N° 11404 du rôle Inscrit le 26 juillet 1999 Audience publique du 10 mai 2000
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Recours formé par Monsieur … HUBERTY-BODRY, Belvaux contre une décision du ministre des Travaux publics en matière de voirie
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Vu la requête déposée le 26 juillet 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Henri FRANK, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HUBERTY-BODRY, restaurateur, demeurant à L-…, tendant à la réformation d’une décision du ministre des Travaux publics du 8 juillet 1999 lui refusant l’autorisation d’installer un panneau indicateur portant l’inscription « Restaurant …» aux abords du giratoire situé en face de la mairie de Sanem à Belvaux;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 août 1999 par le délégué du gouvernement;
Vu le mémoire en réplique, intitulé mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 septembre 1999 au nom du demandeur;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise;
Vu le résultat de la visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé le 4 février 2000;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Henri FRANK, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Au courant de l’année 1997, l’administration des Ponts et Chaussées procéda à l’enlèvement d’un panneau indicateur portant l’inscription « Restaurant … » installé aux abords immédiats du giratoire formé par la N 31 et les CR 168 et 178, situé en face de la mairie de Sanem, à Belvaux, étant donné que ledit panneau indicateur avait été installé sans qu’une permission de voirie ait été octroyée par le ministre des Travaux publics.
1 Le 10 mai 1999, Monsieur … HUBERTY-BODRY, restaurateur, demeurant à L-…, introduisit auprès du directeur des Ponts et Chaussées une demande tendant à obtenir la permission de réinstaller le susdit panneau indicateur aux abords du prédit giratoire à Belvaux.
Suite à un échange de correspondance entre Monsieur HUBERTY-BODRY et le directeur des Ponts et Chaussées et sur avis négatif émis par ledit directeur en date du 29 juin 1999, le ministre des Travaux publics, par décision du 8 juillet 1999, refusa d’accorder l’autorisation sollicitée par Monsieur HUBERTY-BODRY au motif que « (…) suivant l’instruction ministérielle du 6 mars 1991 relative au régime des panneaux directionnels un restaurant situé à l’intérieur de l’agglomération n’est pas signalable de sorte que je ne suis pas en mesure d’autoriser la mise en place du panneau directionnel demandé ».
Par requête déposée en date du 26 juillet 1999, Monsieur HUBERTY-BODRY a introduit un recours en réformation de la décision ministérielle précitée du 8 juillet 1999.
Le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit conformément à l’article 4, alinéa 2 de la loi modifiée du 13 janvier 1843 sur la compétence des tribunaux en fait de contravention de voirie, de constructions et plantations le long des routes prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière.
Le recours en réformation est également recevable étant donné qu’il a été déposé dans le délai prévu par la loi et qu’il a été introduit suivant les formes légales.
Au fond, le demandeur fait valoir que l’instruction ministérielle édictée par le ministre des Travaux publics en date du 6 mars 1991 et invoquée à la base de la décision déférée serait inopposable au public et qu’elle ne saurait constituer une base légale pour justifier un refus d’autorisation. Sur ce, il conclut à la réformation de la décision litigieuse pour défaut de base légale et il demande au tribunal de lui accorder l’autorisation sollicitée.
Dans un deuxième ordre d’idées, le demandeur fait encore soutenir que la loi précitée du 13 janvier 1843 ne saurait pas non plus servir de base légale à la décision entreprise.
Enfin, soutenant que d’autres restaurants situés à l’intérieur d’une agglomération seraient indiqués par des panneaux directionnels, le demandeur invoque le principe de l’égalité des citoyens devant la loi pour justifier l’octroi d’une autorisation d’installer le panneau directionnel dont il est question en cause.
Le délégué du gouvernement précise tout d’abord que l’instruction ministérielle précitée du 6 mars 1991, constituerait en réalité un communiqué que le ministre des Travaux publics a fait publier au Mémorial B pour informer les administrés des lignes de conduite qu’il s’est fixées lui-même pour traiter les demandes d’installation de panneaux dont il est saisi, et qu’elle émanerait de son souci de rendre publiques les règles régissant la pratique administrative relative à l’exécution de la loi précitée du 13 janvier 1843 qui ne contient pas en elle-même pareilles dispositions précises. Selon le délégué, ce serait essentiellement dans un souci de transparence de cette pratique administrative que le ministre l’aurait rendue publique.
Il soutient encore que ces règles ne seraient ni dérogatoires à la loi, ni restrictives quant à leur portée et, par ailleurs, leur publication ne revêtirait aucun caractère illégal. Sur ce, le délégué estime que le demandeur n’aurait aucun intérêt à soulever ce moyen, alors que, même 2 abstraction faite du communiqué du 6 mars 1991, le ministre aurait pu refuser l’autorisation en question.
Il estime encore que le refus d’installation du panneau litigieux serait justifié au motif que la demande afférente ne serait pas objectivement justifiée et que le ministre devrait veiller à la sécurité des usagers de la route en évitant une multiplication de panneaux qui risqueraient de dévier l’attention des conducteurs et qui seraient une source de risques d’accidents.
Enfin, le représentant étatique conclut encore au rejet du moyen tiré de la rupture d’égalité au motif qu’on ne saurait comparer des situations de droit et de fait différentes.
Aux termes de l’article 4 de la loi précitée du 13 janvier 1843 « quiconque voudra construire, reconstruire, réparer ou améliorer des édifices, maisons, bâtiments, murs, ponts, ponceaux, aqueducs, faire des plantations ou autres travaux quelconques le long des grandes routes, soit dans les traverses des villes, bourgs ou villages, soit ailleurs, dans la distance ci-
après fixée, devra préalablement y être autorisé par le conseil de gouvernement (…) ».
La loi du 13 janvier 1843, intervenue sous l'empire de la Constitution du 12 octobre 1841, en conférant compétence au « conseil de gouvernement » pour délivrer les autorisations de faire des constructions ou des plantations le long des routes, ne faisait traduire que l'idée de l'exercice collégial des attributions retenues par le texte constitutionnel de 1841, de sorte que ces termes doivent être considérés comme synonymes du terme de « gouvernement ». Eu égard aux dispositions portant organisation du gouvernement, énumération des ministères et détermination des compétences ministérielles, c'est le ministre des Travaux publics qui est habilité à exercer les attributions réservées par la loi du 13 janvier 1843 au gouvernement (trib.
adm. 11 février 1998, n° 9746 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Voirie n° 3, et l’autre référence y citée).
C’est à tort que le demandeur soutient que la loi précitée du 13 janvier 1843 et plus particulièrement son article 4 ne constituerait pas une base légale suffisante autorisant le ministre des Travaux publics à refuser une permission de voirie en vue de l’installation d’un panneau directionnel, étant donné que ledit article 4, de par son libellé large englobe également les panneaux directionnels. Ainsi, force est de constater que le placement d’un tel panneau directionnel requiert, entre autres, l’autorisation d’alignement préalable délivrée par le ministre des Travaux publics qui est notamment conditionnée par la situation géographique spécifique considérée par rapport au tronçon de la voie publique ainsi concerné.
Concernant l’applicabilité et la régularité du texte ministériel intitulé « communiqué du ministre des Travaux publics du 6 mars 1991 relatif au régime des panneaux directionnels » publié au Mémorial B n° 16 du 29 mars 1991, il convient en premier lieu de relever qu’en tant qu’autorités chargées d’exécuter les lois et arrêtés et en tant que chefs de l’administration, les ministres sont appelés à donner des directives ou des ordres aux fonctionnaires qui leur sont subordonnés.
Pareilles directives, lorsqu’elles constituent des instructions en forme de lettre adressée par les ministres aux divers fonctionnaires de leurs départements respectifs, sont encore communément appelées « circulaires ministérielles ».
3 En l’espèce, le communiqué du ministre des Travaux publics du 6 mars 1991 relatif au régime des panneaux directionnels a été élaboré comme « une ligne de conduite uniforme concernant l’octroi ou le refus de permission de voirie pour l’installation de panneaux directionnels dans le cadre de la loi du 13 janvier 1843 sur la compétence des tribunaux en fait de contravention de grande voirie de constructions et plantations le long des routes modifiée par les lois du 16 mai 1910 et du 22 février 1958 », ainsi qu’il résulte de l’alinéa introductif dudit communiqué.
Classiquement, ces circulaires, expression de l’opinion particulière du ministre ou du fonctionnaire de qui elles émanent, n’ont pas de caractère légal, ainsi que l’a déjà retenu le Conseil d’Etat (français) à une époque où tant le Grand-Duché de Luxembourg que le Royaume de Belgique actuels faisaient partie respectivement de la République, puis de l’Empire français (avis du Conseil d’Etat, 12-25 thermidor An XII).
Les circulaires et instructions doivent garder en principe un caractère interne à l’administration, en ce qu’elles réglementent la manière dont les fonctionnaires publics doivent accomplir leur mission (cf. Pescatore, Introduction à la science du droit, 1960, n° 104, page 165).
Ainsi une circulaire doit se borner à interpréter les textes de loi en vigueur, sans pouvoir fixer des règles nouvelles (cf. C.E. 10 mai 1992, commune de Manternach, n° 8521 du rôle) et, par essence, elle ne saurait être invoquée comme base juridique suffisante, alors qu’elle ne reflète que l’opinion de son auteur et ne constitue pas une norme juridique dont le respect s’impose à ses destinataires (cf. C.E. 2 mars 1994, Schartz, n°s 8826 et 8827 du rôle), n’ayant ainsi aucun caractère obligatoire (cf. C.E. 22 février 1995, Dietz, n° 9061 du rôle).
A cet égard, les instructions, circulaires, de même que les dépêches et notes de service ne constituent pas des actes réglementaires ou des décisions obligatoires pour les administrés et elles ne sont obligatoires que pour les fonctionnaires et ne s’imposent ni aux tribunaux, ni aux personnes étrangères à l’administration (cf. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, 2e éd., 1959, n° 26 VII, page 21).
En l’espèce, il ne fait pas de doute que le communiqué ministériel du 6 mars 1991, par le caractère formel des termes employés ainsi que les prévisions générales et impersonnelles libellées, a la prétention d’être réglementaire, voire normatif.
Or, l’article 36 de la Constitution dispose que « le Grand-Duc fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-
mêmes, ni dispenser de leur exécution ».
Le texte de l’article 36, dont le caractère explicite est encore appuyé par le fait qu’il fait partie du paragraphe premier du chapitre III de la loi fondamentale, paragraphe portant l’intitulé « de la Prérogative du Grand-Duc », s’oppose à ce qu’une loi attribue l’exécution de ses propres dispositions à une autorité autre que le Grand-Duc.
En vertu de l’article 36 de la Constitution, réservant au Grand-Duc le pouvoir réglementaire, lequel ne peut être déféré à un organe ministériel, la disposition légale qui confère à un ministre pareil pouvoir a ainsi été jugée contraire à la Constitution (Cour 4 Constitutionnelle, 6 mars 1998, Faber, arrêt 01/98, voir aussi C.E. 16 juillet 1991, Dupont, n° 8372 du rôle, Cour administrative 15 janvier 1998, Wolter-Weber, n° 10180C du rôle);
Il en découle à plus forte raison qu’en l’absence d’habilitation prévue par la loi modifiée du 13 janvier 1843, le ministre n’a pas pu, sous peine de violer l’article 36 de la Constitution, édicter proprio motu des règles générales en exécution de cette norme législative supérieure.
Il résulte des développements qui précèdent que le ministre des Travaux publics, sans pouvoir fonder directement sa décision sur sa ligne de conduite uniforme du 6 mars 1991, n’a pu valablement prendre appui que sur la législation existante au moment où il a statué, telle qu’elle se dégage entre autres de la loi précitée du 13 janvier 1843.
Cependant, sur base de la loi précitée de 1843, même en l'absence d'impératifs d'alignement, le ministre peut refuser l'implantation de panneaux directionnels sur base de motifs tenant à la sécurité des usagers de la route en ce que le surnombre de panneaux directionnels particuliers qui seraient ainsi apposés en vue de l'indication des commerces installés dans une localité ne ferait qu'embrouiller les pistes, rendant impossible de distinguer le principal de l'accessoire, les panneaux directionnels concernant les localités devant primer ceux relatifs à des commerces ou établissements industriels, sauf circonstances exceptionnelles dûment établies (trib. adm. 11 février 1998, n° 9746 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Voirie n° 5).
Lors de la visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé le 4 février 2000, le tribunal a pu se rendre compte de visu de l’emplacement revendiqué par le demandeur pour le panneau directionnel portant l’inscription « Restaurant St. Laurent », afin de faciliter le repérage des clients du restaurant qu’il exploite sous la même dénomination au 24, rue des Alliés à Belvaux-
Village, dont il sollicite l’installation aux abords immédiats du giratoire formé par la N 31 et les CR 168 et 178, situé en face de la mairie de Sanem, à Belvaux, tout en ayant pu se rendre compte également du contexte local afférent.
Il convient encore de relever que lors de la visite les représentants de l’administration des Ponts et Chaussées et du ministère des Travaux publics ont informé le tribunal que, suite aux différentes interventions du demandeur, une permission de voirie avait été accordée à l’administration communale de Sanem relativement à l’installation de deux panneaux de signalisation portant l’inscription « Belvaux-Village » et, sur demande afférente du tribunal, le délégué du gouvernement, par lettre déposée au greffe du tribunal le 18 février 2000, a déposé une copie de la permission de voirie du 26 janvier 2000 relativement au placement de deux panneaux directionnels portant l’inscription « Belvaux-Village » à Belvaux, route d’Esch, aux abords et à gauche de la N31, d’Esch-sur-Alzette par Belvaux vers Obercorn, entre les P.R.
21,300 - 21,400 et rue de la Poste, aux abords et à gauche du C.R. 168 de Belvaux vers Esch-
sur-Alzette, entre les P.R. 0,400 -0,500. Il ressort en outre d’un courrier émanant du mandataire du demandeur, parvenu au tribunal le 17 mars 2000, que lesdits panneaux directionnels ont été installés.
Il est indéniable que l’installation des deux panneaux directionnels portant l’inscription « Belvaux-Village », aux abords immédiats du giratoire prévisé situé en face de la mairie de Sanem, à Belvaux, et dans la rue de la Poste, aux abords et à gauche du C.R. 168 sont de nature à faciliter le repérage par toute personne normalement informée du restaurant du demandeur situé précisément dans ledit quartier.
5 Il se dégage des considérations qui précèdent que la situation de fait constatée in situ par le tribunal lors de la visite des lieux, ensemble l’installation de deux panneaux directionnels signalisant plus particulièrement le quartier « Belvaux-Village », sont telles que le caractère normalement repérable du restaurant du demandeur ne justifie pas l’installation d’un panneau directionnel particulier, de sorte que dans cette mesure c’est à juste titre que le ministre a pu se baser sur des arguments de sécurité des usagers de la route, tendant notamment à éviter un surnombre de panneaux directionnels particuliers afin de limiter les risques d’accidents, et sur l’absence de circonstances exceptionnelles dûment établies dans le cas d’espèce.
Enfin, concernant le moyen tiré de la violation du principe de l’égalité devant la loi fondé sur ce que d’autres restaurateurs auraient pu obtenir des permissions relativement à l’installation de panneaux directionnels particuliers, d’une part, il convient de relever le principe que le juge est appelé à dire le droit dans le cas concret et, d’autre part, même à admettre que d’autres restaurateurs se soient trouvés dans des situations de droit et de fait analogues et que des permissions aient été accordées, questions dont n’est pas saisi le tribunal dans le cadre du présent litige, un tel état des choses n’est pas de nature à justifier dans le chef du demandeur un droit à réclamer un traitement identique, étant donné que l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement de tous les administrés, n’a lieu que dans les limites de la stricte légalité. Il s’ensuit que le moyen afférent n’est pas fondé et est à écarter.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en la forme;
au fond le dit non justifié et en déboute;
laisse les frais à charge du demandeur.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 10 mai 2000, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 6
