N° 11691 du rôle Inscrit le 29 novembre 1999 Audience publique du 27 avril 2000
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Recours formé par Monsieur … FRANK contre deux décisions de la commission des pensions de l’Etat en matière de mise à la retraite
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 29 novembre 1999 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … FRANK, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, d’une part, de la décision de la commission des pensions du 2 juillet 1999 chargeant le docteur … de la mission d’examiner le requérant sur son état psychique et de faire rapport sur la question de savoir s’il est capable d’exercer ses fonctions actuelles, de les reprendre ou d’exercer une autre fonction publique et ordonnant le réexamen de l’affaire en septembre 1999, et, d’autre part, de la décision de la commission des pensions du 25 octobre 1999 déclarant que le requérant n’est pas sujet à des infirmités qui le mettraient hors d’état d’exercer ses fonctions et qu’il est capable de reprendre son travail à partir du 1er janvier 2000 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 21 janvier 2000 ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 17 février 2000 par Maître Roger NOTHAR au nom de Monsieur … FRANK ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions entreprises ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, Maître Roger NOTHAR ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Monsieur … FRANK, né le …, demeurant à L-…, a été engagé auprès de …en date du 2 décembre 1975 et y occupe actuellement la fonction de … Par lettre du 10 mars 1999, Monsieur FRANK adressa à la commission des pensions de l’Etat, par l’intermédiaire du ministère de la Justice, une demande en vue d’obtenir une pension d’invalidité pour des raisons de santé en y annexant un certificat médical du docteur … du 1er mars 1999, attestant un “ syndrome digestif avec ulcérisation oesophagienne nécessitant (…) une intervention chirurgicale de stabilisation sur état chronique de stress professionnel et de surménage avec tendance à la récidive ”. Dans le prédit certificat médical, le docteur … a conclu à une “ mise en pension d’invalidité pour raison de santé ”.
En date du 24 mars 1999, le ministre de la Justice transmit la demande précitée à la commission des pensions de l’Etat pour attribution, sans toutefois se prononcer sur celle-ci.
Dans son rapport du 20 avril 1999, le docteur …, médecin adjoint à la commission des pensions, a noté, après avoir analysé en détail l’état de santé de Monsieur FRANK, tout en ayant constaté que Monsieur FRANK a été en congé de maladie au cours de l’année 1998 pendant 98 jours ainsi que pendant le début de l’année 1999 pendant 120 jours, que celui-ci n’était plus capable d’exercer ses fonctions actuelles ni de les reprendre dans la suite et qu’il était par ailleurs incapable d’exercer une autre fonction publique à l’avenir. Le docteur … a par ailleurs noté dans le prédit rapport médical que “ malgré un traitement médicamenteux et des congés de maladie, il n’y avait guère d’amélioration ”, en concluant qu’ “ une reprise de son travail n’est à son avis guère possible et la mise en invalidité est justifiée ”.
Dans sa décision du 2 juillet 1999, la commission des pensions de l’Etat, après avoir constaté que le délégué du gouvernement auprès de ladite commission s’était rallié aux conclusions précitées du docteur … concernant l’incapacité de travail de Monsieur FRANK et en estimant que “ les données médicales du dossier requéraient un complément d’informations en vue de savoir si les affections y renseignées, et notamment l’état psychique de l’intéressé, sont de nature à entraîner une mise à la retraite prématurée ”, chargea “ le docteur …, médecin spécialiste en neuro-
psychiatrie à Esch-sur-Alzette, de la mission d’examiner le sieur … FRANK, préqualifié, sur son état psychique et de lui faire rapport sur la question de savoir, si l’intéressé est capable d’exercer ses fonctions actuelles, de les reprendre ou d’exercer une autre fonction publique ”, en ordonnant “le réexamen de l’affaire en septembre 1999 sur la base du nouveau rapport médical ”.
Le docteur … a noté dans son rapport médical daté des 18 et 23 août 1999 que Monsieur FRANK n’était pas capable d’exercer ses fonctions actuelles mais qu’il était en mesure de les reprendre dans 3 à 4 mois, en ajoutant qu’ “ une mise en invalidité me paraît prématurée vu qu’aucune mesure psychiatrique conséquente n’a jusqu’ici était proposée. A mon avis, avec un traitement adéquat, Monsieur FRANK devrait être apte à reprendre son travail dans trois mois ”.
Après avoir comparu le 20 septembre 1999 devant la commission des pensions de l’Etat, sur convocation de celle-ci, et en vue de donner aux membres de celle-ci des explications orales supplémentaires quant à son état de santé, Monsieur FRANK leur remit le 23 septembre 1999 un certificat du docteur …, neurologue et psychiatre, auprès de qui il suivait une thérapie depuis le 3 juin 1999, dont il ressort que Monsieur FRANK n’était pas, en raison de sa maladie, en mesure “ de faire face à ses responsabilités professionnelles ” et que de l’avis du médecin traitant en question il était “ éligible pour une mise en invalidité temporaire d’un an avec une réévaluation de la situation après ce délai ”.
2 Par courrier du 29 septembre 1999 adressé à la commission des pensions de l’Etat, Monsieur FRANK sollicita la rupture du délibéré, en soumettant à la commission des pensions sa prise de position par rapport au rapport médical précité du docteur …, établi en date des 18 et 23 août 1999. Il expliqua plus particulièrement à ladite commission que contrairement aux conclusions auxquelles était parvenu le docteur …, son médecin de famille, qu’il aurait consulté depuis 1982, lui aurait déconseillé un traitement médicamenteux de même qu’une psychothérapie. Il attira encore l’attention de la commission sur le fait que son médecin traitant, le docteur …, qui connaîtrait bien sa situation personnelle, ne lui aurait jamais recommandé un traitement médicamenteux, et que c’était la raison pour laquelle il n’avait jamais suivi un tel traitement. Il s’étonna par ailleurs du fait que la commission des pensions n’a pas estimé utile de recueillir l’avis de son médecin traitant, à savoir le docteur …, auprès de qui il aurait suivi une thérapie depuis un certain temps déjà.
Dans ses conclusions transmises à la commission des pensions de l’Etat, le délégué du gouvernement auprès de ladite commission, en prenant position par rapport à la demande de rupture du délibéré précitée du 29 septembre 1999, conclut qu’il maintenait ses conclusions prises lors de l’audience de la commission des pensions du 20 septembre 1999, “ tout en ne s’ opposant pas à ce qu’une reprise du travail du sieur … FRANK intervienne à partir du 1er janvier 2000 ”.
Dans sa décision du 25 octobre 1999, la commission des pensions de l’Etat décida “ que Monsieur … FRANK n’est pas sujet à des infirmités qui le mettraient hors d’état d’exercer ses fonctions et qu’il est capable de reprendre son travail à partir du 1er janvier 2000 ”.
Le docteur … émit encore un certificat en date du 22 novembre 1999 dans lequel il fait notamment état de ce que Monsieur FRANK a entrepris un traitement psychothérapeutique à partir du 3 juin 1999, en exprimant l’avis qu’un traitement médicamenteux n’était pas indiqué, et en concluant qu’ “ un délai d’un an me paraît raisonnable quitte à réévaluer la situation et les résultats du traitement à ce moment-
là ”.
Le docteur …, médecin spécialiste en médecine interne émit un certificat médical en date du 9 février 2000 dans lequel il a exprimé l’avis que “ Monsieur FRANK ne sera plus jamais capable de reprendre son travail ” et que “ la mise en invalidité est certainement la méthode la plus efficace afin d’éviter à ce patient, ayant toujours eu le sens de la responsabilité, des complications encore plus graves ”.
Le docteur …, psychiatre, émit un certificat daté du 13 février 2000 dans lequel il a estimé que même si un traitement médicamenteux était susceptible d’amener une amélioration de l’état de santé de Monsieur FRANK, ce dernier devrait néanmoins continuer la thérapie actuellement engagée auprès du docteur …. Il a par ailleurs conclu en affirmant “ qu’une reprise du travail est impossible et de toute façon vouée à l’échec. L’intéressé est donc à considérer comme atteint d’invalidité totale que nous devons estimer à l’heure actuelle, comme étant définitive ”.
3 Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 novembre 1999, Monsieur FRANK a introduit un recours tendant à la réformation des décisions précitées de la commission des pensions de l’Etat des 2 juillet et 25 octobre 1999.
L’article 50 de la loi modifiée du 26 mai 1954 réglant les pensions des fonctionnaires de l’Etat, prévoyant par renvoi à l’article 32 de cette même loi, un recours de pleine juridiction contre les décisions de la commission des pensions de l’Etat relatives à la mise à la retraite ou à la pension, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions déférées.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours dans la mesure où il est dirigé contre la décision de la commission des pensions de l’Etat du 2 juillet 1999, en ce que cet acte constituerait une simple mesure d’instruction destinée à permettre à l’autorité compétente de recueillir des éléments d’information en vue d’une décision ultérieure.
Le demandeur fait rétorquer que le recours, en ce qu’il est dirigé contre la décision précitée du 2 juillet 1999, serait recevable étant donné que “ la règle de l’article 580 du nouveau code de procédure civile, reprise par l’article 44 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est jugé applicable à ce recours ”.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les actes préparatoires d’une décision (trib. adm. 23 juillet 1997, n°9658 du rôle, Pas. adm.
1/2000, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 5, p. 16).
Pour valoir décision administrative, un acte doit constituer la décision définitive dans la procédure engagée et non pas une simple mesure d’instruction destinée à permettre à l’autorité compétente de recueillir les éléments d’information en vue de sa décision ultérieure, une irrégularité propre de pareilles mesures d’instruction ne pouvant être invoquée que dans le cadre d’un recours dirigé contre la décision définitive au titre d’un vice de procédure (trib. adm. 6 janvier 1998, n° 10138 du rôle, Pas. adm. 1/2000, V° Actes administratifs, I. Décisions susceptibles d’un recours, n° 17, p. 19).
En l’espèce, la décision de la commission des pensions de l’Etat du 2 juillet 1999 porte exclusivement sur la nomination d’un médecin expert, chargé de faire un rapport sur l’état de santé du demandeur. Cette décision ne constitue partant pas une décision susceptible de produire par elle-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale du demandeur, étant donné qu’elle ne constitue qu’une simple mesure d’instruction destinée à recueillir des éléments d’information en vue de la prise ultérieure d’une décision ayant pour objet de statuer définitivement sur la demande de mise à la retraite formulée par le demandeur.
4 Le recours est partant à déclarer irrecevable dans la mesure où il est dirigé directement contre la décision du 2 juillet 1999 précitée. Ce raisonnement ne saurait être énervé par une référence faite aux articles 580 du nouveau code de procédure civile et 44 de la loi précitée du 21 juin 1999, qui portent tous les deux sur des catégories de jugements qui peuvent être frappés d’appel, étant donné que ces articles ne sauraient s’appliquer au cas d’espèce, dans la mesure où les décisions rendues par la commission des pensions de l’Etat ne constituent pas des décisions juridictionnelles contre lesquelles un “ appel ” pourrait être dirigé devant les juridictions administratives, ces décisions de la commission des pensions de l’Etat constituant de simples décisions administratives.
Le recours, dans la mesure où il est dirigé contre la décision précitée de la commission des pensions de l’Etat du 25 octobre 1999, non autrement contesté sous ce rapport, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur reproche à la commission des pensions de s’être basée exclusivement sur le rapport du docteur …, sans examiner ou faire examiner l’incidence des conclusions formelles du docteur …, du docteur … ainsi que du docteur …, qui, à son avis, relativiseraient et annihileraient l’avis du prédit docteur ….
Il reproche plus particulièrement au docteur … d’avoir conclu à sa guérison au bout de trois mois après un traitement approprié, sans prendre en considération que la maladie dont il souffre est due à des facteurs extérieurs, sur lesquels un tel traitement ne saurait avoir une influence.
Il conteste par ailleurs la pertinence d’un traitement médicamenteux, recommandé par le docteur …, en se référant aux recommandations qui lui avaient été faites antérieurement par ses médecins traitants, en ce que ceux-ci lui auraient déconseillé formellement un tel traitement. A son avis, un traitement médicamenteux ne permettrait que d’avoir une influence sur les symptômes de sa maladie sans pouvoir traiter les causes de celle-ci.
D’une manière générale, le demandeur met en doute les conclusions auxquelles était parvenu le docteur …, en se référant aux conclusions des docteurs … et …, qui ont retenu, d’une part, “ la tendance à la récidive de la pathologie constatée ” ainsi que, d’autre part, “ la situation complexe qui ne peut pas être résolue dans de brefs délais ”.
Le délégué du gouvernement conclut que c’est à bon droit que la commission des pensions de l’Etat s’est référée au rapport médical du docteur … pour ne pas faire droit à la demande de mise à la retraite, en soutenant que les docteurs … et …, médecin spécialiste en maladie interne et médecin généraliste, respectivement, se seraient davantage concentrés dans leurs rapports médicaux respectifs sur les problèmes de santé du demandeur, qui trouveraient leur origine dans des maladies organiques. Il estime encore que les conclusions du docteur … seraient confirmées par les deux certificats médicaux du docteur …, invoqués par le demandeur, dans lesquels celui-ci concluerait à une invalidité temporaire d’un an avec une réévaluation après l’écoulement de ce délai.
5 A l’appui de son mémoire en réplique, le demandeur invoque deux nouveaux certificats médicaux établis respectivement par le docteur … en date du 9 février 2000 et par le docteur … en date du 13 février de la même année. Il soutient que les deux certificats concorderaient dans la mesure où les deux médecins y ont exprimé l’avis qu’il serait hors d’état de continuer ses fonctions et de les reprendre dans la suite et qu’il y aurait partant lieu de l’admettre au bénéfice de la pension d’invalidité pour raisons de santé.
Il estime que sur base des rapports concordants des docteurs …, …, …, … et …, il aurait à suffisance de droit rapporté la preuve que son état de santé précaire devrait entraîner une mise à la retraite pour incapacité de travail. Pour le cas où le tribunal s’estimerait insuffisamment éclairé sur cette question, il propose l’institution d’une expertise judiciaire afin de faire constater par un médecin spécialiste en neuropsychiatrie et un médecin spécialiste en médecine interne son état de santé en vue de faire rapport sur la question de savoir s’il est capable d’exercer ses fonctions actuelles, de les reprendre ou d’exercer une autre fonction publique.
Dans le cadre d’un recours en réformation, le juge est amené à apprécier la décision déférée quant à son bien-fondé et à son opportunité, avec le pouvoir d’y substituer le cas échéant sa propre décision impliquant que cette analyse s’opère au moment où il est appelé à statuer. Il a le pouvoir de réformer la décision administrative litigieuse, dans la mesure où il dispose d’éléments et de renseignements concluants de nature à mettre en doute la décision en question.
Il découle de ce qui précède que le tribunal est amené à prendre en considération non seulement les rapports et certificats médicaux des docteurs …, …, … et …, mais également les certificats médicaux des docteurs … et …, déposés à l’appui du mémoire en réplique du demandeur.
Conformément aux dispositions du point III, 1) de l’article 2 de la loi précitée du 26 mai 1954, applicable également aux magistrats, en l’absence d’une disposition légale contraire, “ la retraite est prononcée d’office si le fonctionnaire est atteint d’infirmités graves et permanentes et si l’inaptitude au service a été constatée par la Commission des pensions ”.
En l’espèce, la commission des pensions a décidé en date du 25 octobre 1999 que “ Monsieur … FRANK n’est pas sujet à des infirmités qui le mettraient hors d’état d’exercer ses fonctions et qu’il est capable de reprendre son travail à partir du 1er janvier 2000 ”.
Cette décision est basée exclusivement sur le rapport du docteur …, médecin commis par la commission des pensions par sa décision du 2 juillet 1999, qui avait conclu à l’aptitude du demandeur à reprendre son travail dans trois mois, à condition qu’il se soumette à un traitement adéquat, sans que la commission n’ait pris en considération les autres certificats et rapports médicaux soumis par le demandeur à ladite commission, à savoir les rapports et certificats médicaux des docteurs …, … et …, qui ont abouti à des conclusions divergentes par rapport à celles retenues par le docteur ….
6 Le tribunal constate donc tout d’abord que la commission des pensions n’a pas tenu compte de l’ensemble des éléments qui étaient à sa disposition afin d’apprécier l’état de santé du demandeur.
Le tribunal estime disposer de tous les éléments d’appréciation nécessaires pour juger l’état de santé du demandeur et d’apprécier, au moment où il statue, si la demande de mise à la retraite de celui-ci est justifiée.
Dans le cadre de son analyse, le tribunal se base plus particulièrement sur les rapports médicaux du docteur … du 1er mars 1999, du docteur … du 20 avril 1999, du docteur … des 18 et 23 août 1999, du docteur … des 22 septembre et 22 novembre 1999, du docteur … du 9 février 2000 ainsi que du docteur … du 13 février 2000. Il n’y a partant pas lieu de faire droit à la demande formulée à titre subsidiaire par le demandeur et tendant à l’institution d’une mesure d’expertise médicale, le tribunal disposant d’ores et déjà d’éléments d’appréciation suffisants afin de pouvoir prendre une décision.
En l’espèce, le docteur … a conclu dans son certificat médical précité que le demandeur “ ne sera plus jamais capable de reprendre son travail ” et que “ la mise en invalidité est certainement la méthode la plus efficace afin d’éviter à ce patient des complications encore plus graves ”. De même, le docteur … a conclu dans son certificat précité que le demandeur était “ à considérer comme atteint d’invalidité totale que nous devons estimer comme étant définitive ”. Ces conclusions médicales sont par ailleurs partagées par le docteur … qui avait conclu, dans son rapport médical du 1er mars 1999, à une “ mise en pension d’invalidité pour raison de santé ” ainsi que par le docteur … dans son rapport médical du 20 avril 1999 dans lequel il avait conclu que le demandeur était incapable d’exercer ses fonctions actuelles, de les reprendre dans la suite ou d’exercer une autre fonction publique. Par ailleurs, les conclusions auxquelles a abouti le docteur … dans ses rapports précités des 22 septembre et 22 novembre 1999, loin d’infirmer les conclusions auxquelles sont parvenus les docteurs …, …, … et …, vont dans le même sens dans la mesure où il a conclu à une mise en invalidité temporaire d’un an au minimum avec une réévaluation de la situation après ce délai, sans qu’il ait pu garantir une reprise du travail après cette phase de traitement.
Ces conclusions concordantes des docteurs …, …, …, … et … sont partant de nature à infirmer les conclusions auxquelles a abouti le docteur …, commis par la commission des pensions de l’Etat en vue de d’émettre son avis sur l’état de santé du demandeur et le tribunal possède partant les éléments d’appréciation nécessaires pour constater dans le chef du demandeur une infirmité d’une gravité suffisante pour le rendre inapte au service. Le recours est partant fondé.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare compétent pour connaître du recours en réformation ;
7 le déclare irrecevable dans la mesure où il a été dirigé contre la décision de la commission des pensions de l’Etat du 2 juillet 1999 ;
reçoit le recours en la forme dans la mesure où il a été dirigé contre la décision de la commission des pensions de l’Etat du 25 octobre 1999 ;
rejette la demande en institution d’une expertise médicale ;
déclare le recours fondé, partant, par réformation de la décision déférée, déclare Monsieur … FRANK, préqualifié, inapte au service au sens de l’article 2, III, 1) de la loi modifiée du 26 mai 1954 réglant les pensions des fonctionnaires de l’Etat et ordonne sa mise à la retraite à partir de la date du prononcé du présent jugement;
renvoie l’affaire devant le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative pour exécution ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 27 avril 2000 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier Legille Schockweiler 8
