N°s 11466 et 11875 du rôle Inscrits les 13 août 1999 et 13 mars 2000 Audience publique du 10 juillet 2000
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Recours formés par Monsieur … HOFFMANN, … contre un arrêté grand-ducal et une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matières de nomination et de traitement
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I. Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 11466 et déposée au greffe du tribunal administratif le 13 août 1999 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HOFFMANN, fonctionnaire de l’Etat, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’un arrêté grand-ducal du 8 mai 1999 par lequel il a été nommé au poste de directeur du service de l’Energie de l’Etat;
Vu l’ordonnance de la deuxième chambre du tribunal administratif du 27 septembre 1999, rendue en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, par laquelle le demandeur a été invité à indiquer au tribunal s’il entendait maintenir son recours;
Vu la déclaration de Maître Jean-Marie BAULER faite à la suite de l’ordonnance précitée du 27 septembre 1999, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 octobre 1999, par laquelle il a déclaré que son mandant entendait poursuivre le présent recours;
Vu le jugement de la deuxième chambre du tribunal administratif du 15 novembre 1999, rendu en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi précitée du 21 juin 1999, constatant que la présente affaire sera instruite conformément à la nouvelle loi de procédure;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal par le délégué du gouvernement le 28 janvier 2000;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur le 25 février 2000;
II. Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 11875 et déposée au greffe du tribunal administratif le 13 mars 2000 par Maître Jean-Marie BAULER, préqualifié, au nom de Monsieur … HOFFMANN, préqualifié, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 20 décembre 1999 confirmant une décision du 4 octobre 1999 du directeur de l’administration du personnel de l’Etat de procéder au recalcul de la rémunération du demandeur avec effet rétroactif à partir du 1er juin 1999;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal par le délégué du gouvernement le 3 mai 2000;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté grand-ducal et la décision ministérielle critiqués;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Nadia JANAKOVIC, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives.
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Par arrêté grand-ducal du 2 mai 1996, Monsieur … HOFFMANN, à l’époque directeur du service de l’Energie de l’Etat, demeurant à L-…, fut nommé commissaire du gouvernement à l’Energie.
Par arrêté grand-ducal du 11 août 1996, Monsieur HOFFMANN fut en outre chargé de la direction du service de l’Energie de l’Etat.
Par lettre du 4 février 1999, Monsieur HOFFMANN informa le ministre de l’Energie de ce que « (…) pour des raisons personnelles, j’ai l’intention de demander prochainement ma réaffectation dans mon administration d’origine à savoir le Service de l’Energie de l’Etat et ceci conformément à l’article 6bis. II. 1. de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat.
Je vous saurais gré de bien vouloir soumettre la présente pour avis à Monsieur le Ministre de la Fonction Publique (…) ».
Par arrêté grand-ducal du 8 mai 1999, Monsieur HOFFMANN a été nommé directeur du Service de l’Energie de l’Etat et les arrêtés précités des 2 mai 1996 et 11 août 1996 ont été « abrogés [sic]».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 août 1999, Monsieur HOFFMANN a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de l’arrêté grand-ducal précité du 8 mai 1999.
Par lettre du 4 octobre 1999, le directeur de l’administration du personnel de l’Etat informa Monsieur HOFFMANN de ce qu’ « étant donné que dans votre fonction antérieure de commissaire du Gouvernement à l’Energie vous avez bénéficié d’une rémunération correspondant à 650 points indiciaires, alors que votre traitement de directeur s’élève à 619 points indiciaires, un redressement de votre traitement devra être exécuté avec effet rétroactif au 1er juin 1999 (…) ».
Le 30 novembre 1999, le mandataire de Monsieur HOFFMANN adressa un courrier au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative libellé comme suit: « (…) Par arrêté grand-ducal du 02 mai 1996, mon mandant a été nommé Commissaire du Gouvernement auprès de la CEGEDEL et il a été nommé chargé de la direction au service de l‘Energie de l’Etat par arrêté grand-ducal du 11 août 1996. Au cours du mois de mai 1999, 2 Monsieur HOFFMANN a été démissionné d’office de son poste de Commissaire du Gouvernement et il a été nommé directeur du Service de l’Energie de l’Etat.
Mon mandant a introduit un recours en réformation sinon en annulation contre la décision du 08 mai 1999 (…).
Le 20 octobre 1999 les services de l’Administration du Personnel de l’Etat ont procédé à un recalcul de la rémunération mensuelle de mon mandant depuis le 1er juin 1999.
Il résulte de ce décompte que Monsieur HOFFMANN serait redevable de la somme de (1.062.137.- 1.026.271) soit 35.866.- flux en raison de la cessation de ses fonctions de Commissaire de Gouvernement. Etant donné que mon mandant n’a jamais demandé à être réaffecté au service de l’Energie de l’Etat ni à démissionner de ses fonctions de Commissaire de Gouvernement, je vous saurais gré de bien vouloir procéder à l’annulation de ce recalcul de la rémunération mensuelle de mon mandant et de maintenir sa rémunération du chef des fonctions de Commissaire du Gouvernement auprès de la Cegedel.
Dans la négative je vous prie de bien vouloir prendre une décision susceptible de recours devant les juridictions administratives.(…) ».
Le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative y répondit par courrier du 20 décembre 1999 dans les termes suivants: « (…) j’ai l’honneur de confirmer la décision du 4 octobre 1999 du Directeur de l’Administration du Personnel de l’Etat de procéder au recalcul de la rémunération de Monsieur … HOFFMANN avec effet rétroactif à partir de la date du 1er juin 1999, date à partir de laquelle ce dernier se trouve nommé aux fonctions de Directeur du Service de l’Energie de l’Etat.
Je vous prie de trouver une copie du courrier correspondant de l’Administration du personnel de l’Etat en annexe en vous rappelant que les raisons de ce recalcul s’expliquent par la différence qui existe entre le traitement que Monsieur HOFFMANN touchait en ses qualités antérieures de Commissaire du Gouvernement à l’Energie (650 points indiciaires) et celui qu’il touche actuellement dans ses nouvelles fonctions de Directeur du service de l’Energie (619 points indiciaires), différence qu’il y a lieu de rembourser sur une période de 5 mois dans la mesure où la nomination de Monsieur HOFFMANN aux fonctions de Directeur a eu lieu en date du 1er juin 1999 et qu’il a continué de toucher le traitement de Commissaire du Gouvernement à l’Energie jusqu’au mois d’octobre 1999 inclus.
Comme vous le relevez dans votre lettre du 30 novembre 1999 précitée, les sommes à rembourser par votre mandant se chiffrent à un montant total de 35.866.- francs. Je tiens à préciser que ce montant représente la différence entre la rémunération du Directeur du service de l’Energie et celle du Commissaire du Gouvernement à l’Energie en termes de traitement net.
Enfin, je vous prie de noter qu’il ne m’appartient pas de contester ou de remettre en cause les nominations de fonctionnaires dans les services qui ne relèvent pas de mon département, du moins lorsque celles-ci sont conformes à la loi d’un point de vue formel.(…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 mars 2000, Monsieur HOFFMANN a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et 3 subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 20 décembre 1999.
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la Justice, il échet de joindre les deux recours, respectivement introduits sous les numéros 11466 et 11875 du rôle, pour y voir statuer par un seul et même jugement.
CONCERNANT LE RECOURS PORTANT LE N° 11466 DU ROLE DIRIGE CONTRE L’ARRETE GRAND-DUCAL DU 8 MAI 1999 Le demandeur expose que son courrier précité du 4 février 1999 à l’adresse du ministre de l’Energie serait à considérer comme une demande « de l’informer sur la possibilité d’une éventuelle réaffectation dans son administration d’origine à savoir le Service de l’Energie de l’Etat et des éventuelles incidences financières de ce changement d’administration sur son traitement », que le ministre de l’Energie n’aurait pas réservé de suite à la prédite missive et qu’il n’aurait reçu connaissance de l’arrêté grand-ducal du 8 mai 1999 qu’en date du 17 mai 1999.
En droit, il conclut en premier lieu à l’annulation de l’arrêté grand-ducal litigieux pour violation de l’article 6.4 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires, ci-après appelé le « statut général ».
Dans ce contexte, il soutient que « le fait d’être nommé directeur du Service de l’Energie de l’Etat et d’être démissionné d’office des fonctions de commissaire du Gouvernement s’analyse en un changement d’administration, fut-il sui generis, qui doit être nécessairement soumis à la procédure d’administration prévue par la loi du 27 mars 1986 fixant les conditions dans lesquelles un fonctionnaire peut se faire changer d’administration ».
Il relève encore plus spécialement qu’il aurait simplement « fait part de son éventuelle intention de changer ultérieurement d’administration, mais n’avait nullement manifesté sa volonté formelle de bénéficier immédiatement de ce changement », de sorte que l’Etat ne saurait légalement justifier sa décision sur la première hypothèse visée par l’article 6.4 du statut général, à savoir un changement d’administration intervenu suite à la demande expresse du fonctionnaire concerné. - Par ailleurs, comme l’intervention d’office d’un changement d’administration devrait être justifiée par un intérêt du service et comme l’existence d’un tel intérêt de service ne serait pas établi en l’espèce, comme la commission spécialement prévue en cas de changement d’administration n’aurait pas été entendue et comme il n’aurait été ni informé de ce « changement d’administration opéré à son insu » ni entendu en ses explications, la procédure prévue par la loi précitée du 27 mars 1986 ainsi que l’article précité 6. 4 du statut général auraient été violés.
Le demandeur conclut en second lieu à l’annulation de l’arrêté grand-ducal litigieux du 8 mai 1999 au motif que l’article 6 bis de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat aurait été violé. Dans ce contexte, il soutient que la prédite disposition consacrerait un droit du fonctionnaire de conserver son traitement antérieur si celui-ci était supérieur au nouveau traitement. Or, en l’espèce, en raison de sa démission d’office des fonctions de commissaire du gouvernement, il subirait une atteinte substantielle dans son niveau de rémunération étant donné qu’il serait passé du grade 17 au grade 16.
4 Enfin, le demandeur soulève la violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, au motif que le ministre de l’Energie aurait omis de l’informer sur son intention de procéder à sa démission d’office du poste de commissaire du gouvernement et de lui confier à nouveau la fonction de directeur du service de l’Energie de l’Etat.
Le délégué du gouvernement expose ce qui suit: « après la demande de changement d’administration introduite par le requérant le 4 février 1999 des entrevues ont eu lieu notamment avec le Ministre de l’Energie. Au cours de celle-ci les conséquences de la réaffectation du requérant au service de l’énergie de l’Etat ont été discutées et le poste de président du Conseil d’Administration de la Société Electrique de l’Our a été offert au requérant. Celui-ci a d’ailleurs entre-temps été nommé à ce poste comme cela résulte de la délibération du Conseil de Gouvernement du 5 mars 1999 ».
Le délégué soutient ensuite que le moyen basé sur la violation de l’article 6. 4 du statut général ne serait pas fondé au motif que ledit article, visant les changements d’administration, ne serait pas applicable en l’espèce, étant donné que le demandeur n’aurait pas fait l’objet d’un changement d’administration.
En outre, selon le délégué du gouvernement, il n’y aurait pas eu changement d’office puisque l’initiative du changement aurait émané du demandeur, de sorte que la procédure prévue par la loi précitée du 27 mars 1986 serait inapplicable.
Le représentant étatique conclut également au rejet du moyen tiré de la violation de l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, au motif que ladite disposition viserait « l’hypothèse d’une révocation ou de modification d’office d’une situation ayant créé ou reconnu des droits », alors qu’en l’espèce « l’initiative de la réintégration du requérant au service de l’énergie de l’Etat vient du requérant lui même ainsi que cela résulte de la lettre du 4 février 1999 et de l’arrêté grand-ducal entrepris ».
Le tribunal est en premier lieu appelé à se prononcer sur sa compétence pour connaître du présent litige, ainsi que sur la recevabilité du recours lui soumis.
Contrairement à la thèse soutenue par le demandeur, ce dernier n’a pas fait l’objet d’un changement d’administration (article 6, 4 du statut général), étant donné qu’à l’époque, les emplois et fonctions de commissaire du gouvernement à l’Energie et de directeur du service de l’Energie de l’Etat relevaient tous les deux du membre du gouvernement qui avait le secteur de l’énergie dans ses attributions, c’est-à-dire le ministre de l’Energie. Ceci étant, il appert à l’examen du recours et des pièces produites en cause, que l’objet du litige a trait à un changement de fonction au sein de la même administration (article 6, 3 du statut général) que le demandeur critique tant quant à sa légalité formelle que quant à son bien fondé.
Or, la loi ne prévoyant pas de recours de pleine juridiction en matière de changement de fonction, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation sous ce rapport. - En revanche, le recours de droit commun en annulation, introduit en ordre subsidiaire, satisfaisant par ailleurs aux conditions légales de forme et de délai, est recevable en ce qu’il vise une décision intervenue en matière de changement de fonction.
5 La logique juridique impliquant que l’examen de la légalité externe d’un acte précède l’examen de sa légalité interne, le tribunal est appelé en premier lieu à examiner le moyen du demandeur tiré, en substance, de la méconnaissance par l’administration de son droit d’être entendu préalablement à la prise d’une décision relative à un « changement d’affectation » ou d’une décision défavorable prise en dehors de son initiative.
Au voeu de l’article 6. 3 du statut général, l’autorité investie du pouvoir de nomination peut décider qu’un fonctionnaire change de fonction soit d’office dans l’intérêt du service soit à la demande de l’intéressé.
L’article 6. 5 du statut général précise qu’avant toute mesure de changement de fonction opérée d’office, « le fonctionnaire concerné doit être entendu en ses observations ».
L’article 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 dispose que « sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir. Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins 8 jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne.
L’obligation d’informer la partie concernée n’existe que pour autant que l’autorité compétente est à même de connaître son adresse. Les modifications sont valablement faites à l’adresse indiquée par la partie ou résultant de déclarations officielles ».
L’article 9 dudit règlement grand-ducal du 8 juin 1979, applicable aux fonctionnaires (trib. adm. 14 juillet 1997, Pas. adm. 1/2000, V° Fonction publique, n° 164, et les autres références y citées), a pour but d’instaurer une procédure contradictoire destinée à protéger les droits de la défense de l’administré, lorsque l’administration se propose de prendre, d’une part, des décisions de révocation ou de modification d’office pour l’avenir de décisions qui ont créé ou reconnu des droits et, d’autre part, des décisions en dehors d’une initiative de la partie concernée, c’est-à-dire sans avoir été saisie d’une demande préalable de l’administré concerné.
Ledit article 9 constitue une disposition générale qui, au voeu de l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, a vocation de compléter ou remplacer toute disposition spéciale qui n’est pas de nature à garantir au moins une protection équivalente à celle contenue dans la réglementation générale. Or, il convient de constater que les formalités prévues par l’article 9 du règlement grand-ducal de 1979 sont plus élaborées et plus protectrices des intérêts de l’administré que les règles édictées par l’article 6.
5 du statut général, de sorte que l’article 9 du règlement grand-ducal de 1979 a vocation à s’appliquer en l’espèce.
En l’espèce, c’est à tort que l’administration soutient qu’il se dégagerait de la lettre de Monsieur HOFFMANN du 4 février 1999 à l’adresse du ministre de l’Energie que le changement de fonction de Monsieur HOFFMANN est intervenu suite à sa demande expresse.
6 En effet, bien qu’il ne se dégage pas sans équivoque de ce courrier que, comme le soutient le demandeur, il ait voulu être renseigné quant aux incidences pécuniaires d’un changement de fonction projeté, il n’en reste pas moins que l’emploi des termes « j’ai l’intention de demander prochainement » n’a pas pu conduire l’administration à conclure que Monsieur HOFFMANN a formulé une demande expresse tendant à se voir démis de sa fonction de commissaire de gouvernement et « réaffecté » à la fonction qu’il occupait antérieurement, à savoir celle de directeur du service de l’Energie de l’Etat. Si l’administration avait eu des doutes quant à l’intention effective de Monsieur HOFFMANN, il lui aurait incombé de solliciter des informations complémentaires de sa part.
Si le délégué du gouvernement, dans son mémoire en réponse et au cours des plaidoiries, a encore soutenu que Monsieur HOFFMANN aurait eu des entrevues, notamment avec le ministre de l’Energie, lors desquelles Monsieur HOFFMANN aurait été informé quant aux conséquences d’un changement de fonction, qu’un arrangement aurait été trouvé et que le poste de président du conseil d’administration de la Société électrique de l’Our lui aurait été offert, le tribunal ne saurait cependant pas en tirer des conséquences, étant donné qu’en présence des contestations y afférentes du demandeur et en l’absence de compte rendu relativement à de telles entrevues voire en l’absence d’offre de preuve formulée afin d’en retracer le contenu, pareils faits restent à l’état de simples allégations.
Sur base des éléments du dossier, le tribunal est amené à conclure qu’une initiative du demandeur relativement au changement de fonction critiqué n’est pas établie, de sorte que l’autorité compétente, agissant d’office, aurait dû se conformer aux formalités découlant des dispositions combinées des articles 6. 5 du statut général et 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 relatifs à l’obligation d’informer l’intéressé de l’intention de l’autorité administrative et de l’informer de son droit de présenter ou de faire entendre ses observations.
Or, étant donné que lesdites formalités n’ont pas été respectées, il y a lieu à annulation de l’arrêté grand-ducal précité du 8 mai 1999.
CONCERNANT LE RECOURS PORTANT LE N° 11875 DU ROLE DIRIGE CONTRE LA DECISION DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME ADMINISTRATIVE DU 20 DECEMBRE 1999 Le demandeur conclut en premier lieu à l’annulation de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 20 décembre 1999 au motif que l’article 6 bis de la loi précitée du 22 juin 1963 aurait été violé.
Dans un deuxième ordre d’idées, il conclut à l’annulation de l’acte critiqué pour violation de l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en annulation au motif que la loi prévoirait la possibilité d’un recours en réformation en la matière.
Au fond, il soutient que le recours manquerait de fondement, étant donné que le ministre concerné n’aurait fait qu’appliquer la loi en procédant au recalcul du traitement de Monsieur HOFFMANN à la suite de sa nouvelle nomination.
7 L’article 26 du statut général disposant que les contestations auxquelles donneront lieu les décisions relatives à la fixation des traitements en principal et accessoires des fonctionnaires de l’Etat sont de la compétence du juge administratif, statuant comme juge du fond, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal contre la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 20 décembre 1999. Le recours en réformation est également recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi. - Le recours subsidiaire en annulation est par voie de conséquence irrecevable.
Au fond, la compétence du ministre de la Fonction publique en la présente matière se résumant en une compétence liée, ayant trait exclusivement à la mise en oeuvre d’une décision de l’autorité compétente relativement à un changement de fonction au niveau de la rémunération du fonctionnaire concerné, il suit des développements qui précèdent, qui ont abouti à l’annulation de la décision relative au changement de fonction, qu’il en est nécessairement de même de celle relative à la mise en oeuvre au niveau de la rémunération du demandeur.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
joint les affaires introduites sous les numéros 11466 et 11875 du rôle;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre l’arrêté grand-ducal litigieux du 8 mai 1999;
reçoit le recours en annulation en la forme en ce qu’il est dirigé contre l’arrêté grand-
ducal du 8 mai 1999;
au fond le déclare fondé;
partant annule l’arrêté grand-ducal précité du 8 mai 1999;
reçoit le recours en réformation en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 20 décembre 2000;
le déclare partiellement fondé;
partant annule la décision ministérielle précitée du 20 décembre 2000;
renvoie le dossier devant les ministres de l’Energie et de la Fonction publique et de la Réforme administrative pour prosécution de cause;
condamne l’Etat aux frais.
8 Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 10 juillet 2000, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 9