N° 11434 du rôle Inscrit le 2 août 1999 Audience publique du 21 février 2000
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Recours formé par Madame … FEITLER, … contre trois délibérations du conseil communal de … et une décision d’approbation du ministre de l’Intérieur en matière de plans d’aménagement
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11434C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 2 août 1999 par Maître Yann BADEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … FEITLER, employée privée, demeurant à L-…, tendant à l’annulation 1) des délibérations du conseil communal de la commune de … des 2 juin et 12 août 1997 portant adoption provisoire du plan d’aménagement particulier concernant des fonds sis à … au lieu-dit …, présenté par les autorités communales, ainsi que pour la seconde, du projet d’extension du périmètre d’agglomération, 2) de la délibération du conseil communal de la commune de … du 9 novembre 1998 portant adoption définitive des deux projets en question, ainsi que 3) de la décision approbatoire du ministre de l’Intérieur du 2 juin 1999, rejetant par ailleurs sa réclamation comme étant non fondée;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Michelle THILL, demeurant à Luxembourg, du 14 juillet 1999 portant signification de ce recours à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 22 juillet 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de … ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives opérant la transmission au tribunal administratif sans autre forme de procédure du recours inscrit sous le numéro 11434C du rôle, y inscrit dorénavant sous le numéro 11434 du rôle ;
Vu les ordonnance et jugement du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 précitée, conformément à son article 70 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 22 octobre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 13 octobre 1999 portant signification de ce mémoire en réponse à Madame … FEITLER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 novembre 1999 par Maître Yann BADEN au nom de Madame … FEITLER ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Michelle THILL, demeurant à Luxembourg, du 12 novembre 1999 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 décembre 1999 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 janvier 2000 par Maître Roger NOTHAR au nom de l’administration communale de … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 10 janvier 2000 portant signification de ce mémoire en duplique à Madame … FEITLER ;
Vu la visite des lieux du 3 février 2000 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les délibérations communales et la décision ministérielle déférées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maîtres Yann BADEN et Roger NOTHAR, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 janvier 2000.
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Considérant qu’en se basant sur une demande consistante pour terrains à bâtir non satisfaite au sein de sa commune face au fait que la quasi-totalité des places à bâtir à l’intérieur du périmètre d’agglomération appartiennent à des propriétaires cultivateurs qui ne peuvent, ni ne veulent vendre leurs terrains en raison de leur besoin personnel dans l’intérêt de leur exploitation agricole, l’administration communale de … a initié un lotissement particulier aux lieux-dits … comprenant les terrains inscrits au cadastre de la commune de …, secti on…, sous les numéros cadastraux …;
Qu’aux fins de la réalisation du lotissement en question, la commune a fait établir dans un premier stade les parties écrite et graphique d’un plan d’aménagement particulier, désigné ci-après par “ PAP ” recouvrant les parcelles ci-avant énoncées, avisé par la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des Villes et autres agglomérations importantes en dates des 7 août 1996 et 9 avril 1997, pour être admis provisoirement suivant vote unanime du conseil communal de … en date du 2 juin 1997 ;
Que suite à l’objection de Madame … FEITLER, employée privée, demeurant à L-…, seule opposante, du 3 juillet 1997, portant entre autres sur le fait que les terrains en question n’étaient pas inclus à ce stade dans le périmètre d’agglomération tel que prévu par le plan 2 d’aménagement général de la commune de …, désigné ci-après par “ PAG ”, tel qu’approuvé par le ministre de l’Intérieur suivant décision du 30 mai 1995, la commune a associé au PAP initial un projet d’extension du périmètre d’agglomération comportant les terrains concernés par le PAP pour soumettre depuis lors, de façon parallèle, les deux projets-PAP et modification du PAG - à la procédure prévue par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
Que les deux projets en question ont été provisoirement adoptés à l’unanimité des voix par le conseil communal de … suivant délibération du 12 août 1997 ;
Qu’une nouvelle opposition de Madame … FEITLER a été formulée le 10 septembre 1997, suite à laquelle celle-ci a été entendue par le collège échevinal le 3 février 1998 ;
Qu’en date du 29 septembre 1998 le ministre de l’Environnement a approuvé la délibération précitée du conseil communal de … du 12 août 1997, sur base de l’article 2 alinéa final de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
Que par sa délibération du 9 novembre 1998 prise à l’unanimité des voix, le conseil communal de … a définitivement approuvé les deux projets soumis, tout en rejetant la réclamation de Madame FEITLER comme étant non fondée ;
Que suivant courrier de son mandataire du 2 décembre 1998, Madame FEITLER a fait adresser au Premier ministre, ainsi qu’au ministre de l’Intérieur une réclamation au Gouvernement dirigée contre l’approbation définitive du conseil communal prévisée ;
Que le ministre de l’Intérieur, par décision du 2 juin 1999, notifiée au mandataire de Madame FEITLER le 8 suivant, a approuvé la délibération du conseil communal de … du 9 novembre 1998 portant adoption définitive des deux projets en question, tout en rejetant la réclamation de Madame FEITLER comme étant recevable, mais non fondée à suffisance de droit, la réclamante ne faisant avancer aucun argument relevant de l’urbanisme allant dans le sens d’un préjudice particulier qui lui serait causé en sa qualité de voisine ;
Quant à la recevabilité Considérant que suivant requête déposée au greffe de la Cour administrative en date du 2 août 1999, Madame … FEITLER a fait introduire un recours en annulation “ contre la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur sous forme de lettre du 2 juin 1999 portant approbation de la délibération du 9 novembre 1998 du conseil communal de la commune de … portant adoption définitive du projet d’extension du périmètre d’agglomération et d’aménagement particulier concernant des fonds sis à …, au lieu dit …, présenté par les autorités communales, ensemble avec un vote provisoire du conseil communal de … du 2 juin 1997, une opposition formée par la dame FEITLER suivant courrier du 4 juillet 1997 et un nouveau vote provisoire du 12 août 1997 ensemble avec l’approbation provisoire [sic] du 9 novembre 1998 susvisée, telle que cette décision d’approbation fut transmise au litismandataire soussigné par …, agissant pour compte du ministre de l’Intérieur suivant courrier du 8 juin 1999 ”, tout en soulignant dans l’alinéa suivant “ que toutes les décisions ci-avant relevées et donnant lieu au plan d’aménagement particulier … sont entreprises pour incompétence, excès de pouvoir, détournement de pouvoir, violation grave de la loi et des règlements ainsi que violation des principes généraux du droit administratif ” ;
3 Considérant qu’en fait le tribunal dénote une contradiction (existant) entre le dispositif de la requête visant “ la décision entreprise ”, l’Etat étant, d’après la demanderesse, à condamner aux frais, et les motifs y contenus ci-avant relatés;
Considérant que sur la question de cette contradiction soulevée à l’audience, les parties ayant pu librement la discuter, leurs mandataires se sont pour l’essentiel rapportés à prudence de justice tout comme les parties défenderesses l’ont fait par ailleurs concernant la recevabilité en général dans leurs mémoires respectifs ;
Considérant qu’il convient préliminiarement de déterminer la loi de procédure applicable dans le temps, compte tenu de la promulgation de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, entrée en vigueur le 16 septembre 1999, dont l’article 71 a eu pour conséquence que le recours sous analyse introduit sous le numéro 11434C du rôle devant la Cour administrative et y non encore entièrement instruit à la date d’entrée en vigueur précitée, a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure, pour y revêtir le numéro 11434 du rôle ;
Considérant que suivant l’article 70 de la loi du 21 juin 1999, pour les affaires dans lesquelles seule la requête introductive aura été communiquée à ladite date d’entrée en vigueur le 16 septembre 1999, dont celle sous revue, le tribunal a été amené à rendre une ordonnance le 27 septembre 1999, notifiée le lendemain, enjoignant à la partie demanderesse de déclarer au greffe, dans un délai d’un mois, à peine de forclusion, si elle entendait poursuivre le recours, demande à laquelle Madame FEITLER a fait répondre par l’affirmative ;
Que suivant les dispositions de l’article 70 alinéa 3 en question la présente affaire est à instruire conformément aux dispositions de la nouvelle loi de procédure, avec effet à partir de l’écoulement du délai d’un mois précité, réalisé le 28 octobre 1999 (cf. trib. adm. 13 décembre 1999, Rausch, n° 10980 du rôle, non encore publié) ;
Qu’il s’ensuit que pour tous les actes de procédure posés jusqu’au 28 octobre 1999 les anciennes règles de procédure sont d’application, dont pour l’essentiel les dispositions de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, tel qu’il a été maintenu en vigueur par l’article 98 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;
Considérant que d’après l’article 1er de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 en question, la requête introductive doit contenir l’exposé sommaire des faits et des moyens ensemble les conclusions s’en dégageant ;
Considérant que même si dans le dispositif de sa requête la partie demanderesse ne vise que “ la décision entreprise ”, indiquée au singulier, sans autre précision, il n’en reste pas moins qu’il se dégage des motifs ci-avant relatés qu’elle a entendu déférer non seulement la décision ministérielle d’approbation, mais également les trois délibérations du conseil communal de la commune de … par elle énumérées en détail, étant entendu que celle du 9 novembre 1998 concerne l’approbation définitive des projets concernés, la partie demanderesse s’étant cependant limitée concernant les décisions communales à ne les attaquer qu’autant qu’elles ont donné lieu au PAP, de sorte que celles-ci ne sont pas soumises au tribunal concernant l’extension du PAG par elles également visée ;
4 Que concernant la modification du PAG la décision visée au dispositif de la requête introductive correspond dès lors à l’approbation du ministre de l’Intérieur déférée ;
Considérant qu’en matière de tutelle administrative la décision d’approbation de l’autorité tutélaire et l’acte approuvé constituent à la base deux actes juridiques distincts (trib.
adm. 2 février 2000, Kremer, n°s 10929 et 10931 du rôle et références y citées) ;
Considérant que la situation de Madame FEITLER en tant que voisine des terrains soumis au PAP et inclus dans le périmètre d’agglomération suivant modification du PAG est différente suivant les deux projets – modifications du PAG et PAP – par elle critiquées, cette différence conditionnant par ailleurs son intervention dans la procédure à un stade pré-
contentieux et par voie de conséquence la recevabilité du recours sous analyse, ainsi que la délimitation des moyens soumis au tribunal ;
Considérant qu’à sa base la décision à approuver est analysée comme étant prise sous la condition suspensive de l’intervention de la décision d’approbation requise par la loi ;
Que dans l’hypothèse de la décision d’approbation intervenue en l’espèce, celle-ci coexiste avec la ou les décisions approuvées à sa base, abstraction faite de la situation juridique conditione pendente non soumise à l’appréciation du tribunal, étant entendu que sur base des dispositions combinées des articles 3 et 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, l’approbation ministérielle a une portée différente suivant qu’elle concerne un PAP ou un PAG ;
Considérant que bien qu’initié par la commune de …, le projet litigieux n’en est pas moins un plan d’aménagement particulier, la commune étant à considérer sous cet aspect parmi les initiateurs d’un projet de lotissement au sens de l’article 1er alinéa second point c) de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ;
Que la commune revêt donc distinctement deux rôles suivant qu’elle se comporte en initiateur d’un projet d’aménagement particulier, à l’instar d’une personne privée, ou qu’elle est appelée à statuer en tant qu’autorité administrative et décentralisée conformément à ses attributions légales ;
Considérant que si en vertu de l’article 3 alinéa 3 de la loi modifiée du 12 juin 1937 les plans d’aménagement particuliers sont en toute occurrence soumis à un vote d’ensemble définitif par le conseil communal, ainsi qu’à une approbation ministérielle d’ensemble, qu’il y ait eu ou non des réclamations à leur égard, tel n’est pas le cas d’après son article 9 concernant les modifications de PAG (cf. C.E. 12 avril 1984, P. 26, p. 91 ; trib. adm. 2 février 2000, Kremer, précité);
Considérant que d’après les dispositions de l’article 9 en question, analysé plus particulièrement en ses alinéas 2 à 4, la saisine du conseil communal en vue d’un vote définitif ne se fait qu’au cas où il y a eu réclamation contre la délibération portant adoption provisoire de la modification du PAG en question, hypothèse vérifiée en l’espèce, étant entendu que tant la délibération définitive du conseil communal que l’approbation ministérielle se limitent à statuer dans le cadre de la ou des réclamations ayant donné ouverture à leur saisine ;
Considérant dès lors que si dans le cadre du recours dirigé contre des décisions communales et ministérielle en matière de PAP tous les arguments ayant trait à la légalité et à 5 l’intérêt général ont pu être soumis aux autorités administratives respectives et partant au contrôle du tribunal statuant sur base de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996, la saisine du tribunal est à sa base limitée par le contenu de la réclamation apportée contre la délibération portant adoption provisoire de la modification du PAG en question, telle que maintenue par la suite ;
Considérant que dans la mesure où Madame FEITLER a introduit ses oppositions et réclamation à tous les stades de la procédure concernant la modification du PAG de la commune de …, elle a entièrement suffi aux exigences de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937, étant entendu qu’elle s’est autolimitée devant le tribunal en y critiquant que la seule décision ministérielle prise à l’aboutissement de cette procédure spécifique ;
Qu’ayant pareillement réclamé à tous les stades de la procédure concernant le PAP, elle a même suffi au-delà des exigences combinées des articles 3 et 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 en question, étant donné que dans ce cadre les réclamations préalables contre les décisions communales ne sont pas obligatoirement requises sous peine de forclusion, au regard de l’intervention obligatoire du ministre de l’Intérieur, dont la décision d’approbation vise l’ensemble du PAP lui soumis, indépendamment de l’existence de réclamations présentées (cf.
trib. adm. 21 février 2000, Gallo, n° 11206 du rôle) ;
Considérant que les parties défenderesses se sont rapportées à prudence de justice concernant l’intérêt de Madame FEITLER à agir ;
Considérant qu’il résulte des pièces versées au dossier que la propriété FEITLER longe directement les parcelles soumises au PAP sous analyse sur lesquelles elle a une vue directe ;
Que par ailleurs les explications de la demanderesse lors de la visite des lieux consistant à dire que son intérêt essentiel et déterminant consiste dans l’incertitude dans laquelle elle serait relaissée du fait des problèmes d’égout, de canalisation et d’évacuation d’eaux posés par le nouveau lotissement, étant donné que déjà à l’heure actuelle, suite notamment à la construction de deux maisons voisines en dehors du lotissement, des eaux stagnantes se feraient de plus en plus fréquentes sur son terrain à base argileuse, pareillement à ceux faisant partie du PAP litigieux ;
Qu’il s’ensuit que Madame FEITLER justifie d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain répondant aux conditions fixées par l’article 7 (2) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, tant concernant la modification du PAG que le PAP critiqués, conditionnant l’une et l’autre sa situation de voisine jusque lors confrontée à des terrains non constructibles à l’endroit considéré ;
Considérant que le recours ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant qu’en termes de plaidoiries le mandataire de la demanderesse a soulevé à l’audience la question de la conformité de la communication dans le temps du mémoire en duplique, intervenue le 10 janvier 2000, dans la mesure où son mémoire en réplique a été signifié le 12 novembre 1999 et que l’article 5 (5) de la loi du 21 juin 1999 précitée ne prévoirait qu’un délai d’un mois y relativement ;
6 Considérant que même si le moyen de tardiveté est ainsi formulé en dehors d’un mémoire écrit tel qu’exigé par la loi de procédure du 21 juin 1999, il n’en reste pas moins que la question soulevée de la communication, voire du dépôt en dehors des délais légaux des différents mémoires des parties relève de l’ordre public suivant le libellé employé par le législateur prescrivant les délais en question sous peine de forclusion, ensemble son intention touchant à l’organisation juridictionnelle à travers son souci d’instruction expéditive des affaires contentieuses devant les juridictions de l’ordre administratif ;
Considérant que la loi du 21 juin 1999 applicable ratione temporis concernant la communication et le dépôt des mémoires en réplique et duplique d’après les développements qui précèdent, dispose en son article 5 paragraphe (5) “ le demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse ; la partie défenderesse et le tiers intéressé sont admis à leur tour à dupliquer dans le mois ” ;
Considérant que s’il est patent que la disposition législative sous revue ne vise que l’hypothèse d’une seule partie défenderesse fournissant son mémoire en réponse, il n’en reste pas moins que par essence même le mémoire en réplique de la partie demanderesse est appelé à répondre à l’ensemble des mémoires en réponse fournis dans les délais légaux par les différentes parties défenderesses présentes au litige ;
Considérant qu’en l’espèce tant l’administration communale de … que l’Etat figurent comme parties défenderesses au litige, étant entendu que le mémoire du délégué du Gouvernement, pour compte de l’Etat, a été déposé, dans les délais légaux, le 20 décembre 1999, et communiqué le même jour par le greffe au mandataire de la partie demanderesse ;
Que dès lors le délai légal pour celle-ci de fournir sa réplique conformément à l’article 5 paragraphe (5) précité n’a commencé à courir qu’à partir de la communication en question du mémoire en réponse du délégué du Gouvernement, seconde et dernière partie défenderesse à répondre dans les délais, de sorte que le mémoire en duplique déposé par le mandataire de la commune le 7 janvier 2000 et signifié à la partie demanderesse le 10 janvier suivant respecte les conditions de délai contenues dans la disposition légale sous analyse ;
Que le moyen tendant à voir écarter le mémoire en duplique pour raison de tardiveté est partant à écarter ;
Considérant qu’il convient de relever encore que la partie demanderesse n’a pas demandé à se voir accorder des délais supplémentaires en vue de prendre position le cas échéant par rapport aux arguments nouvellement déployés par les parties défenderesses et pouvant valoir comme motifs légaux à la base des actes administratifs déférés, de sorte qu’il n’y a pas lieu de statuer autrement à cet égard ;
Considérant que dans la mesure où la signification de la requête introductive d’instance est intervenue à l’égard de l’Etat au-delà des dispositions de l’article 18 de l’arrêté royal grand-
ducal modifié du 21 août 1866 précité, les frais y relatifs sont à considérer comme étant frustratoires et doivent en toute occurrence rester à charge de la partie au nom de laquelle ils ont été occasionnés, sans que par ailleurs ces frais ne puissent entrer en taxe ;
Quant au fond 7 Considérant qu’il découle des développements qui précèdent que relativement au fond il convient d’analyser à part les éléments des décisions déférées se rapportant au PAP proprement dit, ainsi que ceux portant sur la modification du PAG envisagée, ces deux ensembles d’éléments décisionnels répondant à des régimes juridiques, du moins partiellement, différents, bien que relevant de la même législation ;
Considérant que de façon liminaire il convient de toiser le grief porté par la partie demanderesse, consistant à dire qu’en toute occurrence le conseil communal, et à sa suite le ministre de l’Intérieur, n’auraient pu valablement analyser le PAP leur soumis qu’une fois la modification du PAG présentée définitivement adoptée et approuvée, étant entendu que l’inclusion des parcelles concernées par le PAP dans le périmètre d’agglomération tracé suivant les dispositions du plan d’aménagement général constituerait un préalable nécessaire et indispensable à l’adoption du plan d’aménagement particulier;
Que les parties défenderesses de conclure qu’aucune disposition légale ne prévoirait de façon obligatoire pareille cadence à donner aux procédures envisagées ;
Considérant que s’il est vrai que l’inclusion dans le périmètre d’agglomération suivant les dispositions du plan d’aménagement général des terrains visés par le PAP constitue un préalable à la réalisation de ce dernier, il n’en reste pas moins qu’aucune disposition légale n’interdit la saisine parallèle et cumulative des deux projets des autorités communales et ministérielle successivement compétentes, étant entendu, tel qu’il vient d’être relevé, que chacun des projets doit répondre aux dispositions légales et réglementaires s’appliquant de façon spécifique à lui, entraînant que chacune des décisions déférées statuant à chaque fois par rapport aux deux projets, contient deux volets répondant à des critères de fond et de forme différents, susceptibles dès lors de recevoir des solutions différentes à l’aboutissement des procédures administratives, respectivement contentieuses entamées ;
Quant au PAP Considérant que pareillement au recours en annulation introduit sur base de l’article 2 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996, le recours porté contre un acte administratif à caractère réglementaire sur base de son article 7 (1) se solde par l’annulation de la ou des décisions déférées, à partir du moment où un seul des moyens d’annulation invoqués déclaré fondé emporte la sanction ainsi sollicitée, quel que soit par ailleurs l’ordre suivant lequel les moyens ont été proposés ;
Considérant que la partie demanderesse reprend dans son recours les griefs portés par sa réclamation du 10 septembre 1997 contre le second vote provisoire du conseil communal du 12 août 1997 et plus particulièrement ceux contenus en les points C.5 et C.6 ainsi désignés, tenant d’une part au manque d’infrastructure nécessaire pour accueillir la construction de la cité visée, dont plus particulièrement celle relative à la canalisation, ainsi que le défaut d’installation de drainage nécessaire à prévoir, en ce que les terrains en question seraient de nature marécageuse ;
Que la commune fait valoir à ce sujet que la réalisation du lotissement obligerait “ évidemment ” les autorités communales de faire réaliser les infrastructures nécessaires en temps utile, le prétendu manque d’infrastructure actuel n’étant pas un argument de nature à empêcher l’adoption d’un plan d’aménagement particulier ;
8 Que le délégué du Gouvernement se rallie à cette façon de voir ;
Que dans son mémoire en réplique la partie demanderesse d’insister que le PAP litigieux ne répondrait pas aux exigences de l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée concernant les plans d’infrastructure y prévus à titre obligatoire, alors que tout simplement il ne prévoirait aucune installation de la sorte ;
Que dans son mémoire en duplique la commune fait valoir d’abord qu’au-delà des dispositions prévues par la partie écrite du PAG, le plan-directeur du lotissement répondrait aux critères prévus à l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 en question, tout en admettant que “ le plan ne s’exprime pas sur les canalisations pour l’évacuation des eaux pluviales et résiduaires ” pour conclure que ceci “ n’est pas de nature à l’invalider ” ;
Que la commune se base sur les prévisions des articles 52 et 53 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 suivant lesquelles il appartiendrait au règlement sur les bâtisses, régi par une procédure d’élaboration différente de celle des projets d’aménagement, d’établir les règles concernant les infrastructures en question ;
Que pour le surplus l’article 20 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937 prévoirait que les constructions ne pourront être exécutées qu’après que les travaux de voirie, ensemble leurs canalisations ont été réalisés, de sorte que la demanderesse n’aurait aucun intérêt juridiquement protégé pour se prévaloir du grief tiré du défaut d’infrastructure prévu par le plan approuvé, étant donné qu’en fait elle plaiderait la cause des futurs acquéreurs des terrains à viabiliser concernant lesquels la planification, la réalisation et le contrôle des infrastructures à mettre en place incomberaient à des hommes de l’art ;
Considérant qu’il découle des développements qui précèdent concernant l’intérêt à agir de Madame FEITLER que cette dernière a soulevé dès le début de la procédure d’adoption des projets actuellement litigieux la question de l’impact des eaux, pluviales et résiduaires, ainsi que des évacuations et canalisations affectant son propre terrain, limitrophe à ceux du PAP, vu les sous-fonds argileux ne laissant guère passer l’eau, avant même de viser leur incidence sur les futurs acquéreurs des terrains à viabiliser ;
Considérant que l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 dispose que les projets d’aménagement y visés sans distinction, incluant dès lors les PAP, comprennent “ … c) un plan avec un programme d’extension, déterminant les servitudes hygiéniques, archéologiques et esthétiques que comportent les différents quartiers. Les plan et programme fixent l’écartement des constructions entre elles, de même que leur hauteur, et prévoient les distributions d’eau potable, d’éclairage, ainsi que les canalisations pour l’évacuation des eaux pluviales et résiduaires ” ;
Considérant que le ministre de l’Intérieur, dans sa décision du 2 juin 1999, retient qu’“ il est bien évident que l’aménagement des infrastructures nécessaires à la viabilité d’un lotissement constitue une exigence technique et que l’obligation de veiller à la réalisation selon les règles de l’art du projet d’aménagement avec toutes ses infrastructures incombe aux autorités communales en temps utile. Il en est de même pour les installations de drainage, apparemment insuffisantes pour le moment ” ;
Considérant qu’en fait il résulte des pièces versées au dossier et notamment des parties graphique et écrite du PAP qu’aucune indication n’y figure concernant le tracé à retenir pour 9 les canalisations ainsi que pour l’évacuation des eaux pluviales et résiduaires pas plus que concernant les distributions d’eau potable et l’éclairage, fait admis par ailleurs par la commune à travers son mémoire en réplique ;
Que suivant observation présentée lors de la visite des lieux ce non-accomplissement de plan d’infrastructure conformément à l’article 2 point c) in fine prérelaté relève d’une pratique courante, due au fait que le lotisseur entend limiter les frais devant l’issue toujours aléatoire du projet par lui soumis à adoption ;
Considérant qu’aucune pratique, fût-elle constante, ne saurait tenir en échec les dispositions claires et impératives de l’article 2 c) de la loi modifiée du 12 juin 1937 prérelatée, étant entendu que les indications y prévues concernant les infrastructures visées servent à la fois à assurer la faisabilité du projet, de même qu’à fixer tous les intéressés, propriétaires et riverains actuels, de même qu’acquéreurs futurs, concernant les avantages et inconvénients éventuels engendrés par les plans soumis ;
Que l’obligation élémentaire de transparence et d’information inscrite à l’article 2 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ne saurait dès lors faire défaut, sous peine de rendre illusoires les procédures d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement légalement prévues, ensemble la possibilité de tout intéressé de prendre connaissance des pièces et de faire valoir ses observations éventuelles ;
Considérant qu’en l’absence de précisions fournies par le plan d’aménagement général en sa partie graphique, les dispositions des articles 51 et 52 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, pas plus que la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de … ensemble son règlement sur les bâtisses, en ce qu’elles sont générales et ne prévoient pas le tracé concret in situ des éléments d’infrastructure dont l’indication est obligatoirement visée pour les plan et programme émargés par l’article 2 c) de ladite loi, prérelaté ne sauraient combler la lacune actuellement constatée ;
Que plus particulièrement la carence de l’indication des éléments d’infrastructure en question n’est pas comblée par les affirmations générales de la commune, à défaut d’éléments concrets y relativement versés, ayant été observé lors de la visite des lieux que l’étude de faisabilité et le tracé des infrastructures visées “ existent dans la tête ” des responsables administratifs et techniques, sans qu’un document y afférent n’aurait pu être produit à l’heure actuelle ;
Considérant que dans la mesure où l’absence des plan et programme concernant les infrastructures visées par l’article 2 c) de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée vicie la procédure d’adoption du PAP concernée ab initio, tant les décisions provisoires d’adoption que celle définitive du conseil communal de …, de même que la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur déférées encourent l’annulation ;
Que plus particulièrement l’annulation frappe ainsi également la première décision provisoire du conseil communal de … du 2 juin 1997, abstraction faite de toute autre argumentation présentée y relativement, étant donné qu’au cas contraire, l’annulation des autres décisions déférées laisserait subsister celle-ci, également viciée par la même lacune ;
Quant à la modification du PAG 10 Considérant que préliminairement il convient de retenir à partir des développements qui précèdent que le fait de l’annulation des décisions d’adoption et d’approbation relatives au PAP n’entraînent pas de plein droit pareille sanction pour celles concernant l’extension du PAG critiqué, répondant à d’autres exigences légales et réglementaires ;
Que l’argumentaire indistinctement présenté par la partie demanderesse concernant les deux projets regroupés ne saurait dès lors être pris en considération concernant le volet de la modification du PAG que dans la mesure où elle a trait directement à l’extension du périmètre d’agglomération adoptée et approuvée, étant entendu que la partie demanderesse s’est limitée à ne déférer au tribunal que la seule décision ministérielle afférente ;
Considérant qu’il convient cependant de préciser que même si la partie demanderesse n’a directement attaqué que la seule décision ministérielle concernant la modification du PAG critiquée, il n’en reste pas moins que de façon indirecte les délibérations du conseil communale de … se trouvent être visées dans la mesure de leur approbation intervenue ;
Considérant qu’il y a encore lieu de relever liminairement que dans la mesure où les deux projets ont été entamés parallèlement en vue d’aboutir ensemble, l’extension du périmètre d’agglomération envisagée ne saurait nécessairement se concevoir, suite à l’annulation à ce stade du PAP, que comme zone d’habitation soumise à l’obligation d’un PAP, telle que cette qualification s’impose à partir de la genèse même des projets en question, comme résultant nécessairement mais implicitement des contours des deux procédures engagées dans le cadre d’une seule ;
Que dès lors la modification projetée du PAG doit être vue comme se limitant au tracé d’une nouvelle limite extérieure du périmètre d’agglomération, la destination spécifique des terrains y nouvellement inclus dépendant du PAP à élaborer définitivement ;
Que la situation résultant de l’annulation du PAP rejoint par ailleurs celle préconisée par la demanderesse, sans que l’adoption définitive antérieure et non cumulative de la modification du PAG ne se fût imposée légalement, ainsi qu’il vient d’être relevé ci-avant ;
Considérant que les moyens soulevés au fond par Madame FEITLER tiennent d’abord à la non motivation suffisante en droit des décisions en question, ainsi que de la violation par la commune de … d’un engagement oral de lui proposer un arrangement amiable pris, selon elle, lors des consultations légalement obligatoires suite à sa réclamation contre la seconde adoption provisoire des projets en question, étant donné que pour le surplus elle reprend intégralement ses observations et son opposition formulées par lettre du 10 septembre 1997 à l’occasion de sa réclamation contre le vote provisoire du 12 août 1997 pris par le conseil communal de … ;
Considérant que la demanderesse reproche en premier lieu tant au conseil communal qu’au ministre de l’Intérieur de ne pas avoir motivé à suffisance leurs décisions respectives, tout en relevant que le ministre de l’Intérieur aurait omis de répondre à bon nombre de reproches formulés par elle dans sa prédite réclamation et énumérés in extenso dans son recours ;
Considérant qu’il est constant que tant les décisions du conseil communal que l’approbation tutélaire ministérielle intervenues dans le cadre de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 constituent des actes administratifs à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ;
11 Considérant que les dispositions de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne s’appliquent pas aux actes administratifs à caractère réglementaire, alors que d’après l’article 4 de ladite loi les règles établies par le règlement grand-ducal prédit, pris en son application, “ s’appliquent à toutes les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas une procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré ” ;
Que dès lors plus particulièrement les dispositions des articles 6 et 7 relativement à la motivation des décisions administratives individuelles sont inapplicables comme telles aux actes administratifs à caractère réglementaire ;
Considérant qu’il n’en demeure cependant pas moins qu’à l’instar de toute décision administrative, l’acte administratif à caractère réglementaire doit être légalement pris, tant au regard des exigences de l’article 95 de la Constitution, suivant lequel les Cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois, que de celles de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ;
Considérant que plus particulièrement tout acte administratif à caractère réglementaire doit baser sur des motifs légaux ;
Considérant que le tribunal, saisi d'un recours en annulation dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire, doit être mis en mesure de vérifier l’existence des motifs légaux à sa base ;
Que celle-ci doit dès lors être documentée pour le moins au moment où le tribunal est amené à statuer, étant entendu qu’au préalable les parties doivent avoir eu la possibilité de prendre utilement position y relativement, conformément aux exigences se dégageant du respect de leurs droits de la défense ;
Considérant que le tribunal est amené à constater qu’au-delà des motifs indiqués à la fois pour chacune des décisions déférées, aucune ne péchant par une absence de motifs énoncés, tant le mandataire de la commune que le délégué du Gouvernement, se ralliant pour l’essentiel aux conclusions du premier, ont à travers leurs mémoires déposés pris position de façon exhaustive en indiquant de la sorte des motifs complémentaires à la base des actes déférés, de sorte que le grief de l’absence de motivation suffisante porté manque en fait et en droit ;
Que par ailleurs la partie demanderesse a pu utilement prendre position relativement aux éléments de motivation produits, comme de fait elle a documenté à travers ses requêtes et mémoires déposés ;
Considérant qu’en second lieu la demanderesse reproche à la commune de … d’avoir violé son engagement oral de lui proposer un arrangement amiable effectué lors des opérations d’aplanissement des difficultés prévues par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 à la suite de sa réclamation contre l’adoption provisoire des projets en question, de sorte que la commune n’aurait pas pu valablement rejeter son opposition et approuver définitivement la modification du PAG projetée ;
12 Que la commune fait valoir qu’il résulterait du procès-verbal dressé à l’occasion de l’audition de Madame FEITLER que le collège échevinal épuisait ses compétences à travers la tentative d’aplanissement des difficultés par lui faite, sans prendre un quelconque engagement ;
Que le collège échevinal aurait transmis le résultat de cette mesure au conseil communal qui aurait statué par la suite conformément à la loi ;
Considérant qu’au-delà de la preuve de l’arrangement par elle allégué non positivement rapportée en l’espèce, Madame FEITLER ne saurait prospérer dans son argumentation visant à tenir en échec la procédure légale d’adoption des projets d’aménagement prévus par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937, aucune obligation de résultat ne reposant par ailleurs sur le collège échevinal concernant l’aplanissement des difficultés en vue duquel il est tenu d’entendre les opposants ;
Que ce moyen laisse dès lors également d’être fondé ;
Considérant que concernant les griefs soulevés dans sa réclamation du 10 septembre 1997 et repris dans son recours, seuls ceux ci-après analysés en détail ont trait à l’extension du périmètre d’agglomération faisant l’objet des adoptions et approbation concernant la modification du PAG opérée, toutes autres y restant étrangères ;
Considérant que plus particulièrement les moyens intitulés C.1 et C.2 ayant trait respectivement à l’autorité alléguée du vote provisoire du 2 juin 1997 et de l’abandon consécutif du PAP ne sauraient viser le projet d’extension du périmètre d’agglomération par modification du PAG, ce dernier ayant pour la première fois été soumis au conseil communal lors du vote provisoire subséquent du 12 août 1997 ;
Que de même le moyen soulevé sub C.3 visant à faire entériner que la modification du PAG devrait nécessairement précéder l’adoption du PAP vient d’être toisé ci-avant et ne saurait actuellement viser de façon valable la modification du PAG critiquée ;
Que les moyens énumérés sub C.5 et C.6 tenant à l’infrastructure ont trait au contenu du PAP proprement dit et viennent d’être toisés dans le cadre de l’analyse concernant ce dernier ;
Que dans la mesure où la zone à inclure dans le périmètre d’agglomération se conçoit nécessairement comme étant une zone d’habitation soumise à l’obligation d’un PAP, l’argumentation étayée sous le point C.8 concernant le classement des terrains en question est également devenue sans objet ;
Que sous le point C.9 la demanderesse déclare simplement faire siennes les objections formulées par la commission d’aménagement dans ses avis des 23 septembre 1996 et 18 avril 1997 ;
Considérant que le simple renvoi à des avis consultatifs, ne liant par définition pas l’autorité, sans que ne soient autrement étayées par la demanderesse les prises de position y contenues, ne saurait dès lors valoir que dans la mesure où ils se rapportent à l’objet proprement dit du recours contentieux sous analyse ;
13 Que les deux avis ayant pour l’essentiel trait aux règles d’aménagement telles que résultant du PAP, les moyens y relatifs restent sans incidence à cet endroit ;
Considérant que résiduellement restent dirigés contre la modification du PAG sous analyse les moyens soulevés sous les points C.4, C. 7 et C. 9, ce dernier concernant la partie des avis de la commission d’aménagement précitée, tendant à laisser en dehors du périmètre nouvellement tracé les lots 11 et 12 tels qu’émargés par le PAP, de même qu’à reclasser un nombre équivalent de terrains actuellement classés en zone d’habitation et non encore urbanisés pour les réinclure en zone verte, en quelque façon par voie de compensation ;
Que les moyens soulevés sous C.4 et C.7. visent, le premier à voir interdire à la commune d’être l’initiateur d’un lotissement dans un intérêt purement commercial, toute idée de spéculation devant être étrangère aux motivations d’une administration communale, et le second mentionné sub C.7 à retenir que la commune de … disposerait d’un caractère villageois prononcé devant être maintenu face aux intérêts commerciaux seuls invoqués par la commune, suivant la demanderesse, pour justifier la dégradation du caractère rural avancé ;
Considérant que par voie d’entérinement des motifs formulés par le ministre de l’Intérieur, tels qu’étayés par les mandataires des parties défenderesses dans leurs mémoires respectifs, il y a lieu de confirmer l’initiative de la commune de rendre possible de viabiliser des terrains à construire au vu du déséquilibre du marché tenant au fait qu’une demande consistante ne trouve pas de répondant parmi les propriétaires des terrains à bâtir actuellement inclus dans le périmètre d’agglomération, ces derniers étant pour l’essentiel des cultivateurs travaillant leurs terres dans le cadre de leurs exploitations respectives ;
Que l’initiative communale ainsi déployée dans un intérêt de développement démographique et rural ordonné a été mise en oeuvre à bon escient, l’intérêt commercial avancé par la demanderesse restant à l’état de pure allégation ;
Considérant que l’extension du périmètre d’agglomération critiquée, loin de favoriser le développement tentaculaire de la localité de …, il est vrai actuellement largement développée le long des axes de circulation et d’un tissu bâti étiré mais peu rassemblé, vise au contraire à arrondir en l’endroit considéré le tracé de l’agglomération dont plus particulièrement les lots 11 et 12, ainsi désignés dans le cadre du PAP, permettant un tracé simplifié, équilibré et arrondi le long d’un chemin vicinal existant et partant conforme aux exigences d’urbanisme général ;
Que le tribunal a encore pu se rendre compte lors de la visite des lieux que l’arrondissement de la localité ainsi réalisé ne contrevient nullement au caractère villageois de la localité de … existant en cet endroit, étant entendu que pour l’essentiel les maisons voisines y érigées constituent non pas des fermes typiques ou autres exploitations agricoles, mais des pavillons et maisons bourgeoises de date récente, y compris celle de la demanderesse, de sorte que son argumentation afférente doit également tomber à faux ;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que relativement au projet de modification du PAG aucun des moyens avancés par la demanderesse ne se trouve être justifié au fond, de sorte que son recours laisse d’être fondé sous ce volet, la décision d’approbation ministérielle étant à confirmer purement et simplement en ce qu’elle entérine l’extension du périmètre d’agglomération en question, ensemble le classement des terrains y nouvellement compris en zone d’habitation soumise obligatoirement à un PAP ;
14 Considérant qu’au vu de l’issue du litige il y a lieu de faire masse des frais et dépens et de les imposer pour moitié à la demanderesse et pour l’autre moitié à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, ainsi qu’à la commune de …, soit pour un quart à charge de chacun d’eux, à l’exception des frais de signification de la requête introductive d’instance devant rester à charge de la demanderesse ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
le déclare partiellement fondé ;
partant annule les décisions communales et ministérielle déférées portant adoption sinon approbation du PAP et renvoie l’affaire y relative devant le conseil communal de … ;
confirme pour le surplus la décision ministérielle déférée concernant la modification du PAG ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à la demanderesse et respectivement pour un quart à l’Etat et à la commune de …, les frais de signification de la requête introductive d’instance devant rester à charge de la demanderesse ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 21 février 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 15
