N° 11727 du rôle Inscrit le 20 décembre 1999 Audience publique du 31 mai 2000
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Recours formé par Madame … ECK, … contre une décision du collège échevinal de la Ville de Luxembourg en matière de congés
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11727 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 décembre 1999 par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … ECK, premier agent municipal dirigeant de la Ville de Luxembourg, actuellement en retraite, demeurant à L-
…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du collège échevinal de la Ville de Luxembourg du 23 décembre 1999, intervenue sous la signature du bourgmestre de la Ville, portant refus de faire droit à sa demande de régularisation sinon de report de congés pour les années civiles 1998 et 1999 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 20 décembre 1999 portant signification de ce recours au bourgmestre de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 mars 2000 par Maître Jean KAUFFMANN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu la notification postale par envoi recommandé de ce mémoire en réponse à Maître Gaston VOGEL intervenue le 16 mars 2000 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Dominique PETERS et Jean KAUFFMAN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 mai 2000.
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Considérant que Madame … ECK, premier agent municipal dirigeant de la Ville de Luxembourg, née le …, demeurant à L-…, a présenté le 4 mars 1998 une demande de mise à la retraite pour raison d’invalidité transmise le 10 mars 1998 par la bourgmestre de la Ville de Luxembourg à la Caisse de Prévoyance des Fonctionnaires et Employés Communaux du Grand-Duché de Luxembourg, ci-après désignée par “ la Caisse ” ;
Que suite à une décision de rejet de la Caisse du 13 août 1998 comportant un réexamen par les médecins conseils après une année, confirmée par le tribunal administratif suivant jugement du 3 mai 1999 (n° 10964 du rôle), la Caisse a, sur réexamen, retenu en date du 17 juin 1999 que Madame … ECK était invalide au sens de la loi et qu’elle remplissait les conditions pour prétendre à une rente d’invalidité ;
Que le conseil communal de la Ville de Luxembourg a, en date du 8 novembre 1999, accordé à Madame … ECK démission de ses fonctions avec effet au 1er octobre 1999, de sorte à bénéficier d’une pension de retraite à partir du 1er janvier 2000 après paiement du trimestre de faveur par la Ville ;
Que par courrier de son mandataire du 14 septembre 1999, Madame ECK a présenté au bourgmestre de la Ville de Luxembourg une demande en régularisation du congé pour les années 1998 et 1999, sans autre indication, ni précision, sauf celle qu’elle a été admise au bénéfice d’une rente d’invalidité depuis le 17 juin 1999 ;
Que par décision du 23 septembre 1999, le collège échevinal de la Ville de Luxembourg, sous la signature du bourgmestre, a rejeté la demande en régularisation, voire en report de congés en s’appuyant sur les dispositions combinées des articles 3, 6, 9, 10, 12, 13 et 14 du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 concernant le temps de travail et les congés des fonctionnaires communaux ;
Considérant que par requête déposée en date du 20 décembre 1999, Madame ECK a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation contre la décision précitée du collège échevinal de la Ville de Luxembourg, en faisant valoir qu’elle était en congé de maladie pour toute la période de service relative aux années civiles 1998 et 1999, de sorte qu’il serait aberrant de lui refuser son congé en raison de ses absences pour cause de maladie justifiées ;
Qu’elle estime que la commune ne saurait valablement lui reprocher de ne pas avoir sollicité son congé pour l’année 1998 avant le 1er décembre 1998 puisqu’elle était en arrêt continu de maladie, Que pour la même raison elle n’aurait pas pu profiter du report de son congé sur l’année suivante ;
Qu’elle demande au tribunal, concernant l’année 1998, de tenir compte des circonstances exceptionnelles liées à son état de santé, tout en invoquant les mêmes arguments pour l’année 1999 ;
Qu’elle précise sa demande comme tendant à la faire bénéficier d’une indemnité compensatoire pour les congés qu’elle n’a pas pu prendre en 1998 et 1999 et ce jusqu’à sa retraite ;
Qu’à titre subsidiaire et sans reconnaissance préjudiciable aucune, elle entend demander au tribunal de constater que son congé de 1999 fut sollicité le 14 septembre 1999 ;
2 Qu’en vertu de l’article 6.1 du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 précité, elle aurait manifestement droit à son congé qui, s’il n’a pas pu être effectivement pris, devrait lui être versé sous forme d’indemnité compensatoire ;
Qu’elle insiste sur ses 20 années de bons et loyaux services, pour souligner que la commune n’était pas en droit de lui retirer le droit élémentaire à ses congés ;
Considérant que la Ville conclut en premier lieu à l’irrecevabilité du recours en réformation dans la mesure où la loi ne prévoirait pareil recours que relativement à la fixation des traitements en principal et accessoires des fonctionnaires communaux, notion n’englobant pas la matière des congés ;
Qu’elle se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en annulation en la pure forme ;
Considérant que d’après l’article 41 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, désignée ci-après par “ le statut général ”, le recours en réformation est réservé aux décisions administratives relatives à la fixation des traitements en principal et accessoires et des émoluments, à la mise à la retraite ou à la pension des fonctionnaires communaux ;
Que la matière des congés de récréation ne rentrant dans aucune des catégories prémentionnées, aucun recours de pleine juridiction n’est ouvert en vue de la toiser (cf. C.E.
20 décembre 1994, Thilges-Regalli, n° 9058 du rôle ; trib. adm. 3 mars 1999, Bastian, n° 10698 du rôle, Pas. adm. 01/2000, V° Fonction publique, n° 110, p. 161) ;
Que la décision déférée n’a pas non plus trait à la mise à la retraite, même si elle est intervenue, du moins médiatement, à l’occasion de celle-ci ;
Que par voie de conséquence le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal ;
Considérant que le recours en annulation introduit suivant les formes et délai prévus par la loi est recevable ;
Considérant qu’au fond, la commune conclut à la confirmation de la décision déférée laquelle aurait fait une application correcte du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 précité et notamment de ses articles 6.1, 9, 10 et 12 ;
Qu’elle souligne qu’en matière de fonctionnaires communaux il n’existerait aucune disposition légale permettant d’octroyer à un fonctionnaire parti à la retraite une indemnité compensatoire de congé en lieu et remplacement du congé de récréation, lequel par principe s’exerçerait “ en nature ” ;
Que faute de prestation de travail durant les années concernées, la contrepartie consistant en le congé récréatif ne serait pas due ;
Que les dispositions du régime des employés privés telles que résultant notamment de la loi modifiée du 20 juillet 1966 portant réglementation uniforme du congé annuel payé des 3 salariés du secteur privé, prévoyant une indemnité compensatoire des congés payés, notamment en cas de résiliation du contrat de travail, ne sauraient être transposées aux fonctionnaires communaux répondant aux dispositions de leur statut propre ;
Que même dans le cadre des employés privés, le congé annuel pris au cours de l’année de calendrier ne saurait être remplacé par une indemnité compensatoire que dans le seul cas d’une résiliation du contrat de travail de la part, soit de l’employeur, soit du salarié, mais non lorsque le congé n’a pas pu être pris au cours de l’année de calendrier pour cause de maladie du salarié ;
Que dès lors en l’absence de toute base légale, la demande de Madame ECK n’aurait pu être que rejetée ;
Considérant qu’en fait les parties convergent pour dire qu’aucune prestation de travail n’a eu lieu de la part de Madame ECK au profit de son employeur, la Ville de Luxembourg durant les années civiles 1998 et 1999 jusqu’à la date du 1er octobre 1999 avec effet à laquelle démission honorable de ses fonctions lui a été accordée ;
Considérant que l’article 29.1 du statut général prévoit de façon limitative les congés dont peut bénéficier le fonctionnaire communal, lesquels sont énumérés en son alinéa second sous 12 points, dont en premier lieu sub a) le congé annuel de récréation et sub b) le congé pour raisons de santé ;
Considérant que le congé de récréation est annuel dans la mesure où d’après l’article 3 du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 précité chaque année le fonctionnaire a droit à un congé de récréation, l’année de congé étant l’année civile ;
Considérant que par essence le droit au congé de récréation est un droit réservé à l’usage exclusif du travailleur auquel il ménage des périodes de repos par suite à des périodes d’occupation (C.E. 20 décembre 1994 et trib. adm. 3 mars 1999, précités) ;
Considérant que d’après l’article 5. 3 de la Convention n° 132 concernant les congés annuels payés, adoptée à Genève le 24 juin 1970 par la conférence générale de l’Organisation internationale du travail à sa cinquante quatrième session, approuvée par la loi du 15 février 1979, applicable en tous ses éléments aux fonctionnaires étatiques et communaux à défaut de dispositions d’exclusion prises sur base de l’article 2 de ladite Convention, le mode de calcul de la période de service, aux fins de déterminer le droit au congé, sera fixé par l’autorité compétente ou par l’organisme approprié dans chaque pays ;
Que le même article 5 prévoit en son point 4 que dans des conditions à déterminer par l’autorité compétente ou par l’organisme approprié dans chaque pays, les absences du travail pour des motifs indépendants de la volonté de la personne employée intéressée, telles que les absences dues à une maladie, seront comptées dans la période de service ;
Considérant que le statut général, ensemble le règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 ne sont pas contraires à l’article 5 de la Convention n° 132 OIT précitée dans la mesure où ils admettent le principe que les absences du travail dues à une maladie sont comprises dans la période de service prise en considération pour le calcul du congé annuel ;
4 Considérant que suivant l’article 9 du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 précité, le congé de récréation est accordé sur demande à adresser au plus tard le 30 novembre de l’année pour laquelle le congé est dû au collège des bourgmestre et échevins ou au chef du service délégué à ces fins ;
Considérant que le congé de récréation étant annuel, l’année de congé étant l’année civile, le tribunal est amené à analyser les demandes de congé année par année ;
Considérant qu’il est constant que pour l’année civile 1998 aucune demande de congé de récréation n’a été introduite, de l’aveu de la demanderesse, avant le 30 novembre 1998 ;
Considérant que l’impossibilité d’agir invoquée par la demanderesse en raison de son état de santé ne saurait valoir, étant constant que si celle-ci a pu faire les démarches nécessaires en vue de demander sa mise à la retraite, - demande du 4 mars 1998, recours contentieux du 28 octobre 1998 -, rien ne s’opposait à ce qu’elle fasse, soit par elle-même, soit par mandataire à l’instar de ce qui s’est produit pour l’année civile 1999, une demande de congé de récréation conformément à l’article 9 précité ;
Considérant que si en vertu de l’article 9 alinéa 3 dudit règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987, l’autorité accordant le congé peut accepter des demandes présentées après l’expiration du prédit délai, et ce dans l’hypothèse seulement où des raisons de service ne s’y opposent pas, cette possibilité ne saurait constituer un droit pour le fonctionnaire d’après le texte réglementaire en question ;
Considérant que l’argument déployé par la demanderesse suivant lequel, de toute façon, elle n’aurait pas pu utilement reporter son congé de récréation sur l’année 1999 du fait de son absence continue pour raison de maladie durant toute la période de service y relative est encore inopérant ;
Qu’en effet il ne convient pas d’analyser la situation ex post mais de se replacer au moment où la demande aurait dû être faite et toisée dans un délai raisonnable par le collège échevinal, soit à une époque où il n’était pas nécessairement prévisible que durant l’année 1999 sur laquelle aurait pu être reporté le congé en question dans les limites fixées par les dispositions légales et réglementaires applicables, aucune activité de service permettant un congé de récréation ne serait assurée ;
Que dès lors le refus de faire droit à la demande de fixation de congé de récréation pour l’année civile 1998 introduite le 14 septembre 1999 a pu être légalement posé par le collège échevinal sur base de l’article 9 en question ;
Considérant que la demande de fixation de congé du 14 septembre 1999 vaut également pour l’année civile 1999 ;
Que dès lors elle satisfait aux exigences de l’article 9 en question quant à son délai général d’introduction, pour avoir été introduite avant le 30 novembre 1999 ;
Considérant que l’article 6.1 du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 dispose que “ pour le fonctionnaire qui a quitté le service et qui peut prétendre à pension conformément à la législation qui lui est applicable, l’intégralité du congé annuel de 5 récréation est accordée, sans que la durée totale ne puisse cependant dépasser le nombre de jours ouvrables se situant entre le 1er janvier et la date de la mise à la retraite ;
Toutefois le congé qui n’est ni sollicité, ni pris entre le premier janvier et la date de la mise à la retraite n’est plus dû ” ;
Considérant que la partie demanderesse entend tirer argument du bout de phrase “ qui a quitté le service ” pour en tirer l’entérinement réglementaire du principe d’une indemnité compensatoire de congé, en faisant valoir que par définition le fonctionnaire qui n’est plus en service ne saurait bénéficier d’un congé légal de récréation ;
Considérant que les textes légaux et réglementaires doivent être interprétés de préférence de façon à dégager un sens concordant, en conciliant les termes de leur dispositions plutôt que d’en voir dégager des significations contradictoires ;
Considérant que dans la mesure où l’article 6. 1 prérelaté dispose en son second alinéa que le congé qui n’est ni sollicité, ni pris entre le 1er janvier et la date de la mise à la retraite n’est plus dû, le pouvoir réglementaire a clairement fixé le cadre de l’exercice effectif du droit au congé de récréation légal ;
Considérant que le congé de récréation s’analysant comme période de repos promérité par suite à des périodes d’occupation, il ne se conçoit, par nature, que relativement à des périodes d’activité de service effective ;
Que c’est dès lors de façon conséquente que l’article 6.1 alinéa second prérelaté prévoit de façon impérative que le congé de récréation doit être pris avant la date de la mise à la retraite, c’est-à-dire tant que le fonctionnaire a été en activité de service effective, sinon il n’est plus dû, étant donné qu’une fois à la retraite, la période d’occupation aura cessé dans le chef dudit fonctionnaire ;
Considérant que par essence le congé de récréation s’exerce en nature, à travers des périodes de repos légalement fixées ;
Considérant que ce n’est qu’à titre d’exception et dans la mesure seulement où celle-ci est prévue par les textes légaux et réglementaires applicables que peut valoir la possibilité d’une indemnité compensatoire de congés non pris telle que réclamée en l’espèce par la partie demanderesse ;
Considérant qu’il est constant que la loi modifiée précitée du 22 avril 1966 portant réglementation uniforme du congé annuel payé des salariés du secteur privé ne s’applique pas par référence aux fonctionnaires communaux, soumis au seul statut général et à ses dispositions d’exécution, étant entendu que ladite loi du 22 avril 1966 ne prévoit le droit à une indemnité compensatoire de congés non pris que de façon ponctuelle et strictement délimitée ;
Considérant qu’il s’ensuit qu’à défaut d’indemnité compensatoire de congés non pris prévue par le statut général et ses règlements d’exécution, dont le règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 précité, seule la possibilité d’un congé de récréation pris en nature est ouverte dans le chef d’un fonctionnaire communal ;
6 Considérant que dans la mesure où la partie demanderesse, en raison de l’absence, certes justifiée, pour toute la période de fonction durant l’année 1999, n’a pas été matériellement en mesure de prendre un congé de récréation, faute d’existence de période d’occupation, son congé, quoique sollicité en temps utile avant la mise à la retraite, n’est plus dû, pour ne pas avoir été matériellement pris entre le 1er janvier 1999 et la date de la mise à la retraite, le tout conformément à l’article 6.1 du règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 prérelaté ;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours laisse d’être fondé ;
Considérant que compte tenu de l’aboutissement du recours, la demande en allocation d’une indemnité de procédure présentée par Madame ECK, recevable en la forme, est à son tour non fondée ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond le dit non justifié ;
partant en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 31 mai 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 7
