transposition de la directive 92/51/CEE prévoient un recours de pleine juridiction à l’encontre des décisions de l’autorité compétente en la matière.
Il s’ensuit que la nature du recours ouvert contre la décision déférée est conditionnée par la question de savoir si la demande à la base de la décision ministérielle déférée tombe effectivement sous le champ d’application de la directive 92/51/CEE prévisée tel que soutenu par la demanderesse.
Le mécanisme de reconnaissance des diplômes tel qu’organisé par les directives générales 89/48/CEE et 92/51/CEE est déclenché et délimité quant à son champ d’application à partir du caractère réglementé d’une profession, au sens desdites directives, dans un Etat membre envisagé en tant qu’Etat d’accueil. Il y a partant lieu d’examiner en premier lieu si la profession d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs en vue de l’exercice de laquelle le demandeur a sollicité l’autorisation gouvernementale, constitue au Luxembourg une profession réglementée au sens des directives.
Il résulte de la définition finalisée retenue par les directives que, dans des conditions qu’il faudra analyser, c’est l’exigence, formulée par une réglementation publique nationale, de la détention d’un diplôme ou d’un titre de formation en vue de l’accès à une activité 3 professionnelle ou de son exercice, qui qualifie la profession correspondante comme profession réglementée dans l’Etat considéré. C’est plus particulièrement le niveau des études nécessaires pour obtenir le diplôme ou titre de formation exigé par la réglementation de l’Etat d’accueil qui déclenche l’application à cette profession de l’une ou de l’autre des deux directives : si le diplôme requis par l’Etat d’accueil sanctionne ainsi un cycle de formation couvrant trois années ou plus d’enseignement supérieur, la profession est régie dans cet Etat par la première directive générale, en l’occurrence la directive 89/48/CEE. Si la qualification requise est par contre délivrée à l’issue d’un cycle d’enseignement supérieur d’une durée n’atteignant pas trois années ou encore d’une période de formation d’un autre niveau, c’est la directive 92/51/CEE qui régit cette profession dans l'Etat d'accueil (cf. Jurisclasseur Europe, Reconnaissance des diplômes organisée par des directives, fascicule 720, n° 113 et suivants).
Il est constant que la profession d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs constitue un métier principal au sens de l’article 13 (2) de la loi d’établissement répertorié sous le numéro 510-00 de la liste des métiers principaux et secondaires prévue à l’article 13 (1) de la même loi, telle qu’arrêtée par règlement grand-ducal du 19 février 1990. Il est encore constant que l’exercice de cette profession est soumis à autorisation écrite préalable du ministre, conformément aux dispositions de l’article 1 (1) de la loi d’établissement, et que les conditions de qualification requises pour son exercice sont définies plus particulièrement à l’article 13 (2) de la loi d’établissement qui dispose que “ les artisans exerçant un métier principal et les entrepreneurs industriels de constructions doivent être en possession du brevet de maîtrise ou du diplôme universitaire d’ingénieur de la branche. Le ministre ayant dans ses attributions les autorisations d’établissement, sur avis de la commission prévue à l’article 2 et après consultation de la chambre des métiers, peut reconnaître à un postulant démuni des diplômes précités, une qualification professionnelle suffisante soit pour l’ensemble, soit pour une partie d’un métier repris sur la liste établie par règlement grand-ducal sur la base de pièces justificatives reconnues comme équivalentes, conformément aux critères à déterminer par règlement grand-ducal … ”.
Dans la mesure où l’exercice de l’activité professionnelle litigieuse au Grand-Duché de Luxembourg est subordonné directement à la possession d’un diplôme, il s’agit dès lors en principe d’une profession réglementée au sens des directives précitées.
La directive 92/51/CEE vise plus particulièrement les formations post-secondaires de moins de trois années, ainsi que les formations effectuées dans les établissements d’enseignement secondaire et complétées le cas échéant par une formation professionnelle ou une pratique professionnelle (cf. Hildegard Schneider, die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, page 238).
Il se dégage encore des considérants de la directive 92/51/CEE que “ ce système complémentaire doit couvrir les niveaux de formation qui ne l’ont pas été par le système général initial, à savoir celui correspondant aux autres formations dans l’enseignement post-
secondaire et aux formations qui y sont assimilées, et celui correspondant à l’enseignement secondaire long ou court, éventuellement complété par une formation ou une pratique professionnelles ” et que “ le système général complémentaire, parce qu’il couvre des professions dont l’exercice est subordonné à la possession d’une formation professionnelle du niveau de l’enseignement secondaire et nécessite des qualifications plutôt manuelles doit également prévoir une reconnaissance de ces qualifications, même si elles ont été acquises 4 par la seule expérience professionnelle dans un Etat membre qui ne réglemente pas ces professions ”.
Si le brevet de maîtrise ne constitue certes pas un “ diplôme ” au sens de la directive 92/51 CEE pour ne sanctionner ni un cycle d’études post-secondaires, ni encore l’un des cycles de formation figurant plus particulièrement à l’annexe C de ladite directive, il n’en reste pas moins que le diplôme en question range dans la catégorie des “ certificats ” visés par ladite directive et définie dans son article 1er sub b) comme “ tout titre de formation ou tout ensemble de tels titres: - qui a été délivré par une autorité compétente dans un Etat membre, désigné conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet Etat, -
(…) - dont il résulte que le titulaire, après avoir suivi un cycle d’études secondaires de nature technique ou professionnelle, a accompli, le cas échéant : soit un cycle d’études de formation professionnelle telle que visé au deuxième tiret (c’est-à-dire dans un établissement d’enseignement ou dans une entreprise, ou, en alternance, dans un établissement d’enseignement et en entreprise, et complété, le cas échéant, par le stage et la pratique professionnels requis en plus de ce cycle), soit le stage ou la période de pratique professionnels requis en plus de ce cycle d’études secondaires de nature technique ou professionnelle et - dont il résulte que le titulaire possède les qualifications professionnelles requises pour accéder à une profession réglementée de l’Etat membre en question ou pour l’exercer, dès lors que la formation sanctionnée par ce titre a été acquise dans une mesure prépondérante dans la Communauté, ou en dehors de celle-ci, dans des établissements d’enseignement qui dispensent une formation conforme aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives d’un Etat membre … ”.
Dans la mesure où la directive 92/51/CEE institue plus particulièrement dans son chapitre V un système de reconnaissance lorsque l’Etat membre d’accueil exige la possession d’un certificat au sens de son article 1er prérelaté, la demande de Monsieur WERNER tendant à se voir autoriser à exercer au Luxembourg la profession d’instructeur de conducteurs de véhicules automoteurs s’inscrit dans le cadre de ladite directive.
Il s’ensuit que le tribunal est compétent pour statuer en tant que juge du fond en la matière. Si, dans une matière dans laquelle la loi a institué un recours en réformation, le demandeur conclut à la seule annulation de la décision déférée, le recours est néanmoins recevable dans la mesure où le demandeur se borne à invoquer des moyens de légalité, et à condition d’observer les règles de procédure spéciales pouvant être prévues et les délais dans lequel le recours doit être introduit (cf. trib. adm. 3 mars 1997, n° 9693 du rôle, Pas. adm.
01/2000, V° Recours en réformation, n° 1 et autres références y citées).
Il se dégage des considérations qui précèdent, que le recours en annulation est recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi.
Le règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1994 précité portant transposition de la directive 92/51/CEE dispose dans son article 2 dans son alinéa 1er dispose que “ les demandes en reconnaissance des titres de formation professionnelle visées par la directive du Conseil 92/51/CEE sont introduites auprès de l’autorité compétente ”, ainsi que dans son alinéa 3 que “ la procédure d’examen d’une demande d’exercice d’une profession réglementée doit être achevée et sanctionnée par une décision motivée de l’autorité compétente dans les trois mois à compter de la présentation du dossier complet par l’intéressé ”. Il se dégage encore de l’article 3 in fine de la loi du 13 août 1992 précitée que “ pour chaque profession réglementée 5 au sens de la directive, l’autorité compétente pour la reconnaissance des diplômes est désignée par règlement grand-ducal ”, étant entendu que cette disposition est applicable non seulement aux professions réglementées tombant sous le champ d’application de la directive 89/48/CEE mais également pour celles visées par la directive 92/51/CEE.
Eu égard aux dispositions précitées, le tribunal ordonne la réouverture des débats afin de permettre aux parties de prendre position quant à la question de la compétence du ministre pour prendre la décision déférée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond ordonne la réouverture des débats pour permettre aux parties de déposer un mémoire complémentaire quant à la question de la compétence du ministre pour prendre la décision déférée ;
fixe l’affaire pour continuation des débats à l’audience publique du 2 octobre 2000 ;
réserve les frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 juillet 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de Mme Wiltzius, greffier de la Cour administrative, greffier assumé.
s. Wiltzius s. Delaporte 6
