N° 11368 du rôle Inscrit le 8 juillet 1999 Audience publique du 22 mars 2000
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Recours formé par Monsieur … NTAMBALA contre une décision du ministre de la Justice en matière d’autorisation de séjour
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 8 juillet 1999 par Maître Paul WINANDY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assisté de Maître Yvette NGONO YAH, avocat inscrit au prédit tableau, au nom de Monsieur … NTAMBALA, sans état particulier, de nationalité congolaise, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 8 avril 1999, lui refusant l’octroi d’une autorisation de séjour;
Vu l’ordonnance de la deuxième chambre du tribunal administratif du 27 septembre 1999, rendue en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, par laquelle le demandeur a été invité à indiquer au tribunal s’ils entendaient maintenir leur recours;
Vu la déclaration de Maître Paul WINANDY faite à la suite de l’ordonnance précitée du 27 septembre 1999, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 26 octobre 1999, par laquelle il a déclaré que son mandant entendait poursuivre le présent recours;
Vu le jugement de la deuxième chambre du tribunal administratif du 15 novembre 1999, rendu en exécution de l’article 70, alinéa 3 de la loi précitée du 21 juin 1999, décidant que la présente affaire sera instruite conformément à la nouvelle loi de procédure;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 22 novembre 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé par le demandeur au greffe du tribunal administratif le 22 décembre 1999 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 janvier 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
1 Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Yvette NGONO YAH et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Monsieur … NTAMBALA, né le … à … (Congo), sans état particulier, demeurant à L-
…, est entré en 1994 au Grand-Duché de Luxembourg muni d’un visa touristique.
Le ministre du Travail et de l’Emploi refusa de faire droit à une demande de permis de travail de Monsieur NTAMBALA par une décision du 16 janvier 1996. Suite à un recours gracieux introduit par Monsieur NTAMBALA, le prédit ministre confirma la décision précitée du 16 janvier 1996 par lettre du 14 mai 1996.
Deux nouveaux refus d’accorder un permis de travail à Monsieur NTAMBALA furent émis par le prédit ministre en date des 26 juillet 1996 et 28 février 1997. Monsieur NTAMBALA fut par ailleurs à plusieurs reprises invité par le ministre de la Justice à quitter le pays, étant donné qu’il se trouvait en situation irrégulière au Grand-Duché de Luxembourg.
Une demande en obtention d’une autorisation de séjour, introduite en date du 16 juin 1997 par la fondation Caritas Luxembourg en nom et pour compte de Monsieur NTAMBALA, fut rejetée par courrier du ministre de la Justice du 11 août 1997.
Le 24 novembre 1998, la Confédération Luxembourgeoise des Syndicats Chrétiens introduisit en nom et pour compte de Monsieur NTAMBALA une nouvelle demande en obtention d’une autorisation de séjour au Luxembourg.
Le ministre refusa de faire droit à cette demande par courrier daté du 1er février 1999 et qui est motivé comme suit : « (…) selon l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant l’entrée et le séjour des étrangers, la délivrance d’une autorisation de séjour est en effet subordonnée à la possession de moyens d’existence personnels suffisants permettant à l’étranger d’assurer son séjour au Luxembourg indépendamment de l’aide matérielle ou des secours financiers que de tierces personnes pourraient s’engager à lui faire parvenir. Comme l’intéressé ne remplit pas cette condition et que le permis de travail lui a été refusé en date du 16 janvier 1996, une autorisation de séjour ne saurait lui être délivrée. En outre, la demande ne rentre pas dans le cadre du regroupement familial, alors que seuls les ascendants à charge et les descendants mineurs peuvent être autorisés à rejoindre leur famille au Grand-Duché.
L’intéressé est par conséquent invité à quitter le pays sans délai ».
Par lettre du 22 mars 1999, le litismandataire de Monsieur NTAMBALA introduisit un recours gracieux, qui fut rejeté à son tour par une décision du ministre de la Justice datée du 8 avril 1999 en ce qu’ « après avoir procédé au réexamen du dossier de votre mandant, je suis toutefois au regret de vous informer qu’à défaut d’éléments pertinents nouveaux, je ne saurais réserver une suite favorable à votre demande. Le contenu de mon courrier du 1er février 1999 adressé au LCGB est dès lors confirmé dans son intégralité ».
Par requête déposée en date du 8 juillet 1999, Monsieur NTAMBALA a fait introduire un recours en annulation contre la décision précitée du ministre du 8 avril 1999 pour insuffisance des motifs et pour erreur manifeste d’appréciation.
2 Aucun recours au fond n’étant prévu en matière de demande d’autorisation de séjour, le recours en annulation, non autrement contesté sous ce rapport par le délégué du gouvernement, introduit dans les formes et délai de la loi, est recevable.
Le demandeur reproche à la décision attaquée une absence sinon une insuffisance de motivation, au motif que le ministre se serait borné à reprendre une motivation type et il conclut partant à l’annulation de la décision déférée.
En vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et elle doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle refuse de faire droit à la demande de l’intéressé.
La motivation d’une décision de refus, intervenant sur recours gracieux, peut consister au renvoi à la décision antérieure dûment motivée, qui précise les éléments de fait constitutifs de la notion juridique applicable (cf. trib. adm. 8 juillet 1997, Pas. adm. 1/2000, V° Procédure administrative non contentieuse, III. Motivation de la décision administrative, n° 24, page 259). En effet, une décision sur recours gracieux, purement confirmative de la décision initiale, tire son existence de cette dernière et, dès lors, les deux doivent être considérées comme formant un seul tout, notamment du point de vue de leur motivation.
En l’espèce, le tribunal constate que la décision attaquée du 8 avril 1999 renvoie expressément à la décision initiale du 1er février 1999 et que la formulation retenue dans cette décision est claire et précise en retenant comme motif de refus le défaut de moyens d’existence personnels suffisants, dû notamment au fait qu’il n’était pas autorisé, à défaut d’un permis de travail, à avoir un emploi rémunéré au Grand-Duché. La prédite décision précise également que « la demande ne rentre pas dans le cadre du regroupement familial ».
Il ressort des considérations qui précèdent que la décision déférée est motivée à suffisance de droit et que le demandeur n’a pas su se méprendre sur la portée à attribuer à la décision en question.
Le moyen tiré d’une absence ou d’une insuffisance de motivation est partant à abjuger.
Quant au fond, le demandeur fait valoir que ce serait à tort que le ministre de la Justice a refusé l’autorisation de séjour au motif qu’il ne possèderait pas de moyens d’existence personnels suffisants, alors que depuis son arrivée au Grand-Duché de Luxembourg, il aurait bénéficié de l’aide de sa famille, notamment en ce qu’il serait hébergé par un de ses trois frères et que les deux autres frères le soutiendraient financièrement. Il estime que sa prise en charge serait donc assurée par ses trois frères et il ajoute qu’il aurait par ailleurs souscrit une « assurance volontaire ».
Il considère encore que le motif de refus du ministre tiré de l’absence d’un permis de travail serait sans incidence dans le présent cas, étant donné que le recours porterait uniquement sur la décision de refus de l’autorisation de séjour et qu’il serait d’ailleurs logique pour un étranger de solliciter d’abord une autorisation de séjour avant de rechercher un travail.
Dans son mémoire en réplique, il fait encore préciser que par l’introduction des demandes en obtention d’un permis de travail, il aurait essayé de régulariser sa situation au Luxembourg.
3 Il soulève finalement que la décision attaquée violerait l’article 8 alinéa 1er de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, ci-après dénommée la « Convention européenne des droits de l’homme », dans la mesure où le ministre de la Justice limiterait le regroupement familial aux seuls ascendants et descendants mineurs, alors qu’il y aurait lieu d’apprécier cette notion « dans la réalité des faits et non de se limiter à une donnée juridique telle que le mariage, qui exclut la prise en considération de collatéraux ». Il conclut que le ministre aurait dû rechercher s’il existe des liens familiaux étroits entre le demandeur et sa famille au Luxembourg, à savoir sa mère et ses 3 frères. Il considère que de tels liens familiaux étroits existeraient dans le cas d’espèce, bien qu’il était âgée de 33 ans lors de son arrivée au Luxembourg, dans la mesure où des « liens de sang n’avaient pas disparus ».
Le délégué du gouvernement expose que les conditions d’entrée et de séjour d’un étranger sont régies par la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1° l’entrée et le séjour des étrangers ; 2° le contrôle médical des étrangers ; 3° l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, notamment par son article 2 qui pose la condition des moyens d’existence personnels et suffisants. Or, il ressortirait clairement du dossier administratif du demandeur, qu’au moment de la prise de décision, il ne disposait pas de moyens d’existence personnels provenant d’un emploi couvert par un permis de travail.
Il relève encore que la référence à l’absence d’un permis de travail dans le chef du demandeur, s’expliquerait par le fait que les refus de permis de travail prouveraient l’absence de moyens d’existence personnels.
Concernant la violation de l’article 8 alinéa 1er de la Convention européenne des droits de l’homme, le représentant étatique estime que les obligations découlant de cette convention ne s’imposeraient aux Etats que s’il y avait eu établissement régulier au Luxembourg de Monsieur NTAMBALA et existence de liens familiaux réels et suffisamment étroits entre les membres de la famille, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. En effet, le demandeur ne serait venu au Luxembourg qu’à l’âge de 33 ans, il n’aurait pas indiqué où et avec qui il a vécu avant de venir au Luxembourg et, en tout cas, il n’aurait pas vécu avec sa mère au cours de son séjour au Luxembourg. Il conclut dès lors que le reproche tiré de la violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme ne serait pas fondé.
Il convient de prime abord de préciser que le rôle du juge administratif, en présence d’un recours en annulation, consiste à vérifier le caractère légal et réel des motifs invoqués à l’appui de l’acte administratif attaqué (cf. trib. adm. 11 juin 1997, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en annulation, n° 9, et autres références y citées). - En outre, la légalité d’une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait existant au jour où elle a été prise (trib. adm. 27 janvier 1997, Pas. adm. 1/2000, V° Recours en annulation, n° 12, et autres références y citées).
L’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972 dispose que « l’entrée et le séjour au Grand-Duché pourront être refusés à l’étranger: (…) - qui ne dispose pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour ».
Il se dégage dudit article 2 qu’une autorisation de séjour peut être refusée lorsque l’étranger ne rapporte pas la preuve de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de 4 voyage et de séjour, abstraction faite de tous moyens et garanties éventuellement procurés par des tiers (trib. adm. 17 février 1997, Pas. adm. 1/2000, V° Etrangers, II Autorisation de séjour - Expulsion, n°81, et autres références y citées).
En l’espèce, il se dégage des pièces versées au dossier, que le demandeur ne disposait, au moment de la prise de la décision litigieuse, ni d’un permis de travail, de sorte qu’il ne pouvait pas légalement s’adonner à une occupation salariée et en percevoir des revenus, ni encore d’autres moyens personnels lui permettant de supporter personnellement les frais de son séjour au Luxembourg.
Il s’ensuit que c’est donc à bon droit et conformément à l’article 2 de la loi précitée du 28 mars 1972, que le ministre a pu refuser l’octroi de l’autorisation de séjour sollicitée en se basant sur l’absence de preuve de moyens personnels dans le chef du demandeur, étant précisé qu’une prise en charge par une tierce personne, même s’il s’agit d’un ou de plusieurs membres de la famille, n’est pas à considérer comme constituant des moyens personnels.
Si le refus ministériel se trouve, en principe, justifié à suffisance de droit par ledit motif, il convient cependant encore d’examiner le moyen d’annulation soulevé par le demandeur tiré de la violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, dans la mesure où il estime qu’il y aurait violation de son droit au maintien de sa vie familiale, lequel tiendrait la disposition précitée de la loi du 28 mars 1972 en échec.
En droit international, il est de principe que les Etats ont le pouvoir souverain de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des étrangers. Cependant, les Etats qui ont ratifié la Convention européenne des droits de l’homme ont accepté de limiter le libre exercice de cette prérogative dans la mesure des dispositions de ladite convention.
A ce sujet, l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme dispose que:
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. » Sans remettre en cause la compétence de principe de chaque Etat de prendre des mesures en matière d’entrée, de séjour et d’éloignement des étrangers, l’article 8 implique que l’autorité étatique investie du pouvoir de décision en la matière n’est pas investie d’un pouvoir discrétionnaire, mais qu’en exerçant ledit pouvoir, elle doit tenir compte du droit au respect de la vie privée et familiale des personnes concernées.
Toutefois, la garantie du respect de la vie privée et familiale comporte des limites.
En premier lieu, elle ne comporte pas le droit de choisir l’implantation géographique de la vie familiale, de sorte qu’on ne saurait obliger un Etat à laisser accéder un étranger sur son territoire pour y créer des liens familiaux nouveaux (cf. Frédéric SUDRE in Droit International 5 et Européen des Droits de l’Homme, No.183 au sujet de l’arrêt CRUZ VARAS et autres de la Cour européenne des droits de l’homme du 20 mars 1991, A.201 §88). En second lieu, elle ne s’applique qu’à une vie familiale effective, c’est-à-dire caractérisée par des relations réelles et suffisamment étroites parmi ses membres, et existante, voire préexistante.
Cette deuxième restriction requiert la mise en lumière de la distinction entre, d’une part, les décisions d’éloignement d’un étranger du territoire national et, d’autre part, les décisions relativement à des demandes d’entrée et de séjour au titre d’un regroupement familial. Les deux types de décisions impliquent des considérations de nature différente.
L’étranger qui invoque l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme pour tenir en échec une mesure d’éloignement, vise à voir protéger la vie familiale qu’il a établie sur le territoire national et qui est menacée. Dans ce cas, le tribunal est appelé à vérifier l’existence d’une vie familiale effective et les effets que la mesure projetée risque d’avoir sur elle. Dans la deuxième hypothèse, un étranger entend accéder et séjourner sur le territoire national pour vivre ensemble avec sa famille, il vise partant à voir reconstitué son unité familiale. Dans ce cas, le tribunal est appelé à vérifier la préexistence à l’immigration d’une vie familiale effective (trib. adm. 13 décembre 1999, n° du rôle 10887).
En l’espèce, le demandeur entend séjourner au Luxembourg pour vivre ensemble avec sa famille, à savoir sa mère et ses trois frères. Le tribunal est donc en premier lieu appelé à examiner la situation de l’intéressé au regard des principes sus-énoncés, à savoir vérifier la préexistence à l’immigration d’une vie familiale effective.
Il se dégage du dossier administratif que le demandeur séjourne depuis 1994 de manière irrégulière au Luxembourg. Il a par ailleurs été invité à plusieurs reprises par le ministre de la Justice à quitter le pays. Il est encore constant que le demandeur habite auprès de l’un de ses trois frères, et que ses frères ainsi que sa mère sont légalement établis au Luxembourg.
Cependant le demandeur n’a pas établi que le refus par le ministre de la Justice d’accorder une autorisation de séjour met fin à une vie familiale qui aurait perduré et il est resté en défaut d’établir qu’il existait des liens familiaux effectifs et réels avant son immigration. En effet, le demandeur n’est venu au Luxembourg qu’à l’âge de 33 ans sans indiquer où et avec qui il avait vécu avant de venir au Luxembourg. Ce n’est que lors des plaidoiries que le mandataire du demandeur a soutenu qu’il serait venu de la Roumanie où il aurait effectué ses études qui auraient duré « plus ou moins » 3 ans. Ces éléments ne sont cependant pas de nature à conforter la préexistence à l’immigration d’une vie familiale effective, de sorte qu’indépendamment de la majorité du demandeur, le refus ministériel de lui délivrer une autorisation de séjour ne porte pas atteinte à son droit au respect d’une vie familiale et privée, c’est-à-dire qu’il n’y a pas ingérence au sens de l’article 8 alinéa 1er de la Convention européenne des droits de l’homme.
Il suit des considérations qui précèdent que le recours en annulation laisse d’être fondé et doit être rejeté.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
6 reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare non justifié et en déboute;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 22 mars 2000 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
