N° 11384 du rôle Inscrit le 16 juillet 1999 Audience publique du 15 juin 2000
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Recours formé par la société en commandite simple HOFFMANN FRERES s.à.r.l. et Cie , … contre une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11384C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 16 juillet 1999 par Maître Gaston STEIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société en commandite simple HOFFMANN FRERES s.à.r.l. et Cie, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son associé commandité la société à responsabilité limitée HOFFMANN FRERES, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 2 avril 1999, dans la mesure où il n’a pas fait droit à sa réclamation introduite en date du 9 juin 1997;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 16 juillet 1999, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mersch;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11384C du rôle, y inscrit dorénavant sous le numéro 11384 du rôle ;
Vu les ordonnance et jugement du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 précitée, conformément à son article 70 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 5 janvier 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges PIERRET, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mersch ;
Vu la signification de ce mémoire en réponse au mandataire de la partie demanderesse par voie de télécopie en date du 5 janvier 2000 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 janvier 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision ministérielle attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Gaston STEIN et Olivier TAMAIN, en remplacement de Maître Georges PIERRET, de même que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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La société en commandite simple HOFFMANN FRERES s.à.r.l et Cie, dénommée ci-
après « la société HOFFMANN FRERES », établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son associé commandité la société à responsabilité limitée HOFFMANN FRERES, est propriétaire d’un ensemble de terrains inscrits au cadastre de la commune de Mersch, section G de Mersch, sous les numéros 372/4990 et 372/4991, servant à l’exploitation d’un commerce de bois et de matériaux de construction.
Le conseil communal de la commune de Mersch, dénommé ci-après le « conseil communal », décida dans sa séance du 28 juillet 1995, d’approuver provisoirement le nouveau plan d’aménagement général de la commune de Mersch, dénommé ci-après le « PAG », qui classa les terrains de la société HOFFMANN FRERES, compris jusqu’alors dans une « zone d’activité et d’industrie légère », en diverses zones situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération, à savoir, une partie des terrains en secteur des noyaux soumis à un plan d’aménagement particulier, une partie des terrains en zone inondable, ceci concernant la partie du terrain qui longe l’Alzette et une partie des terrains en zone de verdure, ceci concernant la partie arrière de la propriété.
A la suite de la publication de ladite adoption provisoire du PAG, la société HOFFMANN FRERES introduisit en date du 11 septembre 1995 une réclamation auprès du conseil communal. Par décision du 2 juin 1997, le collège échevinal informa la société HOFFMANN FRERES que « le conseil communal, dans sa séance du 29 janvier 1997 ayant pour objet l’approbation définitive du PAG, a décidé de reclasser la propriété de la firme Hoffmann frères en zone soumise à un plan d’aménagement particulier sous les conditions du secteur d’habitation de moyenne densité ».
Par courrier daté du 9 juin 1997, la société HOFFMANN FRERES porta sa réclamation devant le ministre de l’Intérieur en lui demandant de refuser l’approbation de la délibération du conseil communal du 29 janvier 1997 et de reclasser ses terrains en « zone d’activités ».
Le ministre de l'Intérieur, par décision du 2 avril 1999, déclara la réclamation de la société HOFFMANN FRERES recevable en la forme et quant au fond motivée à suffisance de droit. Il releva « qu’il y a lieu de faire droit à la réclamation présentée par la société HOFFMANN FRERES portant sur des fonds sis à Mersch, au lieu-dit « Schlosspesch », alors qu’il importe de garantir l’exploitation de l’entreprise commerciale existante en ces lieux ;
que partant un reclassement desdits fonds, actuellement classés zone de moyenne densité, dans une zone du noyau soumis à un projet d’aménagement particulier est parfaitement justifié et garantit un classement cohérent le long de toute la rue Grande-Duchesse Charlotte, laquelle a d’ailleurs plutôt une vocation commerciale ; qu’il y a pourtant lieu de maintenir le restant des parcelles faisant l’objet de la réclamation en dehors du périmètre d’agglomération, alors qu’elles sont situées en zone d’inondation ».
Par cette même décision, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal de Mersch du 29 janvier 1997 portant adoption définitive du PAG.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 16 juillet 1999, la société HOFFMANN FRERES a fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision du ministre de l'Intérieur du 2 avril 1999 « pour autant qu’elle concerne la propriété 2 de la requérante », « pour excès et détournement de pouvoir, sinon pour incompétence, alors qu’elle viole le principe de l’autorité attachée aux actes administratifs et de la portée de l’effet dévolutif de la réclamation ».
L’administration communale de Mersch se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours.
Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des territoires qui le concernent et le régime des constructions à y élever, ont un caractère réglementaire (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Actes réglementaires, I Principes, n° 6, p. 25 et trib. adm. 2 février 2000, n°s 10929 à 10931 du rôle). La décision d’approbation du ministre, englobant les réclamations individuelles, s’inscrivant dans le cadre de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, participe au caractère réglementaire de l’acte à approuver (cf. ibidem).
En vertu de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, tel qu’il a été en vigueur au moment de l’introduction du recours, « la Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent ».
La Cour administrative était donc compétente, au jour de l’introduction du recours, pour en connaître, cette compétence ayant été dévolue au tribunal administratif en vertu de l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. En effet, en vertu du prédit article 71, l’affaire en question a été transmise sans autre forme de procédure au tribunal administratif pour y revêtir le numéro du rôle 11384.
Aux termes de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996, seul un recours en annulation est prévu à l’encontre de ce type de décision. Aux termes de cet article, le recours doit être introduit dans les trois mois de la publication de l’acte administratif attaqué.
En l’espèce, la décision du ministre du 2 avril 1999 a été portée à la connaissance de la demanderesse par courrier daté du 20 avril 1999. Le délai contentieux a donc expiré trois mois après cette date, soit le 20 juillet 1999.
En conséquence, le recours introduit le 16 juillet 1999 a été déposé dans le délai de la loi. La recevabilité dudit recours n’ayant pas été autrement contestée, il échet de déclarer le recours recevable pour avoir été introduit par ailleurs dans les formes de la loi.
A l’appui de son recours la demanderesse fait valoir que suite à sa réclamation du 11 septembre 1995, le conseil communal l’a informée, par courrier du 2 juin 1997, de ce que « sa propriété avait été reclassée en zone soumise à un plan d’aménagement particulier sous les conditions du secteur d’habitation de moyenne densité ». Elle en conclut que l’administration communale aurait « abandonné officiellement la création d’une zone de verdure », étant donné qu’elle aurait englobé l’ensemble de ses terrains dans le secteur d’habitation de moyenne densité. La demanderesse relève qu’elle avait néanmoins introduit une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur par lettre recommandée du 9 juin 1997, au motif qu’après avoir pris inspection de la partie graphique du PAG, déposée à l’administration communale de 3 Mersch, elle aurait constaté que la partie arrière de sa propriété aurait été classée en zone de verdure, nonobstant le fait que la décision précitée du conseil communal n’aurait plus mentionné la création d’une telle zone sur son territoire. Elle ajoute que les terrains situés en zone de verdure feraient partie de son exploitation et porteraient certaines constructions, à savoir halles, hangars et magasins, de sorte que le reclassement – s’il devait exister – porterait gravement préjudice à son développement, étant donné que du fait de ce reclassement aucun agrandissement des bâtiments existants ne serait plus possible.
Elle considère finalement que la décision du ministre du 2 avril 1999, dans la mesure où elle indique que la partie arrière de sa propriété resterait en dehors du périmètre d’agglomération, « innoverait » et qu’elle devrait encourir l’annulation de ce chef « puisqu’elle entend se greffer sur une décision du conseil communal qui n’avait pas été prise telle quelle ».
Le mandataire de l’administration communale de Mersch relève que le recours est dirigé contre la décision d’approbation du ministre et que le ministre a le pouvoir d’approuver ou de refuser l’approbation d’une délibération du conseil communal. Il fait valoir que le pouvoir de tutelle du ministre l’obligerait de vérifier la conformité de la décision de l’autorité communale à la loi et à l’intérêt général. En l’espèce, il estime que l’autorité communale n’avait en vue que l’intérêt général consistant à ce qu’« un aménagement cohérent et valable soit garanti aux habitants de la commune de Mersch ». Il conclut en se rapportant « à la prudence du tribunal administratif quant à la régularité formelle de la décision ministérielle qui ne saurait en aucune façon contrarier la régularité formelle de la décision communale ».
Le délégué du gouvernement fait valoir que l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, qui définit la procédure à suivre en cas d’adoption ou de modification d’un PAG, aurait été entièrement respecté. La décision prise par le ministre suite à la réclamation présentée par la société HOFFMANN FRERES serait motivée sur base d’arguments tirés de l’urbanisme, de sorte que le ministre n’aurait pas dépassé le cadre de ses attributions lui conférées par la prédite loi. Il estime que la demanderesse chercherait à interpréter les décisions prises par les différents intervenants dans le cadre du processus d’élaboration du PAG dans le sens « à en tirer le profit maximal ». Le représentant étatique procède ensuite à une énumération des décisions émanant des différentes autorités pour expliquer le classement intervenu pour les fonds litigieux lors de chaque « étage de la procédure ».
Il ressort des pièces à la disposition du tribunal, et notamment des réclamations introduites par la partie demanderesse, que lors du vote provisoire par le conseil communal du nouveau PAG, les fonds de la partie demanderesse ont été classés en partie en secteur des noyaux soumis à un plan d’aménagement particulier, en zone inondable, ceci concernant la partie du terrain qui longe l’Alzette et en zone de verdure, ceci concernant la partie arrière de la propriété.
Suite à la réclamation introduite par la société HOFFMANN FRERES, le conseil communal, par décision du 2 juin 1997, reclassa « la propriété de la firme Hoffmann frères en zone soumise à un plan d’aménagement particulier sous les conditions du secteur d’habitation de moyenne densité ». S’il est certes vrai que le texte de la décision du 2 juin 1997 laisse penser à un reclassement intégral des fonds de la société HOFFMANN FRERES en secteur d’habitation de moyenne densité, il ressort néanmoins de la partie graphique du PAG, qui fait partie intégrante de la délibération du 29 janvier 1997 du conseil communal de Mersch portant adoption définitive du nouveau PAG, que la modification intervenue se 4 rapporte uniquement au changement du secteur des noyaux en secteur d’habitation de moyenne densité, étant entendu que c’est sur cette partie du terrain que sont implantés les bâtiments servant à l’exploitation de la société HOFFMANN FRERES. En effet, comme l’a relevé à juste titre le délégué du gouvernement, il importe d’interpréter à sa juste valeur la décision du conseil communal en cherchant à reconstituer l’intention effective des autorités communales sur base des réflexions d’urbanisme qui les ont guidées pendant toute la procédure d’adoption du PAG. Il est clair que la commune veut sauvegarder les activités commerciales de la société HOFFMANN FRERES, en incluant les terrains où se trouvent d’ores et déjà les immeubles servant à l’exploitation dans la partie de la zone constructible. Il n’a cependant pas été dans l’intention des autorités communales d’englober dans une zone constructible des terrains situés en zone inondable, directement adjacents à une rivière et qui ne sont pas couverts de constructions autorisées.
Il résulte par ailleurs du libellé de la réclamation que la société HOFFMANN FRERES a adressée au ministre le 9 juin 1997, qu’elle avait « compris » le classement effectivement opéré par le conseil communal lors du vote définitif.
Il y a dès lors lieu de retenir que lors de son vote définitif et conformément à la partie graphique du PAG, le conseil communal a uniquement entendu reclasser la partie des fonds situés en secteur des noyaux en secteur d’habitation de moyenne densité, en laissant subsister la partie sise en zone verte et la partie sise en zone inondable.
Par sa décision précitée du 2 avril 1999, le ministre a fait droit à la réclamation présentée par la société HOFFMANN FRERES, au motif qu’il « importe de garantir l’exploitation de l’entreprise commerciale existante en ces lieux » en procédant à un reclassement des fonds classés zone de moyenne densité en secteur des noyaux soumis à un projet d’aménagement particulier. Il a encore décidé de maintenir le restant des parcelles faisant l’objet de la réclamation « en dehors du périmètre d’agglomération, alors qu’elles sont situées en zone d’inondation ».
Il ressort par ailleurs de la partie graphique du PAG qui fait partie intégrante de la décision du ministre que la surface des fonds de la société HOFFMANN FRERES classée par le conseil communal lors de son vote définitif en secteur d’habitation de moyenne densité est reclassée en secteur des noyaux et que la partie des fonds de la société HOFFMANN FRERES classée par le conseil communal en zone de verdure et zone inondable à l’intérieur du périmètre d’agglomération garde ce classement. Il est vrai, comme le souligne à juste titre le délégué du gouvernement, que les termes « en dehors du périmètre d’agglomération » utilisés par le ministre, sont mal choisis et qu’il aurait été préférable de dire, à l’instar de l’avis de la commission d’aménagement du 22 octobre 1998, que les prédits terrains « sont maintenus en zone verte », ce qui correspondrait à l’intention effective du ministre, mais l’utilisation de ces termes n’a cependant pas pu induire en erreur du fait du libellé de la décision dans son ensemble et de l’existence de la partie graphique du PAG. Le moyen tiré de la violation « du principe de l’autorité attachée aux actes administratifs et de la portée de l’effet dévolutif de la réclamation » est dès lors à rejeter, le ministre ayant statué dans les limites de sa saisine tel que cela résulte des considérations qui précèdent.
Aux termes de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, analysé plus particulièrement en ses alinéas 2 à 4, la saisine du conseil communal en vue d’un vote définitif ne se fait qu’au cas où il y a eu une objection contre la délibération portant adoption provisoire du PAG en question (cf. C.E.
12 avril 1984, P.26, p. 91 ; trib. adm. 2 février 2000, Kremer, n°s 10929 et 10931 du rôle; trib.
5 adm. 21 février 2000, FEITLER, n°11434 du rôle), hypothèse vérifiée en l’espèce, étant entendu que tant la délibération définitive du conseil communal que l’approbation ministérielle se limitent à statuer dans le cadre de la ou des réclamations ayant donné ouverture à leur saisine.
Par voie de conséquence, la délibération communale portant adoption définitive d’un PAG ou d’une modification y relative, ne statue que par rapport aux objections non résolues après l’aplanissement des difficultés par le collège échevinal conformément à l’alinéa 3 de l’article 9 en question, de même que le ministre de l’Intérieur n’est appelé à intervenir que dans la mesure des objections non résolues réitérées à travers les réclamations lui adressées.
Ainsi, le champ d’intervention des autorités communales et étatiques se rétrécit aux fur et à mesures de la disparition des objections et réclamations solutionnées, tout en ne subsistant que pour celles maintenues et réitérées.
Suivant cette démarche d’élimination des objections et réclamations par aplanissement des difficultés, seul le dernier état des revendications d’une partie peut être utilement pris en considération.
Dans la mesure où les contestations de la société HOFFMANN FRERES dirigées contre la délibération communale du 28 juillet 1995 ont été toisées au niveau communal par délibération du 29 janvier 1997, ce sont les termes de la réclamation portée contre cette dernière devant le ministre de l’Intérieur qui doivent prévaloir comme reflétant le dernier état des conclusions de la partie demanderesse.
La saisine du tribunal est donc limitée par le contenu de la réclamation du 9 juin 1997 apportée contre la délibération portant adoption définitive du PAG.
Il est constant que le ministre statuant sur la prédite réclamation, n’a pas purement et simplement approuvé la délibération du conseil communal portant adoption définitive du PAG, mais il a procédé à un reclassement de certains des fonds de la société HOFFMANN FRERES.
Il convient dès lors d’examiner la portée de l’approbation tutélaire sur la décision approuvée et d’examiner si le ministre avait compétence pour procéder à un reclassement des prédits terrains.
L’article 107 (6) de la Constitution dispose que « la loi règle la surveillance de la gestion communale. Elle peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance et même en prévoir l’annulation ou la suspension en cas d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général, sans préjudice des attributions des tribunaux judiciaires ou administratifs ». Il se dégage de cette disposition que l’autonomie communale et les attributions en découlant pour les organes communaux décentralisés constituent la règle générale, les actes de tutelle des autorités de surveillance centrales représentent l’exception. Les dispositions légales régissant la tutelle sont à interpréter de façon restrictive au regard des finalités du contrôle du respect de la légalité avec les buts assignés aux règles d’urbanisme et d’aménagement du territoire et de la compatibilité avec l’intérêt général. Ainsi, seules des considérations de légalité tirées notamment de la loi précitée du 12 juin 1937 et de conformité à l’intérêt général peuvent entrer en ligne de compte pour justifier un refus d’approbation d’une décision soumise à l’autorité de tutelle, sur base de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937.
6 En l’espèce, bien que la décision ministérielle déférée se réfère aux objectifs d’un urbanisme harmonieux, il y a néanmoins lieu de retenir qu’elle dépasse le cadre lui assigné par l’article 107 (6) de la Constitution en procédant elle même à un reclassement des terrains litigieux.
En effet, un acte de tutelle administrative, tel que celui que le ministre est amené à prendre en vertu de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, doit prendre la forme soit d’une approbation soit d’un refus d’approbation, purs et simples, sous peine de violer le principe de l’autonomie communale. Ce principe n’entend toutefois pas déroger au principe selon lequel toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et l’indication, par le ministre dans sa décision rejetant ou accueillant la réclamation, des motifs se trouvant à sa base. Il doit mettre le conseil communal en mesure d’apprécier, essentiellement en cas de décisions portant refus d’approbation, le bien-fondé des motifs sur lesquels le ministre s’est basé, afin qu’il puisse en tenir compte lors de la modification éventuelle du plan d’aménagement. Une telle modification du PAG, dans la limite de la ou des réclamations présentées, devra faire l’objet d’une nouvelle demande d’approbation à adresser au ministre.
En l’espèce, comme le ministre n’a ni refusé d’approuver ni approuvé purement et simplement le PAG en accueillant partiellement la réclamation de la société HOFFMANN FRERES, aussi justifié que cela puisse paraître, il a en fait décidé de n’approuver le PAG que partiellement, en assortissant sa décision de réserves quant à certaines parties du PAG à modifier, de sorte qu’il a violé le principe constitutionnel de l’autonomie communale et sa décision du 2 avril 1999, dans les limites de la réclamation présentée par la société HOFFMANN FRERES, est partant à annuler.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
le déclare fondé ;
partant annule la décision ministérielle du 2 avril 1999, dans les limites de la réclamation présentée par la société HOFFMANN FRERES et renvoie l’affaire dans cette mesure devant le ministre de l’Intérieur ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 15 juin 2000 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
