N° 10009 du rôle Inscrit le 23 mai 1997 Audience publique du 19 juin 2000
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Recours formé par la société civile immobilière … BATHELEMY-
JUEGDSCHLASS, … et Monsieur James BATHELEMY, … contre deux délibérations du conseil communal de Luxembourg, ainsi qu’une décision du ministre de l’Intérieur en matière d’aménagement des agglomérations
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Vu la requête inscrite sous le numéro 10009C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 23 mai 1997 par Maître Tom WIRION, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société civile immobilière … BARTHELEMY-JUEGDSCHLASS, établie et ayant son siège social à L-…, ainsi que de Monsieur …, assureur, demeurant à la même adresse, tendant à l’annulation sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, de la décision du ministre de l’Intérieur du 6 février 1997 portant approbation du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, principalement dans son volet tel que spécifié à la page 6/17 alinéa 3 et subsidiairement dans son article 4, alinéa 2 (p. 16/17) et plus subsidiairement et pour autant que de besoin contre les décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg des 12 juillet 1993 et 25 avril 1994 portant adoption respectivement de la partie graphique et de la partie écrite dudit plan d’aménagement général;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 23 mai 1997 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative en date du 14 décembre 1998 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 17 décembre 1998 portant signification de ce recours aux parties demanderesses ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 10009C du rôle y inscrit dorénavant sous le numéro 10009 du rôle ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 novembre 1999 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 janvier 2000 par Maître Michel KARP, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des parties demanderesses ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 13 janvier 2000 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 mars 2000 par Maître Jean MEDERNACH, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 16 mars 2000 portant notification de ce mémoire en duplique à Maître Michel KARP ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les délibérations communales et la décision ministérielle déférée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Michel KARP et Jean MEDERNACH, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 avril 2000.
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Considérant que par acte passé en date du 9 mars 1994 pardevant Maître …, notaire de résidence à …, la société civile immobilière … BARTHELEMY-JUEGDSCHLASS avec siège social à…, a été créée par cinq comparants, dont Monsieur …, demeurant à la même adresse, lequel a fait l’apport en nature de divers immeubles à la société nouvellement créée y désignés comme suit : Ville de Luxembourg, ancienne commune d’Eich, section E d’Eich, lieu-dit “ Duderhof ” : - numéro cadastral 468/3042 contenant 60 ares de maison-place et 90 ares 1 centiare de bois - numéro cadastral 469/3043 contenant 3 hectares, 00 are 80 centiares de bois et - numéro cadastral 469/3045 contenant 60 ares de terres labourables et 1 hectare 86 ares 80 centiares de bois, propriétés par lui acquises au courant des années 1977 à 1986 ;
Que les terrains en question étaient placés depuis 1969 en zone rurale, d’après l’information de Monsieur BARTHELEMY qui affirme avoir effectué de nombreux travaux de rénovation et d’assainissement à la brasserie-restaurant en faisant partie, communément appelée “ JUEGDSCHLASS ” ;
Que la société civile immobilière ci-avant citée a notamment pour objet l’exploitation du JUEGDSCHLASS ;
Que les demandeurs d’exposer que le nouveau plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, communément appelé “ plan JOLY ”, tout en maintenant le domaine JUEGDSCHLASS en zone rurale, y interdirait l’exercice d’une activité commerciale et ne prévoirait plus l’existence notamment de motels et auberges, tout en ayant introduit de 2 nouvelles dispositions plus restrictives concernant les transformations des constructions existantes ;
Qu’en raison des nouvelles dispositions régissant la zone rurale, l’existence de la brasserie-restaurant JUEGDSCHLASS serait sérieusement compromise ;
Que ce seraient ces circonstances qui auraient amené Monsieur BARTHELEMY a introduire les différents recours prévus par la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, notamment en son article 9, recours ayant abouti à la décision prise par le ministre de l’Intérieur en date du 6 février 1997 notifiée avec indication des voies de recours par courrier du 24 février suivant ;
Que par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 23 mai 1997, la société civile immobilière … BARTHELEMY-JUEGDSCHLASS, ainsi que Monsieur … ont déposé un recours en annulation en vertu de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif contre cette décision ministérielle, principalement quant au passage libellé à la page 6/17 alinéa 3 comme suit :
“ Considérant qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la réclamation introduite par Maître Gaston VOGEL pour le compte de Monsieur …, alors que le fonds en question, sis au lieu-dit “ Juegdschlass ”, constitue un site très sensible qui devra être sauvegardé, ce qui ne serait pas garanti au cas d’un classement en zone de loisirs, classement qui permettrait l’implantation de nouvelles constructions en ces lieux ” ;
Que subsidiairement la même décision est attaquée dans son article 4 alinéa 2 figurant aux pages 16 et 17 libellé comme suit :
“ La réclamation introduite par Maître … pour le compte de Monsieur … dirigée contre la délibération du 25 avril 1994 prémentionnée, est déclarée recevable en la forme et quant au fond. Par conséquent, les termes “ les maisons d’habitation existantes ” figurant à l’article G.2.2. de la partie écrite du projet d’aménagement général sont remplacés par les termes “ les constructions existantes ” ;
Que pour autant que de besoin les parties demanderesses ont déclaré attaquer les décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg des 12 juillet 1993 et 25 avril 1994 portant adoption définitive des parties respectivement graphique et écrite du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné par “ PAG ” ;
Considérant que conformément aux dispositions de l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le recours sous analyse introduit sous le numéro 10009C du rôle devant la Cour administrative et y non encore entièrement instruit à la date d’entrée en vigueur de ladite loi, le 16 septembre 1999, a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 10009 du rôle ;
Quant à la compétence Considérant que dans son mémoire en duplique la partie défenderesse conclut à l’irrecevabilité du recours pour absence d’intérêt direct et actuel dans le chef des demandeurs 3 dans la mesure où les actes d’adoption et d’approbation d’un plan d’aménagement général déférés ne créeraient pas de façon immédiate et directe de droit, ni de devoir subjectifs dans le chef des administrés, ni n’affecteraient de manière certaine et actuelle leurs intérêts privés ;
Que ces intérêts ne seraient affectés que par la décision ultérieure à caractère individuel, prise sur base de l’acte réglementaire, que constitue l’octroi ou le refus du permis de construire ;
Que dès lors ces actes d’adoption et d’approbation d’un PAG ne seraient pas attaquables devant les juridictions administratives en tant qu’actes administratifs à caractère réglementaire qui affectent directement des intérêts privés sans qu’il soit nécessaire de prendre des actes administratifs individuels ;
Considérant que force est de constater que le moyen soulevé touche à la définition même et partant à la délimitation des actes administratifs à caractère réglementaire pour lesquels compétence a été nouvellement dévolue à la Cour administrative par l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions administratives, puis au tribunal administratif, en première instance, par ledit article 7 tel que modifié par la loi du 21 juin 1999 précitée ;
Que l’argumentation proposée par la partie défenderesse s’analyse dès lors en moyen d’incompétence ;
Considérant que l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée dispose que “ le tribunal administratif statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent ” ;
Considérant qu’il est constant que la notion d’acte administratif à caractère réglementaire n’a jusque lors pas existé en droit luxembourgeois, ni n’existe telle quelle par ailleurs en droit belge auquel la réforme des juridictions administratives opérée par la loi du 7 novembre 1996 s’est rapportée directement concernant le recours nouvellement introduit par ledit article 7 ;
Considérant qu’en l’absence de définition acquise de la notion d’acte administratif à caractère réglementaire et au vu des nécessités d’interprétation rencontrées relatives à cette notion reflétées à travers les recours y relatifs soumis aux juridictions de l’ordre administratif, il importe de délimiter la notion d’acte administratif à caractère réglementaire conditionnant la compétence du tribunal administratif en la matière, telle que consacrée par la loi du 7 novembre 1996 ;
Considérant qu’il se dégage à partir de la genèse du texte, que le souci premier du législateur luxembourgeois a été de rendre conformes les dispositions nationales en la matière avec la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, approuvée par la loi du 29 août 1953, et plus particulièrement avec ses articles 6 et 13 ayant trait au droit respectivement à un procès équitable et à un recours effectif ;
4 Considérant qu’il résulte du processus d’élaboration de la loi du 7 novembre 1996 et des documents parlementaires y afférents que concernant ledit article 7, le législateur a finalement adopté les propositions et avis soumis successivement par le Conseil d’Etat, tels que s’agençant en leur dernière mouture ;
Qu’il importe à ce sujet de souligner qu’au sujet d’un recours originairement défini comme étant ouvert contre les “ normes réglementaires ”, le Conseil d’Etat a fait remarquer dans son avis complémentaire du 9 mai 1996 qu’il semblait “ toutefois important de cerner les contours des actes visés en l’espèce ”, étant donné qu’“ on ne saurait admettre des recours contre toutes les décisions qui sont arrêtées sous la forme d’une norme réglementaire ”, tout comme “ la disposition visée ne saurait s’appliquer indistinctement à toutes les matières ” ;
Que par voie de conséquence le Conseil d’Etat “ pour mieux cerner l’hypothèse envisagée ” a proposé “ de remplacer la notion de norme réglementaire par celle plus précise d’acte administratif à caractère réglementaire ” (doc. parl. 3940A1, Avis du Conseil d’Etat, p.
8) ;
Considérant qu’en suivant la définition proposée par le Conseil d’Etat dans son avis complémentaire du 14 juin 1996 (doc. parl. 3940A4, Examen des amendements, p. 3), reprise par la commission des institutions et de la révision constitutionnelle de la Chambre des Députés dans son rapport du 5 juillet 1996 (doc. parl. 3940A7, p. 23) et entérinée par le législateur à travers le vote de la loi sur base dudit rapport, l’acte administratif à caractère réglementaire est défini en droit luxembourgeois comme étant un acte que l’autorité administrative émet en tant que puissance publique dans un domaine où la loi l’habilite à fixer d’autorité des situations juridiques par la voie d’actes administratifs à caractère général qui affectent directement des intérêts privés, sans qu’il soit nécessaire de prendre des actes administratifs individuels (Cour adm. 23 juillet 1997, Linster, n° 10128C du rôle ; trib. adm. 31 janvier 2000, Fortes, n° 11432 du rôle ; trib. adm. 16 février 2000, Fédération agricole, n° 11491 du rôle) ;
Considérant qu’il ne résulte cependant d’aucun document préparatoire à la loi du 7 novembre 1996 que le législateur ait eu l’intention d’ouvrir le recours par lui institué suivant l’article 7 de façon abstraite sans que l’acte en question ne touche immédiatement la situation juridique des justiciables, le contraire s’en dégageant, étant précisé que dans l’hypothèse du recours direct des associations d’importance nationale il doit être suffi à la condition spécifique afférente visée au paragraphe (2) alinéa 3 in fine dudit article 7 ;
Considérant que le critère de distinction regroupant les actes administratifs à caractère réglementaire est donc à rechercher au-delà de leur nature réglementaire - ces actes formant un sous-ensemble des normes réglementaires – et s’opère à la fois par rapport à la nature administrative de l’acte déféré et par rapport à l’existence d’un effet direct susceptible d’affecter les intérêts privés d’une ou de plusieurs personnes sans nécessiter pour autant la prise d’un acte administratif individuel d’exécution, abstraction faite à ce stade de la question de l’intérêt à agir spécifique de la personne qui agit devant le tribunal, lequel ne s’apprécie qu’au niveau de la recevabilité du recours par elle introduit ;
Considérant que positivement la compétence du tribunal est vérifiée si l’acte administratif à caractère réglementaire en question a un effet direct sur les intérêts privés, ne fût-ce que d’une personne, dont il affecte immédiatement la situation, sans nécessiter pour autant la prise d’un acte individuel d’exécution ;
5 Que même si cette personne n’est pas demanderesse dans l’instance portée devant le tribunal et dirigée contre ledit acte sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, le tribunal est appelé dans cette hypothèse à se déclarer compétent pour connaître du recours, mais devrait le déclarer irrecevable pour défaut d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain, dans le chef de la personne demanderesse ;
Considérant que négativement l’absence d’effet direct de l’acte en question – personne n’est immédiatement affectée dans sa situation – implique non seulement l’absence d’intérêt à agir de toute partie demanderesse sur base dudit article 7, mais également, à un stade préalable, l’incompétence du tribunal pour connaître du recours introduit ;
Considérant qu’il est patent que l’hypothèse des décisions d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement communaux, généraux ou particuliers, a constitué l’un des moteurs de la réforme, compte tenu des enseignements tirés par le législateur de la jurisprudence du comité du contentieux du Conseil d’Etat en la matière;
Qu’en règle générale tant les décisions communales d’adoption du PAG que les décisions d’approbation des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement s’analysent en des actes administratifs non individuels de l’administration affectant directement les intérêts privés d’une ou de plusieurs personnes, sans qu’il soit nécessaire de prendre des actes administratifs individuels d’exécution, en ce que les décisions en question posent des règles générales et permanentes relativement à l’aménagement du territoire communal et affectent ainsi directement la situation juridique des propriétaires et autres détenteurs de droits réels relativement aux terrains et constructions par elles visés ;
Que tel est plus particulièrement le cas des décisions communales et ministérielle déférées concernant les parties demanderesses ;
Que partant le moyen d’incompétence est à écarter ;
Quant à la recevabilité Considérant que tant l’Etat que la Ville soulèvent l’irrecevabilité ratione temporis du recours, en ce que la décision d’approbation ministérielle s’analysant en un acte de tutelle administrative, rétroagirait quant à ses effets à la date des décisions communales approuvées, étant entendu que ces dernières, intervenues les 12 juillet 1993 et 25 avril 1994, seraient antérieures à l’entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 précitée et ayant pour la première fois, à travers son article 7, prévu la possibilité d’un recours dirigé contre les actes administratifs à caractère réglementaire ;
Que l’existence d’une voie de recours n’étant pas une règle de forme, mais une règle de fond, les décisions communales prises échapperaient à la compétence du tribunal telle qu’actuellement prévue pour être intervenues avant le 1er janvier 1997, la décision ministérielle y échappant de même dans la mesure où ses effets rétroagiraient aux dates où ont été prises lesdites décisions communales et seraient dès lors à considérer comme étant sortis avant l’entrée en vigueur de l’article 7 en question ;
6 Considérant que les parties demanderesses insistent pour dire que la décision ministérielle déférée a été prise postérieurement au 1er janvier 1997, partant à une époque où un recours en annulation était ouvert contre les actes administratifs à caractère réglementaire ;
Que les priver de tout recours reviendrait à une violation tant de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales que de l’article 11 (2) de la Constitution en vertu duquel les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, dans la mesure où la décision d’approbation prise par rapport à des décisions communales émises postérieurement au 1er janvier 1997 n’échapperait pas à la compétence du tribunal ;
Que les décisions attaquées seraient contraires à l’article 16 de la Constitution en ce qu’elles aboutiraient à une expropriation cachée ;
Que les demandeurs estiment “ qu’un contrôle constitutionnel s’impose en l’espèce à double titre ” sans préciser toutefois les dispositions de la loi à y soumettre ;
Que la commune de dupliquer que tout ce qui relève du domaine administratif stricto sensu, c’est-à-dire de l’imperium de l’Etat, et ne touche pas un droit patrimonial de l’intéressé ne pourrait être considéré ni comme une matière civile, ni comme une matière pénale et ne relèverait dès lors pas du domaine de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
Qu’il ne saurait être contesté que la formalisation d’un plan d’aménagement général relève de l’exercice des fonctions touchant à l’imperium de l’Etat et n’affecte aucunément un quelconque droit patrimonial d’une personne privée, de sorte que l’article 6 de ladite Convention resterait inapplicable en l’espèce ;
Qu’il serait encore inexact d’affirmer que les demandeurs seraient privés de tout recours, étant entendu que l’exception générale d’illégalité inscrite à l’article 95 de la Constitution jouerait également à l’égard des décisions déférées ;
Qu’aucune inégalité devant la loi ne se dégagerait des dispositions de la loi du 7 novembre 1996 tel qu’inscrites dans son article 7, alors que toutes les personnes qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit seraient traitées de la même façon, le nouveau recours y prévu ne pouvant être intenté qu’à partir d’une date déterminée, en l’occurrence celle du 1er janvier 1997 ;
Que dans la mesure où l’élaboration d’un plan d’aménagement général dans le cadre de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ne priverait pas les propriétaires de leur propriété, mais se bornerait à réglementer l’usage du droit du propriétaire en y apportant certaines restrictions, aucune violation de l’article 16 de la Constitution n’en pourrait être dégagé, étant donné que le mode de jouir de la propriété ne constitue pas par ailleurs une matière réservée ;
Considérant qu’il convient en premier lieu de délimiter dans leur contexte global les éléments de la décision du ministre de l’Intérieur du 6 février 1997 ayant trait aux réclamations de Monsieur BARTHELEMY adressées au Gouvernement sur base de l’article 9 alinéa 4 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
7 Considérant que la décision ministérielle en question est composée de deux parties, dont la première s’étendant sur les pages 1/17 à 15/17 comprend la discussion des réclamations dirigées contre les délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg des 12 juillet 1993 et 25 avril 1994 précitées, la seconde partie comprenant six articles, dont le premier porte approbation de la délibération précitée du 12 juillet 1993 ayant adopté définitivement la partie graphique du PAG de la Ville de Luxembourg ;
Qu’à travers son article second la décision ministérielle déclare les réclamations discutées dans sa première partie et dirigée contre ladite délibération du 12 juillet 1993 recevables en la forme, mais quant au fond non motivées à suffisance de droit sauf celles y particulièrement énumérées, au nombre de treize, énonçant pour chacune la délimitation des éléments déclarés justifiés au fond et des modifications du PAG opérées en conséquence par le ministre ;
Qu’à travers son article 3 la décision ministérielle porte approbation de la délibération précitée du 25 avril 1994 ayant adopté définitivement la partie écrite du PAG de la Ville de Luxembourg ;
Qu’à travers son article 4 alinéa 1er la décision déférée déclare encore trois réclamations dirigées contre la prédite délibération du 25 avril 1994 recevables en la forme mais non motivées à suffisance de droit quant au fond ;
Que c’est par l’alinéa second dudit article 4, que le ministre a déclaré recevable dans la forme et accueilli quant au fond la réclamation introduite pour compte des demandeurs actuels pour retenir que les termes “ les maisons d’habitation existantes ”, figurant à l’article G.2.2.
de la partie écrite du projet d’aménagement général sont remplacés par les termes “ les constructions existantes ” ;
Qu’à travers son article 5 la décision ministérielle indique sortir ses effets sans préjudice des charges qui grèvent ou vont grever les fonds concernés en vertu des dispositions à prendre sur la base de l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, tandis que l’article 6 prévoit que la décision est transmise à la bourgmestre de la Ville de Luxembourg à telles fins que de droit, ainsi qu’aux réclamants pour information ;
Considérant que force est pour le tribunal de constater que les demandeurs n’ont pas expressément déféré la décision ministérielle du 6 février 1997 en question concernant ses articles 1er et 3 prémentionnés en ce qu’à travers eux les délibérations du conseil communal de la Ville de Luxembourg des 12 juillet 1993 et 25 avril 1994 précitées se trouvent être approuvées ;
Considérant que dans leur recours sous analyse les parties demanderesses se sont limitées à critiquer directement la décision ministérielle en question concernant ses deux prises de position relativement à leurs deux réclamations successives introduites auprès du Gouvernement, l’une par rapport à l’adoption définitive de la partie graphique du PAG contenue à la page 6/17 et portant rejet de leur réclamation du 15 septembre 1993, l’autre reprise à l’article 4 alinéa 2 inscrit à la page 16 de la décision et accueillant au fond, de façon partielle, leur réclamation du 2 juin 1994 dirigée contre la décision communale précitée du 25 avril 1994 ;
8 Considérant que si aucun texte n’interdit à une commune d’adopter définitivement en deux temps, suivant ses parties graphique et écrite un nouveau plan d’aménagement général, il n’en reste pas moins que les décisions y relatives concourent à la même fin d’adoption définitive dudit PAG conformément à l’article 9 alinéa 4 première phrase de la loi modifiée du 12 juin 1937, compte tenu des objections formulées et de l’aplanissement des difficultés y relatif intervenu ;
Considérant qu’il est constant que les réclamations en question portent sur les mêmes terrains classés par le PAG définitivement adopté dans la zone rurale telle que définie à l’article G.2. de sa partie écrite ;
Considérant qu’il découle des développements qui précèdent que la décision ministérielle du 6 février 1997 se trouve déférée en ce qu’à travers son article 4 elle accueille au fond la réclamation de Monsieur BARTHELEMY du 2 juin 1994, sans y faire droit dans toute la mesure par lui requise ;
Considérant qu’il est constant qu’en accueillant en la forme et au fond, ne fût-ce que partiellement, la réclamation d’un administré, le ministre de l’Intérieur ne confirme pas purement et simplement la délibération communale portant adoption définitive du plan d’aménagement général concernant la question lui soumise à travers la réclamation ;
Considérant qu’il est acquis que le ministre de l’Intérieur, ayant statué sur les réclamations de Monsieur BARTHELEMY concernant à chaque fois les mêmes terrains et constructions, a agi en tant qu’autorité administrative de tutelle ;
Considérant que l’approbation par l’autorité ministérielle d’un acte soumis à son contrôle doit en principe être pure et simple, cette autorité ne pouvant en règle générale rien ajouter, ni rien retrancher à la décision soumise à son contrôle ;
Considérant que force est de constater qu’en l’espèce l’approbation intervenue de la décision globalement considérée concernant l’adoption définitive du PAG de la Ville de Luxembourg relativement aux terrains et constructions faisant l’objet des réclamations de Monsieur BARTHELEMY n’a pas été pure et simple, en raison du libellé amendé de l’article G.2.2 PAG de la Ville de Luxembourg retenu par le ministre, même si ce nouveau libellé lui a été suggéré par avis du conseil communal, postérieurement à l’adoption définitive de la partie écrite du PAG du 25 avril 1994, à travers son avis du 30 janvier 1995 relativement à la réclamation BARTHELEMY ;
Considérant que dans la mesure où l’approbation en question n’a pas été pure et simple, elle ne saurait valoir comme acte tutélaire, étant entendu que les éléments approuvés et ceux non approuvés de l’article G.2.2. PAG constituent un ensemble indissociable, sans que les nouveaux termes retenus par le ministre ne puissent être considérés comme acte détachable (cf.
Cour adm. 25 novembre 1997, Commune de Berdorf, n° 9477C du rôle, Pas. adm. 01/2000, V° Tutelle administrative, n° 11, p. 341 et autres décisions y citées) ;
Considérant que dans la limite des réclamations présentées concernant les terrains litigieux des parties demanderesses la prise de position ministérielle déférée constitue dès lors un refus d’approbation ;
9 Considérant que la majorité de la doctrine et de la jurisprudence judiciaire belges ainsi que la jurisprudence du Conseil d’Etat belge retiennent que l’approbation et l’acte approuvé constituent deux actes juridiques distincts (cf. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, Edition 1959, n° 158, p. 153 et références y citées) ;
Considérant que c’est en vertu de ce principe que l’acte d’approbation s’analyse en une décision administrative, susceptible en tant que telle d’un recours en annulation sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 précitée ;
Considérant que de même, la décision approuvée peut théoriquement faire l’objet d’un recours en annulation en raison de vices ou de griefs qui lui sont propres, encore que celui-ci ne vise pas expressément en même temps l’acte d’approbation ;
Considérant que classiquement la décision à approuver est analysée comme étant prise sous la condition suspensive de l’intervention de la décision d’approbation requise par la loi ;
Considérant que contrairement à la décision d’approbation laissant subsister celle approuvée, le refus d’approbation entraîne que la condition suspensive dont l’acte était affecté ne se réalise pas, de sorte que ce dernier doit être considéré comme non avenu (cf.
Buttgenbach, op. cit. n° 159, p. 155) ;
Considérant qu’abstraction faite de la portée d’une approbation tutélaire sur la décision approuvée, un effet rétroactif ne se conçoit pas en matière de refus d’approbation, étant donné qu’à travers pareil refus prononcé, la décision à approuver à sa base est appelée à disparaître, de sorte que seul l’acte de tutelle subsiste et peut rester sujet à critique ;
Considérant qu’il découle de ces développements que l’admissibilité d’un recours en annulation contre l’acte de tutelle seul subsistant, doit s’apprécier au moment où l’autorité de tutelle a statué soit en l’espèce le 6 février 1997, partant sous l’empire de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996, entraînant que l’exception de tardiveté soulevée est à écarter ;
Considérant que les parties demanderesses ont dirigé le recours pour autant que de besoin contre les décisions communales d’adoption définitive du plan d’aménagement général des 12 juillet 1993 et 25 avril 1994 précitées ;
Considérant que dans la mesure du refus d’approbation ci-avant dégagé, aucun recours n’est admissible contre les décisions à approuver, rendues sous la condition suspensive de leur approbation ultérieure, tant qu’une décision d’approbation tutélaire n’est pas intervenue concernant les difficultés non encore aplanies ;
Considérant que dans la mesure où la société civile Immobilière … BARTHELEMY-
JUEGDSCHLASS, propriétaire actuelle des terrains et constructions dont s’agit, n’a été créée que le 9 mars 1994, le recours sous analyse introduit par celle-ci aux côtés de Monsieur …, ancien propriétaire, détenteur de la très grande majorité des parts de ladite société civile immobilière, auteur des objections et réclamations à la base du recours, est recevable dans les limites ci-avant dégagés concernant les deux demandeurs ;
10 Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours est recevable en tant que dirigé contre la décision ministérielle déférée dans la mesure où elle a statué par rapport aux deux réclamations adressées au Gouvernement par Monsieur BARTHELEMY ;
Que le recours est irrecevable pour le surplus ;
Considérant que dans la mesure où le moyen tiré de l’irrecevabilité ratione temporis a été écarté, les moyens soulevés par la partie demanderesse relativement à la non-conformité à la Constitution ainsi qu’à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sont devenus sans objet ;
Quant au fond Considérant qu’à travers leur recours les parties demanderesses reprennent et amplifient le contenu de leurs réclamations prévisées adressées au Gouvernement ;
Qu’ils reprochent à l’amendement ministériel opéré au niveau de l’article 4 alinéa 2 de sa décision d’être cosmétique et de ne constituer aucune réponse au problème réel qui se pose pour une brasserie-restaurant tel le JUEGDSCHLASS dans la zone rurale nouvellement définie en ce que l’article G.2.1 PAG interdit formellement les constructions et installations servant à des fins de commerce et n’y prévoit plus les motels et auberges ;
Que l’amendement apporté à l’article G.2. par le ministre n’aurait rien changé à la situation de fait du JUEGDSCHLASS alors qu’il n’y aurait pas eu de dérogation claire, nette et précise concernant cet établissement de restauration par rapport à la nouvelle définition de la zone rurale, manifestement inadéquate à son égard ;
Que l’amendement proposé serait beaucoup trop imprécis et que l’affirmation de la bourgmestre faite lors de la séance du conseil communal du 16 mars 1994, selon laquelle les demandes de transformation concernant le JUEGDSCHLASS seraient accueillies avec bienveillance, serait restée lettre morte ;
Que la Ville estime en ordre principal que la juridiction compétente ne saurait se livrer à une appréciation de l’opportunité du classement des terrains concernés dans une zone déterminée du plan d’aménagement général, étant saisie d’un recours en annulation ;
Que le recours serait non fondé, étant donné que les demandeurs n’allégueraient pas une quelconque inexistence ou inexactitude des faits gisant à la base des décisions attaquées, sur lesquelles seules porterait le contrôle du tribunal, mais se borneraient à critiquer l’appréciation qui en a été faite par les autorités compétentes ;
Qu’en ordre subsidiaire la Ville estime que le ministre a fait une saine appréciation des éléments de fait en l’espèce concernant le classement des terrains et constructions des parties demanderesses opéré ;
Considérant que dans la mesure où à travers l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, la procédure d’élaboration d’un plan d’aménagement général communal comporte le droit pour les administrés concernés de formuler leurs objections contre la 11 décision d’adoption provisoire du conseil communal auprès du collège échevinal appelé à aplanir les difficultés, puis le droit de réclamer contre la décision d’adoption définitive communale auprès du Gouvernement, de sorte que toutes choses restant égales par ailleurs, la procédure tend à éliminer dégressivement dans le respect des dispositions légales et réglementaires applicables, les objections et réclamations en question au fur et à mesure des solutions y relatives trouvées, de préférence à un niveau le plus proche possible de l’administré ;
Considérant que contre la décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 4 novembre 1991 portant adoption provisoire du plan d’aménagement général, Monsieur … a introduit une première réclamation, en sa qualité de propriétaire des terrains et constructions concernés, en faisant valoir que les nouvelles dispositions régissant la zone rurale seraient devenues restrictives à tel point qu’il se trouverait confronté à une expropriation cachée, étant donné que sa propriété ne serait pas liée à une exploitation agricole ou maraichère, de sorte qu’il ne lui serait pas possible de poursuivre son programme de transformation, de restauration et d’assainissement du JUEGDSCHLASS et de ses alentours ;
Qu’il demande plus particulièrement que les possibilités antérieures données par la zone rurale d’avant 1991 soient rétablies ;
Que le conseil communal, à travers sa délibération du 12 juillet 1993 a décidé de rejeter les réclamations par lui énumérées à propos desquelles il y a eu aplanissement des difficultés, dont celle de Monsieur …, comportant le numéro courant 351, résumée comme visant à “ pouvoir continuer la rénovation et l’agrandissement du JUEGDSCHLASS ” au motif d’aplanissement énoncé que les “ entretien et transformations sont possibles avec le classement actuel ” ;
Que Monsieur BARTHELEMY a introduit contre cette délibération une opposition auprès des autorités communales le 12 octobre 1993 par laquelle il reproche à la définition de la zone rurale de ne pas y inclure les constructions ou installations servant à des fins de commerce et sollicite dès lors une modification de cette définition pour permettre la transformation et l’agrandissement de l’établissement JUEGDSCHLASS ;
Que cette réclamation a été toisée par le conseil communal lors de sa délibération du 25 avril 1994 en ces termes “ il est décidé de redresser une erreur qui s’est glissée dans le texte concernant les zones rurales à l’article G.2.3.c) et qui est apparue lors de l’examen de la réclamation BARTHELEMY, les termes “ .. par mètre carré de l’implantation théorique ” étant à remplacer par “ .. par mètre carrée de la surface du terrain ” ; que le texte correspondant inscrit à l’article G.3.2.c) concernant les zones de loisirs est à redresser de la même façon ; que partant les articles G.2.3. et G.3.2. auront la teneur suivante, sous c) :
“ c) les constructions ne devront pas occuper plus de dix pour-cent de la superficie de la parcelle. Leur volume hors tout, mesuré à partir du niveau du terrain naturel, ne pourra pas dépasser un mètre cube par mètre carré de la surface du terrain ” ;
Que Monsieur BARTHELEMY a en outre adressé deux réclamations au Gouvernement, en l’occurrence au ministre de l’Intérieur, l’une du 15 septembre 1993 dirigée contre la délibération précitée du 12 juillet 1993, l’autre du 2 juin 1994 dirigée contre la délibération du 25 avril 1994 ;
12 Considérant qu’à travers sa réclamation du 15 septembre 1993, Monsieur BARTHELEMY demande l’inclusion des constructions du JUEGDSCHLASS et de ses alentours immédiats dans la zone de loisirs telle que définie par les articles G.3 et suivants du PAG, en ne revendiquant pas le nouveau statut pour l’intégralité du terrain ;
Qu’à travers sa réclamation du 2 juin 1994, il ne réitère pas sa demande en classement en zone de loisirs, mais conclut à ce que le texte relatif aux zones rurales, soit l’article G.2.2 soit modifié en ce sens “ que le JUEGDSCHLASS tout en restant classé dans la zone rurale échappe à l’interdiction d’une activité commerciale, alors qu’il s’agit d’une très ancienne implantation qui joue dans la vie culturelle du pays comme lieu de promenade et de restaurant privilégiés un rôle considérable.
L’ancien texte ne donnait lieu à aucune difficulté de ce point de vue ” ;
Considérant que d’après les dispositions de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, analysé plus particulièrement en ses alinéas 2 à 4, la saisine du conseil communal en vue d’un vote définitif ne se fait qu’au cas où il y a eu une objection contre la délibération portant adoption provisoire du PAG en question, hypothèse vérifiée en l’espèce, étant entendu que tant la délibération définitive du conseil communal que l’approbation ministérielle se limitent à statuer dans le cadre des réclamations ayant donné ouverture à leur saisine (cf. C.E.
12 avril 1984, P. 926, p. 91, trib. adm. 2 février 2000, Kremer, n°s 10929 à 10931 du rôle, Léon LIESCH et André ELVINGER, rapport sur l’urbanisme en droit luxembourgeois, in travaux de l’association Henri Capitant, Journées liégeoises, 1965 ; doc. parl. 24633, ad loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, avis complémentaire du Conseil d’Etat, p. 8) ;
Que par voie de conséquence, la délibération communale portant adoption définitive d’un PAG ou d’une modification y relative, ne statue que par rapport aux objections non résolues après l’aplanissement des difficultés par le collège échevinal conformément à l’alinéa 3 de l’article 9 en question, de même que le ministre de l’Intérieur n’est appelé à intervenir que dans la mesure limitée des objections non solutionnées réitérées à travers les réclamations lui adressées, son intervention s’analysant comme étant celle d’une autorité de tutelle, dont le champ d’application s’interprète de façon stricte conformément à l’article 107 de la Constitution et se limite dès lors à l’approbation ou au refus d’approuver le résultat de la mesure visée à l’alinéa 4 dudit article 9, sans porter sur l’ensemble du projet ;
Qu’ainsi le champ d’intervention des autorités communales et étatiques se rétrécit au fur et à mesure de la disparition des objections et réclamations résolues, tout en ne subsistant que pour celles maintenues et réitérées (cf. Cour adm. 12 novembre 1998, Kieffer, n° 10510C du rôle, Pas. adm. 02/99, V° Actes réglementaires, n° 8, p. 23) ;
Considérant que suivant cette démarche d’élimination des objections et réclamations par aplanissement des difficultés successivement opéré, seul le dernier état des revendications d’une partie peut être utilement pris en considération ;
Considérant que dans la mesure où les contestations de Monsieur BARTHELEMY, dirigées contre la délibération communale du 12 juillet 1993 ont encore une fois été toisées au niveau communal par délibération du 25 avril 1994, ce sont les termes de la réclamation portée 13 contre cette dernière devant le ministre de l’Intérieur qui doivent prévaloir comme reflétant le dernier état des conclusions de la partie demanderesse, au-delà de celles antérieures formulées à travers la réclamation au Gouvernement du 15 septembre 1993 ;
Considérant qu’en son dernier état de conclusions, Monsieur BARTHELEMY se limitait à argumenter dans le cadre de la zone rurale instaurée afin d’obtenir un libellé différent pour les articles G.2. et suivants du PAG ;
Considérant que le ministre était dès lors utilement saisi uniquement de ce volet de la réclamation, tel que se dégageant de la procédure antérieurement menée, de sorte qu’en statuant encore une fois relativement à la non-inclusion des terrains en question dans la zone de loisirs, il s’est placé ultra petita ;
Considérant que pour les mêmes motifs, le recours des parties demanderesses est en toute occurrence à déclarer non fondé dans la mesure où il porte à voir inclure les terrains en question dans la zone de loisirs, leur réclamation afférente du 15 septembre 1993 n’ayant plus pu être prise en considération, étant donné que cette revendication n’a pas été reprise par eux dans le cadre de la réclamation ultérieure prévisée du 2 juin 1994, par laquelle ils se sont uniquement placés dans le cadre des dispositions relatives à la zone rurale, dans laquelle les terrains avaient été placés suivant décision d’adoption définitive à la fois des parties graphiques et écrites du PAG, Considérant que le ministre a toisé les revendications des parties demanderesses suivant leur dernier état des conclusions telles que se dégageant de leur réclamation du 2 juin 1994 à travers l’article 4 alinéa second de la décision déférée ;
Considérant qu’il a été dégagé ci-avant que dans le cadre dudit article 4 alinéa second de sa décision, le ministre n’a pas approuvé à travers l’acte tutélaire par lui posé, la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg portant adoption de la partie écrite de son PAG, étant constant qu’il a substitué un libellé nouveau à son article G.2.2 in limine ;
Considérant qu’il vient d’être retenu ci-avant que le ministre de l’Intérieur agissant comme autorité de tutelle dans le cadre des dispositions de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ne peut en règle générale rien ajouter, ni rien retrancher à la décision soumise à son contrôle ;
Qu’à titre d’exception, l’approbation partielle, tout comme le refus d’approbation partiel d’un acte soumis au contrôle de l’autorité investie du pouvoir d’approbation sont toutefois permis à la condition que les dispositions approuvées et celles non approuvées ne soient pas liées entre elles au point de former un ensemble indissociable (cf. Cour adm. 25 novembre 1997, Commune de Berdorf, n° 9497C du rôle, précité) ;
Qu’il a été également dégagé ci-haut que les éléments approuvés et ceux non approuvés de l’article G.2.2. PAG constituent un ensemble indissociable, sans que les nouveaux termes retenus par le ministre ne puissent être considérés comme acte détachable, de sorte que la décision ministérielle s’analyse globalement en tant que refus d’approbation ;
14 Considérant que ne correspondant pas aux exigences d’un acte de tutelle pur et simple, la décision ministérielle encourt l’annulation, dans la mesure déférée, répondant au dernier état des conclusions des parties demanderesses tel que se dégageant de leur réclamation du 2 juin 1994 au Gouvernement, dont le contenu a été réitéré à travers le recours sous analyse ;
Que l’annulation est ainsi limitée au seul alinéa second de l’article 4 de la décision ministérielle déférée ;
Considérant que dans la mesure où chacune des parties a succombé, de façon partielle, dans ses moyens, il convient de faire masse des frais et des les imposer à raison d’un tiers aux demandeurs, à la Ville de Luxembourg et à l’Etat ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare compétent pour connaître du recours ;
le déclare recevable en tant que dirigé contre la décision ministérielle déférée dans la mesure des réclamations des parties demanderesses toisées ;
le déclare irrecevable pour le surplus ;
au fond le dit partiellement justifié ;
partant annule la décision déférée en son article 4 alinéa second et renvoie l’affaire dans cette mesure devant le ministre de l’Intérieur ;
fait masse des frais et les impose à raison de chaque fois un tiers aux demandeurs, à la Ville de Luxembourg et à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 19 juin 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge Mme Lamesch, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 15
