N° 10632 du rôle Inscrit le 23 mars 1998 Audience publique du 6 avril 2000
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Recours formé par l’association sans but lucratif de droit belge “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ” et consorts contre une décision du ministre de la Sécurité sociale et une décision de l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire
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Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 10632 et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 23 mars 1998 par Maître Nicolas DECKER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, Maîtres Raymond VANDER ELST et Xavier LEURQUIN, avocats inscrits au barreau de Bruxelles, au nom de :
1. l’association sans but lucratif de droit belge “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ”, en abrégé “ A.G.I.M. ”, établie et ayant son siège social à …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions ;
2. à 13. […] tendant à l’annulation principalement de l’arrêté du ministre de la Sécurité sociale du 5 décembre 1997 approuvant les modifications des statuts arrêtées par l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 novembre 1997 en ce que ledit arrêté ministériel a approuvé les nouveaux articles 106 et 107 ainsi que les annexes D et E de ces statuts, publiées au Mémorial A, n° 100 du 24 décembre 1997 et, subsidiairement, pour autant que de besoin, des articles 106 et 107 ainsi que des annexes D et E des statuts de l’Union des caisses de maladie, tels qu’arrêtés par son assemblée générale du 12 novembre 1997 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 24 mars 1998 portant signification de ce recours à l’Union des caisses de maladie, établie et ayant son siège social à L-1471 Luxembourg, 125, route d’Esch, représentée par le président de son conseil d’administration ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 5 juin 1998 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 24 septembre 1998 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’Union des caisse de maladie ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 28 septembre 1998 portant signification de ce mémoire en réponse à l’association sans but lucratif “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ” ainsi qu’aux 12 autres consorts ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 19 février 1999 par Maître Nicolas DECKER pour compte de l’association sans but lucratif “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ” et des 12 autres consorts ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, préqualifié, du 8 février 1999 portant signification de ce mémoire en réplique à l’Union des caisses de maladie ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 9 juin 1999 par Maître Jean MEDERNACH pour compte de l’Union des caisses de maladie ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, préqualifié, du 10 juin 1999 portant signification de ce mémoire en duplique à l’association sans but lucratif “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ” ainsi qu’aux 12 autres consorts ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et modification de certaines dispositions législatives, suivant lequel le recours introduit sous le numéro 10632C du rôle a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 10632 du rôle ;
Ouï le juge rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Nicolas DECKER, Raymond VANDER ELST, Xavier LEURQUIN, Jean MEDERNACH et Sophie CHARTIER ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Par requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 23 mars 1998, 1. l’association sans but lucratif de droit belge “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ”, en abrégé “ A.G.I.M. ”, établie et ayant son siège social à …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions ; 2. à 13 […] ont formé un recours en annulation contre, principalement, un arrêté du ministre de la Sécurité sociale du 5 décembre 1997 approuvant les modifications des statuts arrêtées par l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 novembre 1997 en ce que ledit arrêté ministériel a approuvé les nouveaux articles 106 et 107 ainsi que les annexes D et E de ces statuts publiées au Mémorial A, n° 100 du 24 décembre 1997 et, subsidiairement, et pour autant que de besoin, les articles 106 et 107 2 ainsi que les annexes D et E des statuts de l’Union des caisses de maladie, tels qu’arrêtés par son assemblée générale du 12 novembre 1997.
Conformément à l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et modifiant un certain nombre de dispositions légales y plus amplement mentionnées, ledit recours portant le numéro 10632C du rôle, pour lequel le rapport du magistrat-rapporteur n’avait pas encore été présenté devant la Cour administrative à la date du 16 septembre 1999, a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 10632 du rôle.
D’après l’article 7 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, tel que modifié par l’article 61 de la loi précitée du 21 juin 1999, le tribunal administratif est actuellement compétent pour statuer “ sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent ”.
En l’espèce, les demanderesses ont, en premier lieu, déféré à la juridiction administrative l’arrêté du ministre de la Sécurité sociale du 5 décembre 1997 portant approbation des modifications des statuts de l’Union des caisses de maladie, telles qu’elles ont été arrêtées lors de l’assemblée générale de ladite Union, qui s’était tenue en date du 12 novembre 1997.
Le recours en annulation tend en deuxième lieu à voir contrôler par la juridiction administrative la légalité des modifications statutaires adoptées par la prédite assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 novembre 1997, telles que celles-ci ont été publiées au Mémorial A, n° 100, du 24 décembre 1997, mais seulement en ce qui concerne les modifications apportées aux articles 106 et 107 ainsi qu’aux annexes D et E desdits statuts.
Aux termes de l’article VI, § 14 des résolutions adoptées par la prédite assemblée générale, l’article 106 des statuts de l’Union des caisses de maladie a été modifié ainsi que son intitulé qui vise dorénavant les “ médicaments et fournitures exclus de la prise en charge ”, et dont la teneur nouvelle, à la suite des dites modifications, est la suivante : “ Ne sont pas pris en charge en dehors du secteur hospitalier a) les médicaments et fournitures relevant d’une des catégories inscrites sur la liste numéro 1 de l’annexe D des présents statuts ;
b) les médicaments pour lesquels l’union des caisses de maladie ne dispose pas des informations sur les critères indispensables pour décider de leur admission au système de prise en charge ou de leur classement ;
c) les médicaments conditionnés dans des emballages cliniques ou en présentation unitaire (U.D.) destinés à la consommation hospitalière ;
d) les médicaments exclus de la prise en charge sur la base d’une décision du conseil d’administration en raison du fait que le coût du traitement dépasse celui de médicaments à effet thérapeutique équivalent bénéficiant d’une prise en charge ;
e) les médicaments que l’autorisation de mise sur le marché réserve à l’usage hospitalier ;
3 f) les médicaments à prescription restreinte inscrits dans la liste numéro 2 de l’annexe D des présents statuts qui, par décision du conseil d’administration ne sont pris en charge qu’en milieu hospitalier ;
g) les médicaments à prescription restreinte inscrits dans la liste numéro 2 de l’annexe D des présents statuts lorsque la prescription, la délivrance et l’utilisation ne répondent pas à l’une des conditions suivantes : 1) que le traitement ait été prescrit initialement en milieu hospitalier spécialisé d’après les modalités prévues à la convention visée à l’article 61 alinéa 1, sous 1) et 2) du code des assurances sociales ; 2) que le traitement en ambulatoire ait fait l’objet d’une autorisation accordée par le contrôle médical sur la base d’une prescription motivée ; 3) que le traitement en ambulatoire soit accompagné d’un protocole thérapeutique standardisé établi suivant les modalités prévues à la convention visée à l’article 61 alinéa 1, sous 1) et 2) du code des assurances sociales ;
Les décisions d’exclusion et d’inscription aux listes prévues par le présent article sont prises par le conseil d’administration de l’union des caisses de maladie conformément à l’article 160 sur base d’un avis conjoint du médecin-directeur et du pharmacien-
conseil du contrôle médical ”.
En vertu du § 15 de l’article VI précité, l’article 107 des statuts de l’Union des caisses de maladie a été modifié tant en ce qui concerne son intitulé que son contenu, pour prendre la teneur suivante :
“ Classification des médicaments Les médicaments figurant dans la liste officielle prévue à l’article 104, alinéa 1er des présents statuts et non exclus de la prise en charge conformément à l’article 106, sont admis au système de prise en charge sur base d’une demande formelle émanant du titulaire d’enregistrement. La demande doit correspondre au modèle formant l’annexe E des présents statuts. En cas d’absence de demande en bonne et due forme, le conseil d’administration de l’union des caisses de maladie peut, si cela est dans l’intérêt général, attribuer à titre provisoire un taux de prise en charge conformément à l’alinéa suivant.
Les médicaments bénéficiant d’une prise en charge sont rangés dans trois classes différentes. Pour chacune de ces classes il est prévu un taux de prise en charge spécifique, appliqué au prix au public officiel ou au prix de référence fixé conformément aux présents statuts.
La classification au regard du taux de remboursement est fixée provisoirement par le président du conseil d’administration de l’union des caisses de maladie conformément à l’article 160 en tenant compte des critères définis aux articles 106, 109 et 110 et dans les listes de l’annexe D s’y rapportant.
Le conseil d’administration peut fixer pour des médicaments présentant un effet thérapeutique équivalent à d’autres médicaments pris en charge par l’assurance maladie, un prix de référence auquel est appliqué le taux de prise en charge prévu dans la classe correspondante. Le prix de référence est fixé pour chaque 4 conditionnement et tient compte de la quantité des unités pharmaceutiques et du dosage.
Les décisions du président et du conseil d’administration visées au présent article doivent être prises sur avis conjoint du médecin directeur et du pharmacien-
conseil du contrôle médical. Elles sont provisoires et sont soumises à l’entérinement par l’assemblée générale conformément à l’article 160. ” Par ailleurs, en ce qui concerne les modifications décidées par l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 novembre 1997 à l’annexe D des statuts, il y a lieu de noter que les modifications et ajouts suivants y ont été apportés :
“ Liste N° 2 prévue à l’article 106 des statuts A la liste N° 2 prévue à l’article 106 des statuts est ajouté le médicament suivant :
NEORECORMON Liste N° 3 prévue à l’article 109 des statuts A la liste N° 3, prévue à l’article 109 des statuts, médicaments pris en charge par l’assurance maladie à cent pour cent (100% du prix de vente officiel), il est inséré deux nouveaux tirets libellés comme suit :
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inhibiteurs de l’ACE et antagonistes du CA- (C09BB) -
bêtabloquants et autres antihypertenseurs (CO7F) il y a lieu de remplacer le libellé :
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antidiabétiques - insulines (A10AA) -
par le libellé :
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antidiabétiques - insulines (A10AB/A10AC/A10AD/A10AE) ”.
Enfin, en ce qui concerne l’annexe E desdits statuts, l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie a décidé l’insertion à cette annexe E d’un formulaire de “ demande d’admission d’un médicament au système de prise en charge par l’assurance maladie au Grand-Duché de Luxembourg ”. Il s’agit plus spécifiquement d’un formulaire type à remplir par celui qui souhaite voir admettre un médicament audit système de prise en charge, et qui devra contenir notamment des indications sur la dénomination du médicament, les données scientifiques y relatives, des données relatives à l’enregistrement ainsi qu’une fiche signalétique du médicament.
L’arrêté ministériel précité du 5 décembre 1997 et les modifications statutaires décidées par l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 5 novembre 1997, plus particulièrement en ce qu’elles concernent les articles 106 et 107 desdits statuts ainsi que les annexes D et E y attachées, constituent dans leur ensemble un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 (1) de la loi précitée du 7 novembre 1996, étant donné qu’en vertu de la disposition légale qui précède, le tribunal administratif est compétent pour connaître d’un recours en annulation dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire, peu importe que ledit acte est ou n’est pas de nature à produire un effet direct sur les intérêts privés d’une ou de plusieurs personnes ou qu’il nécessite, en vue d’affecter immédiatement la situation d’une telle personne, la prise d’un acte administratif individuel d’exécution, cette question devant être examinée lors de l’analyse de la recevabilité du recours, dans le cadre de l’appréciation de l’intérêt à agir. Le tribunal administratif est partant compétent pour connaître du recours en annulation ainsi introduit.
Le tribunal est ensuite amené à analyser la recevabilité du recours, au vu notamment des moyens y relatifs soulevés tant par l’Union des caisses de maladie que par le délégué du gouvernement.
Avant d’analyser la recevabilité du recours du point de vue de l’objet de la réglementation ainsi attaquée ainsi que de l’intérêt des différentes parties demanderesses à en faire contrôler le contenu, il échet tout d’abord d’examiner si l’association sans but lucratif de droit belge “ Association Générale de l’Industrie du Médicament ” possède la capacité d’agir en justice devant les juridictions administratives luxembourgeoises.
Les parties défenderesses, après avoir constaté que cette association “ s’occupe des intérêts matériels de ses membres ”, ce qui constituerait une contradiction avec les objectifs qui devraient normalement être poursuivis par un tel type d’association à but non lucratif, estiment qu’elle ne répondrait pas aux critères définis par l’article 7 (2) alinéas 2 et 3 de la loi précitée du 7 novembre 1996. Par ailleurs, l’Union des caisses de maladie fait soutenir qu’il n’aurait pas été établi que l’association en question possédait la personnalité morale au moment de l’introduction du recours contentieux.
Aux termes des alinéas 2 et 3 de l’article 7 (2) de la loi précitée du 7 novembre 1996 un recours en annulation dirigé contre les actes administratifs à caractère réglementaire est encore ouvert “ aux associations d’importance nationale, dotées de la personnalité morale et agréées au titre d’une loi spéciale à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de cette loi spéciale.
Le recours visé ci-avant n’est ouvert dans le chef des associations que pour autant que l’acte administratif à caractère réglementaire attaqué tire sa base légale de la loi spéciale dans le cadre de laquelle l’association requérante a été agréée ”.
Abstraction faite de ce qu’une association sans but lucratif défendant, comme en l’espèce, des intérêts corporatifs, peut agir en justice en vue de la défense desdits intérêts, et que, dans cette hypothèse, elle n’a pas à respecter les conditions telles que fixées par l’article 7 (2), alinéas 2 et 3, précité, le tribunal doit d’abord analyser, sur base notamment du moyen ainsi soulevé par l’Union des caisses de maladie, la question 6 de la capacité de l’association demanderesse, pour vérifier si elle dispose, d’après la loi la régissant, de la personnalité juridique lui permettant d’agir en justice.
En l’espèce, et à part une photocopie des statuts de ladite association, les parties demanderesses n’ont pas fourni au tribunal des pièces et renseignements dont il résulterait qu’elle dispose de la capacité d’agir en justice d’après la loi la régissant.
Partant, le recours, en ce qu’il a été introduit par l’association sans but lucratif de droit belge “Association Générale de l’Industrie du Médicament ” est à déclarer irrecevable, dans la mesure où sa capacité d’agir n’a pas été établie, sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux moyens tirés de l’inconstitutionnalité et de la violation de la Convention européenne des droits de l’homme de l’article 7 (2) alinéas 2 et 3 de la loi précitée du 7 novembre 1996.
Le tribunal est ensuite amené à analyser la recevabilité du recours dans la mesure où il a été introduit par les autres parties à l’instance. Dans le cadre de l’analyse de l’intérêt à agir de ces parties demanderesses, il échet d’abord de vérifier si l’acte administratif à caractère réglementaire est susceptible d’affecter les intérêts privés de ces parties, avant de procéder à l’examen de la question de savoir si elles ont rapporté la preuve d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain en l’espèce.
En ce qui concerne le premier volet de l’intérêt à agir, les parties demanderesses font valoir qu’elles seraient susceptibles d’être visées par les modifications apportées aux statuts de l’Union des caisses de maladie lors de l’assemblée générale de ladite union en date du 12 novembre 1997, plus particulièrement en ce que celles-ci ont trait aux articles 106 et 107 ainsi qu’aux annexes D et E, du fait que ces nouvelles réglementations tendraient à exclure du remboursement par l’Union des caisses de maladie certaines catégories de médicaments voire certains médicaments, sur base de critères y prévus, qu’elles ont pour objet de réglementer non seulement les procédures en vue d’obtenir l’inscription des médicaments sur la liste des médicaments remboursables mais encore les procédures relatives aux différents systèmes de remboursement des médicaments ainsi agréés. Elles font valoir dans ce contexte qu’elles exporteraient et vendraient au Grand-Duché de Luxembourg les produits pharmaceutiques qu’elles fabriquent, qu’elles importent ou qu’elles distribuent, et dont certains seraient pris en charge par l’Union des caisses de maladie et que partant les produits pharmaceutiques ainsi commercialisés par elles seraient susceptibles d’être visés par la réglementation en cause.
Il se dégage de ce qui précède ainsi que du contenu des articles 106 et 107 des statuts de l’Union des caisses de maladie ainsi que des annexes D et E attachées aux dits statuts, tels que modifiés par l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 novembre 1997, que cette réglementation est susceptible d’affecter les intérêts des parties demanderesses.
Dans le cadre de l’analyse de la recevabilité du recours, il échet encore d’analyser si les actes réglementaires y visés affectent effectivement et directement la situation des parties demanderesses, en ce qu’ils ont un effet direct sur leurs intérêts privés. Dans ce contexte, tant le délégué du gouvernement, que l’Union des caisses de maladie estiment que les parties demanderesses n’auraient pas rapporté la preuve d’une 7 lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain et que partant le recours introduit par elles devrait être déclaré irrecevable.
En vertu de l’article 7 (2) premier alinéa, le recours en annulation contre les actes administratifs à caractère réglementaire “ n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain ”.
Dans la mesure où les parties demanderesses sub 2 à 13 de la requête introductive d’instance font valoir que les réglementations incriminées seraient susceptibles de les affecter directement sans toutefois établir dans quelle mesure ces réglementations les ont affectées directement, au moment de l’introduction du recours et à défaut par elles d’établir encore qu’elles subissent une lésion certaine du fait de ces réglementations, en ne citant même pas un seul médicament distribué, exporté ou commercialisé d’une autre manière par elles et directement visé par la réglementation en question, elles n’ont pas su justifier une lésion ou un intérêt personnel, direct, actuel et certain, étant entendu que la simple invocation d’un préjudice hypothétique susceptible de découler dans leur chef des réglementations visées ne saurait suffire pour démontrer cette lésion ou cet intérêt, tels que définis par la disposition précitée de l’article 7 (2).
Ainsi, aucune des 12 sociétés demanderesses n’a su établir ni qu’elle a fait l’objet d’un refus, d’une suppression ou d’une réduction de remboursement d’un médicament commercialisé par elle, décidés par l’Union des caisses de maladie en exécution de l’arrêté ministériel précité du 5 décembre 1997 ainsi que des modifications apportées aux statuts de l'Union des caisses de maladie ainsi approuvées, ni que l’un des médicaments commercialisés par elle était directement visé par cette réglementation, ni qu’elle était autrement directement visée par celle-ci. En ce qui concerne l’invocation d’un préjudice futur, il échet de constater que les parties demanderesses n’ont pas mis le tribunal en mesure d’apprécier si ce préjudice futur peut d’ores et déjà être qualifié de probable. En l’absence d’une telle preuve, il n’y a pas lieu de tenir compte d’un préjudice hypothétique que lesdites parties demanderesses sont susceptibles de subir à une époque plus ou moins lointaine.
Il suit des considérations qui précèdent que le recours est également à déclarer irrecevable dans la mesure où il a été introduit par les parties demanderesses énumérées sub 2 à 13 de la requête introductive d’instance.
La demande formulée par les parties demanderesses tendant à la publication du jugement à intervenir au Mémorial est à rejeter. En effet, en vertu de l’article 7 (3) de la loi précitée du 7 novembre 1996, seules les décisions prononçant l’annulation d’un acte administratif à caractère réglementaire sont à publier de la même manière que l’acte administratif attaqué. En l’espèce, à défaut d’annulation des actes visés par le recours, il n’y a pas lieu de faire droit à cette demande.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
8 se déclare compétent pour connaître du recours en annulation introduit contre, d’une part, l’arrêté du ministre de la Sécurité sociale du 5 décembre 1997 portant approbation des modifications des statuts de l’Union des caisses de maladie et, d’autre part, les modifications apportées aux articles 106 et 107 des statuts de l’Union des caisses de maladie ainsi qu’aux annexes D et E y attachées, telles qu’adoptés par l’assemblée générale de l’Union des caisses de maladie en date du 12 novembre 1997 ;
déclare le recours irrecevable ;
rejette la demande tendant à la publication du présent jugement au Mémorial ;
condamne les parties demanderesses aux frais.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 6 avril 2000 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 9
