N° 11547 du rôle Inscrit le 17 septembre 1999 Audience publique du 17 février 2000
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Recours formé par Monsieur … CHRISTNACH, … contre une décision du gouvernement en conseil en matière de candidature
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Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 11547 et déposée au greffe du tribunal administratif le 17 septembre 1999 par Maître Romain ADAM, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … CHRISTNACH, sans état particulier, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du gouvernement en conseil du 11 juin 1999 portant radiation de Monsieur CHRISTNACH de la liste des candidats qui se sont classés en rang utile aux examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière de l’expéditionnaire-technique et de l’artisan des administrations et services de l’Etat;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal par le délégué du gouvernement le 30 novembre 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur le 22 décembre 1999;
Vu les pièces versées en cause;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Romain ADAM et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Le 23 avril 1999, Monsieur … CHRISTNACH, actuellement sans état particulier, demeurant à L-…, participa aux examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière de l’expéditionnaire-technique (branche: électrotechnique) et de l’artisan des administrations et services de l’Etat.
Par lettre du 12 mai 1999, le président de la commission d’examen informa Monsieur CHRISTNACH de ce qu’il s’était classé 1er parmi les candidats ayant participé à l’examen concours dans la spécialité électrotechnique et qu’il serait habilité à être admis au stage à l’un des emplois vacants à condition de produire encore deux pièces supplémentaires pour compléter son dossier. Ladite missive précise encore que “ dès réception des pièces manquantes, les responsables du Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative vous contacteront afin de fournir tous les détails concernant le poste disponible et les modalités d’engagement ”.
Restant sans autres nouvelles, Monsieur CHRISTNACH s’adressa, par lettre du 15 juin 1999, au ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative pour obtenir des renseignements quant à son affectation auprès d’un service de l’Etat.
Par lettre datée du 28 juin 1999, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative informa Monsieur CHRISTNACH de ce “ qu’en date du 11 juin 1999, le Gouvernement en conseil a décidé de vous rayer de la liste des candidats qui se sont classés en rang utile aux dits examens [les examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière de l’expéditionnaire-technique (branche: électrotechnique) et de l’artisan].
Le Conseil a en effet estimé que compte tenu de votre casier et du nombre impressionnant de condamnations, une admission au service de l’Etat était inconcevable.
La radiation a été prononcée par application de l’article 5, paragraphe 3 du règlement grand-ducal du 13 juin 1983 concernant l’organisation des examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière de l’expéditionnaire technique des administrations de l’Etat et des établissements publics et de l’article 5, paragraphe 4 du règlement grand-
ducal du 12 mars 1982 déterminant les conditions d’admission, de nomination et de promotion des fonctionnaires de la carrière de l’artisan dans les administrations et services de l’Etat. (…) ”.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 17 septembre 1999, Monsieur CHRISTNACH a introduit un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision précitée du gouvernement en conseil du 11 juin 1999 et il sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de 40.000.- francs.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation au motif qu’aucune disposition légale ne prévoirait de recours au fond en la matière.
Si le juge administratif est saisi d’un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours (trib. adm. 28 mai 1997, Pas. adm. 2/99, V° Recours en réformation, n° 5, pages 267 et 268, et autres références y citées).
En l’espèce, aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction contre une décision de radiation d’un candidat s’étant présenté aux examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière de l’expéditionnaire-technique et de l’artisan, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Le recours en annulation, introduit en ordre subsidiaire, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur conclut en premier lieu à l’annulation de la décision critiquée pour violation de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse. Dans ce contexte, le demandeur estime que le 2 gouvernement en conseil aurait dû lui communiquer le dossier administratif et l’entendre préalablement à la prise de sa décision.
Au fond, le demandeur soutient que l’extrait de son casier judiciaire serait vierge et qu’en cas d’existence de condamnations qui n’apparaissent pas sur l’extrait qui lui a été délivré, de telles condamnations ne seraient pas suffisamment graves pour constituer un motif suffisant autorisant le gouvernement en conseil de le rayer de la liste des candidats s’étant classés en rang utile aux examens-concours dont il est question en cause.
Le délégué du gouvernement expose en premier lieu que l’article 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après dénommé le “ statut général ”, appelle l’administration à contrôler si les candidats à un emploi dans le cadre de la fonction publique offrent les garanties de moralité requises. Pour ce faire, l’administration examinerait notamment l’existence d’inscriptions au casier judiciaire. Dans un premier temps, la procédure applicable prévoirait que chaque candidat produise un extrait récent du casier judiciaire (un “ bulletin n°3 ”). Ensuite, après l’examen-concours, les commissions d’examen procéderaient, pour les candidats qui se sont classés en rang utile aux épreuves, à une deuxième vérification du casier judiciaire. Dans le cadre de cette deuxième phase du contrôle et en application de l’article 9 du règlement grand-ducal modifié du 14 décembre 1976 portant réorganisation du casier judiciaire, l’administration solliciterait auprès du Parquet général un “ bulletin n°2 qui est délivré aux administrations de l’Etat saisies de demandes d’emplois publics ”. Il explique encore que la pratique consistant à solliciter un “ bulletin n° 2 ” uniquement pour les candidats qui ont réussi à l’examen concours s’expliquerait par des raisons d’organisation pratique et afin de ne pas imposer au Parquet général une surcharge de travail considérable, étant donné que le nombre des candidats à certains concours dépasserait 300 personnes. En outre, il estime que cette pratique ne saurait être critiquée, au motif qu’aucune disposition légale ou réglementaire n’imposerait que la condition posée à l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979 soit remplie au moment de la participation à l’examen-
concours.
Sur ce, le représentant étatique soutient qu’en l’espèce, l’extrait du casier judiciaire obtenu de la part du Parquet général renseignerait six inscriptions, relativement à des faits sanctionnés par des ordonnances pénales prononcées entre janvier 1996 et juillet 1999 “ passant du dépôt interdit de déchets aux infractions à la circulation routière ”. Il estime que même si chaque fait pris isolément ne présente pas une gravité particulière “ la multiplication de ces infractions perpétuées au cours d’un espace de temps de trois ans ” a amené le gouvernement à conclure que Monsieur CHRISTNACH ne remplit pas les conditions de moralité requises.
Le demandeur fait répliquer qu’il faudrait considérer les faits ayant été à la base de ses condamnations dans leur contexte et il fait expliquer que les infractions en matière de stationnement s’expliqueraient par l’activité professionnelle qu’il exerçait à l’époque en tant que technicien auprès d’une société de gardiennage dans le cadre de laquelle il “ devait souvent se rendre avec son véhicule personnel auprès de clients pour des dépannages [et] qu’il lui arrivait régulièrement de dépasser le temps de stationnement, ou de devoir stationner de façon non réglementaire [et que sa] (…) situation financière difficile (…) entraînait parfois (5 fois) qu’il n’a pas réglé à temps les avertissements taxés ” et qu’en ce qui concerne l’affaire relative au dépôt illicite de déchets, le dépôt aurait eu lieu à l’entrée d’une décharge publique à 3 l’occasion de son déménagement et que suite à une interpellation par la gendarmerie il les aurait enlevés.
En conclusion, il fait soutenir que les infractions mineures qu’il aurait commises ne justifieraient pas sa radiation de la liste des candidats. Il fait encore ajouter qu’il aurait déjà été puni “ puisqu’il a dû s’acquitter des amendes” et “ qu’il serait tout à fait exagéré d’hypothéquer en plus sa vie professionnelle par ces infractions anodines, notamment au vu des excellents résultats [qu’il] (…) a obtenus aux concours d’admission au stage ”.
L’article 1er de la loi précitée du 1er décembre 1978 dispose que “ le Grand-Duc est habilité à édicter un corps de règles générales destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse.
Ces règles doivent notamment assurer le respect des droits de la défense de l’administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l’administré à la prise de la décision administrative.
Dans ce cadre, elles assurent la collaboration procédurale de l‘administration, consacrant le droit de l’administré d’être entendu et d’obtenir communication du dossier administratif, imposent la motivation des actes administratifs et indiquent le mode de procéder des organismes consultatifs ”.
Force est de relever que, par la loi précitée du 1er décembre 1978, le législateur a “ jeté les bases d’une codification générale des règles destinées à régir le processus d’élaboration d’une décision depuis la saisine de l’Administration jusqu’à la communication de sa décision finale aux parties concernées. Arrêtant les principes dont la réglementation devait s’inspirer, cette loi a laissé le soin de formuler les règles de détail à un règlement grand-ducal (…) ” (F.
SCHOCKWEILER, Le Contentieux administratif et la Procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 2e éd., 1996 p.107).
En d’autres termes, il se dégage du libellé de la loi précitée du 1er décembre 1978, en général, et de son article 1er, en particulier, que le législateur n’a pas entendu disposer lui-
même des intérêts qu’il entend régler, mais qu’il a uniquement tracé les règles de base et le cadre tout en investissant le pouvoir réglementaire de fixer le détail. - Si l’article 1er pose donc bien les principes du respect des droits de la défense et de la participation active de l’administré à la prise de la décision administrative, il n’en reste pas moins que cette disposition habilitante, à laquelle les règlements d’exécution sont subordonnés, faute de précision suffisante, n’a pas vocation à résoudre directement des situations conflictuelles.
Le moyen d’annulation basé sur la seule violation de l’article 1er de la loi précitée de 1978, à défaut d’établir voire d’alléguer la violation de l’une quelconque des dispositions de son règlement d’exécution, à savoir le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, est à rejeter pour manquer de fondement. - Dans ce contexte, il convient de préciser que l’article 9 du règlement grand-ducal précité de 1979, invoqué par le demandeur pour la première fois lors des plaidoiries, ne saurait trouver application en l’espèce, étant donné que la décision déférée ne constitue ni une décision de révocation ou de modification d’office pour l’avenir d’une décision ayant créé ou reconnu des droits ni encore une décision prise en dehors d’une initiative de la partie concernée, étant donné que la décision est intervenue dans le cadre d’un 4 processus décisionnel entamé par la participation du demandeur à un examen-concours en vue de l’obtention d’un emploi public.
Enfin, étant donné que, suite à la prise de la décision litigieuse, le demandeur a pu prendre inspection, au cours de la procédure contentieuse, des éléments qui ont amené l’administration à prendre sa décision et qu’il a pu faire valoir tels moyens et arguments qu’il jugeait nécessaires ou utiles en vue de la défense de ses intérêts, il n’y a pas eu violation du principe général garantissant les droits de la défense.
Le rôle du juge administratif, en présence d’un recours en annulation, consiste encore à vérifier le caractère légal et réel des motifs invoqués à l'appui de l’acte administratif attaqué. -
Cet examen amène le juge à vérifier si les faits à la base de la décision sont établis et si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits établis (trib. adm. 7 décembre 1998, n°10807 du rôle, Pas. adm. 2/99, Recours en annulation, n°10, 264). - En outre, la légalité d’une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait existant au jour où elle a été prise (trib. adm. 27 janvier 1997, Pas. adm. 2/99, V° Recours en annulation, n° 12, et autres références y citées).
Aux termes de l’article 2 du statut général “ indépendamment des conditions déterminées par les lois et règlements, nul n’est admis au service de l’Etat en qualité de fonctionnaire s’il ne remplit les conditions suivantes: (…) c) offrir les garanties de moralité requises, (…) ”.
L’article 5 du règlement grand-ducal modifié du 12 mars 1982 déterminant les conditions d’admission, de nomination et de promotion des fonctionnaires de la carrière de l’artisan dans les administrations et services de l’Etat et l’article 6 du règlement grand-ducal modifié du 13 juin 1983 concernant l’organisation des examens-concours pour l’admission au stage dans la carrière de l’expéditionnaire technique des administrations de l’Etat et des établissements publics disposent entre autres que “ le Gouvernement en conseil peut, pour des motifs graves, ordonner la radiation d’un candidat ”.
C’est à juste titre que le demandeur a fait relever que le pouvoir du gouvernement en conseil de procéder à la radiation d’un candidat de la liste des candidats qui se sont classés en rang utile à un examen-concours n’est pas un pouvoir discrétionnaire mais qu’il est conditionné par une exigence de “ motifs graves ” qui doivent se trouver à la base de pareille décision. - En effet, le pouvoir découlant des articles 5 et 6 respectivement des règlements grand-ducaux précités des 12 mars 1982 et 13 juin 1983 ne doit pas être confondu avec le pouvoir de l’administration, en cas de recrutement du personnel des administrations publiques, de choisir discrétionnairement parmi les récipiendaires qui ont satisfait aux conditions légales celui qu’elle estime répondre le mieux aux intérêts du service (cf. C.E. 8 mai 1940, Pas. 14, p. 425).
Les dispositions combinées des articles 2 du statut général et 5 et 6 respectivement des règlements grand-ducaux précités des 12 mars 1982 et 13 juin 1983 appellent l’administration à apprécier, sous le contrôle du juge, si les faits relevés lors de l’instruction sont compatibles avec l’exercice des fonctions auxquelles le candidat aspire.
Dans ce contexte, il convient de préciser que s’il est vrai qu’en principe, la vie privée échappe à la surveillance des autorités administratives, il n’en reste pas moins que la vie du fonctionnaire doit être marquée de correction et, par conséquent, un comportement privé ou 5 professionnel antérieur qui est susceptible de discréditer la fonction publique (tels l’inconduite notoire ou des faits entachant l’honneur) justifie une décision de l’autorité compétente de refuser l’accès à la fonction publique.
Aussi, si l’administration peut valablement se baser sur des faits qualifiés pénalement pour écarter un candidat postulant pour un emploi dans la fonction publique, encore faut-il que les faits soient en rapport direct avec la fonction à exercer ou qu’ils dénotent une attitude répréhensible au point de vue de la moralité individuelle suffisamment grave pour être de nature à discréditer la fonction publique.
Or, en l’espèce, force est de constater que les faits relevés par l’instruction menée par l’administration, à savoir des faits ayant abouti à 5 ordonnances pénales (la sixième ordonnance pénale renseignée sur l’extrait du casier judiciaire produit en cause par l’administration étant postérieure en date par rapport à la décision litigieuse, de sorte que l’administration n’a pas pu l’avoir prise en considération au moment de la prise de sa décision) dont 4 ont trait à des infractions aux règles de la circulation routière (stationnement à un endroit marqué par un signal d’interdiction, inobservation de l’obligation d’exposer visiblement un ticket de stationnement, défaut de vignette fiscale, circulation d’un véhicule non couvert par un certificat de contrôle technique valable, défaut de présentation de l’attestation de la police d’assurance etc. se situant tous entre le 11 juillet 1997 et 9 avril 1998) ainsi qu’un dépôt de déchets en dehors des lieux spécialement aménagés à cet effet en date du 16 juillet 1995 et ayant abouti à une peine d’amende de 11.000.- francs prononcée par ordonnance pénale du 24 janvier 1996, ne sont ni en rapport direct avec la fonction à exercer ni ne dénotent-ils une attitude répréhensible au point de vue de la moralité individuelle de Monsieur CHRISTNACH suffisamment grave pour justifier un refus de le laisser accéder à la carrière de l’expéditionnaire-technique (branche: électrotechnique) pour laquelle il a postulé, c’est-à-dire une fonction ne comportant pas de compétences spéciales.
Il suit des considérations qui précèdent que la décision du gouvernement en conseil litigieuse n’est pas justifiée par la gravité des faits établis en cause et qu’elle encourt l’annulation pour erreur manifeste d’appréciation.
La demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 40.000.-
francs est à rejeter comme n’étant pas fondée, les conditions légales afférentes n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare fondé;
6 partant annule la décision du gouvernement en conseil du 11 juin 1999 et renvoie le dossier devant le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative;
déclare la demande en allocation d’une indemnité de procédure non fondée, condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 17 février 2000, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
