N° 11418 du rôle Inscrit le 27 juillet 1999 Audience publique du 9 février 2000
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Recours formé par Madame … CLEES, épouse …, Steinsel contre une décision du bourgmestre de la commune de Steinsel en matière de permis de construire
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11418 du rôle et déposée en date du 27 juillet 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître André LUTGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de Madame … CLEES, épouse …, cultivatrice, demeurant à L-Steinsel…, tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune de Steinsel du 1er juin 1999 portant refus d’autorisation de transformer l’immeuble existant, sis sur son terrain inscrit au cadastre de la commune de Steinsel, section …, sous le numéro cadastral …, en porcherie pour 31 porcs de plus de 10 semaines ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Alec MEYER, agissant en replacement de l’huissier de justice Patrick HOSS, les deux demeurant à Luxembourg, du 29 juillet 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 octobre 1999 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Steinsel ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 18 octobre 1999 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître André LUTGEN ;
Vu le mémoire en réplique déposé en date du 6 janvier 2000 au greffe du tribunal administratif par Maître André LUTGEN pour compte de Madame … CLEES ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick HOSS, demeurant à Luxembourg, du 10 janvier 2000 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de Steinsel ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 janvier 2000 par Maître Jean MEDERNACH pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 13 janvier 2000 portant notification de ce mémoire en duplique à Maître André LUTGEN ;
Vu les ordonnances du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives conformément à son article 70 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Yves HUBERTY et Jean MEDERNACH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 février 2000.
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Considérant que Madame … CLEES, épouse …, cultivatrice, demeurant à L-7307 Steinsel, …, est propriétaire d’un terrain sis à Steinsel, inscrit au cadastre de la commune de Steinsel, section …, sous le numéro cadastral …, sur lequel se trouve érigé un hangar abritant des bovins que la propriétaire envisage de transformer en porcherie pour 31 porcs de plus de 10 semaines, affirmant que d’après les plans de construction le bâtiment ne serait ni agrandi, ni reconstruit, de sorte que son aspect extérieur resterait inchangé sauf à y entreprendre certains travaux de remise en état par elle précisés ;
Que sur base de la loi modifiée du 9 mai 1990 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, Madame CLEES a obtenu de la part des ministres du Travail et de l’Emploi, ainsi que de l’Environnement, respectivement compétents, des décisions des 28 juillet 1997 et 29 juin 1998 portant autorisation d'exploitation de la porcherie envisagée, suivant conditions multiples y plus amplement énumérées ;
Qu’après un refus initial du 13 juillet 1998, le ministre de l’Environnement, sur recours gracieux, a accordé par décision du 12 novembre 1998 l’autorisation de transformer le hangar en question en porcherie, assortie d’un certain nombre de conditions conformément aux dispositions de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
Que sur recours contentieux de l’administration communale de Steinsel, le tribunal administratif, par jugement du 21 juillet 1999 (n° 11107 du rôle), a réformé la décision du ministre de l’Environnement du 12 novembre 1998 en adjoignant aux conditions y énumérées, au titre d’un numéro 7, celle concernant la protection des eaux et des sols, contenue “ sub. III conditions concernant la porcherie ” de la décision du même ministre n°3/97/0396 du 29 juin 1998 précitée, tout en la confirmant pour le surplus ;
Que l’appel interjeté par la commune contre ce jugement (n° … du rôle) ne se trouve pas être vidé à l’heure actuelle ;
Qu’en se référant à l’autorisation du ministre de l’Environnement du 12 novembre 1998 précitée, intervenue dans le cadre de la loi modifiée du 11 août 1982, le bourgmestre de la commune de Steinsel, par courrier du 25 novembre 1998 s’est adressé à Madame … CLEES en ces termes “ … afin de me permettre d’en saisir la commission des bâtisses, je vous prie de bien vouloir me faire parvenir une demande en autorisation pour transformer la construction 2 existante et d’y joindre à l’appui les pièces ci-après (article 93 du règlement communal sur les bâtisses) : … ” ;
Que suite à ce courrier, Madame CLEES a introduit en date du 8 mars 1999 une demande d’autorisation de bâtir portant sur la modification de la construction existante en joignant des extraits du cadastre ainsi qu’un plan de construction, tout en attirant l’attention du bourgmestre sur le fait que la porcherie sera logée dans un bâtiment existant et que les modifications nécessaires pour celle-ci ne demandent aucune modification de la topographie du terrain, celle-ci étant réalisée conformément aux autorisations de l ‘Inspection du Travail et des Mines et du ministère de l’Environnement ;
Qu’après avoir énoncé les dispositions de l’article 25 du règlement communal sur les bâtisses relatives à la zone d’intérêt paysager dans laquelle se trouve la construction à transformer, le bourgmestre a refusé par décision du 1er juin 1999 de faire droit à la demande de Madame CLEES en ces termes : “ … Considérant que la transformation projetée porte atteinte à la situation écologique du site pour les raisons suivantes :
1) le terrain sur lequel se trouve la construction en question fait partie de la plaine alluviale du “ Klengelbaach ” et est partant souvent inondé, 2) le projet de renaturation de l’Alzette entre Walferdange et Steinsel serait sérieusement compromis si le bâtiment actuellement en place serait utilisé comme porcherie, toute infrastructure pour l’évacuation des purins et eaux usées faisant défaut. Le danger de pollution du sol et du sous-sol serait indéniable.
Considérant qu’il en résulte que la porcherie est incompatible avec l’article 25 du règlement communal sur les bâtisses, Considérant que le projet prévoit uniquement des transformations intérieures, Considérant que le gabarit de la construction existante est caduque et se trouve dans un état de délabrement avancé, Considérant que cet état de chose présente une situation d’insécurité tant pour les exploitants que pour les animaux y logés, Considérant que le changement d’affectation constitue une gêne particulière pour l’environnement humain, ” ;
Considérant que par recours déposé en date du 27 juillet 1999 Madame CLEES sollicite l’annulation de la décision de refus du bourgmestre de la commune de Steinsel du 1er juin 1999 précitée, lui notifiée le 4 suivant ;
Considérant que dans son mémoire en duplique la partie défenderesse conclut à l’irrecevabilité du mémoire en réplique communiqué hors délai par la partie demanderesse, au regard des dispositions de l’article 5 paragraphes (5) et (6) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et demande à le voir écarter des débats ;
3 Considérant que lors des plaidoiries à l’audience le mandataire de la demanderesse a conclu à voir considérer son mémoire en réplique comme note de plaidoiries, sinon de voir écarter le mémoire en duplique de Maître MEDERNACH en conséquence ;
Considérant que le recours sous analyse ayant été introduit avant l’entrée en vigueur, le 16 septembre 1999, de la loi précitée du 21 juin 1999 prévoyant des règles procédurales nouvelles en matière de contentieux administratif, il y a lieu de déterminer de prime abord les champs d’application respectifs dans le temps de l’ancienne réglementation issue de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat tel que maintenu en vigueur par l’article 98 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ainsi que des nouvelles dispositions issues de la loi du 21 juin 1999;
Considérant que d’après l’article 70 alinéa 3 de la loi du 21 juin 1999, dans les affaires dans lesquelles seule la requête introductive a été communiquée à sa date d’entrée en vigueur, le 16 septembre 1999, telle celle de l’espèce, le tribunal a enjoint par ordonnance non susceptible d’appel du 27 septembre 1999 aux demandeurs de déclarer au greffe dans un délai d’un mois à peine de forclusion s’ils entendaient poursuivre le recours et que dans l’affirmative, vérifiée en l’espèce, l’affaire sera instruite conformément aux dispositions de la nouvelle loi ;
Considérant que l’ordonnance du tribunal administratif prévisée a été rendue le 27 septembre 1999 et notifiée le lendemain, de sorte que le délai d’un mois prévisé s’est écoulé à la date du 28 octobre 1999 (cf. trib. adm. 13 décembre 1999 Rausch n° 10980 du rôle non encore publié) ;
Considérant que par voie de conséquence les actes de procédure posés dans l’affaire sous rubrique postérieurement à l’écoulement du délai d’un mois prévisé sont régis par la loi du 21 juin 1999 et notamment par son article 5 concernant les délais dans lequel le demandeur doit fournir son mémoire en réplique, conditionnant celui pour le défendeur de fournir son mémoire en duplique ;
Considérant que l’article 5 de la loi du 21 juin 1999 prévoit en ses paragraphes (5) et (6) que “ : (5) le demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse, la partie défenderesse et le tiers intéressé sont admis à leur tour à dupliquer dans le mois. (6) Les délais prévus aux paragraphes 1 et 5 sont prévus à peine de forclusion. Il ne sont pas susceptibles d’augmentation en raison de la distance. Il sont suspendus entre le 16 juillet et le 15 septembre ” ;
Considérant qu’aucune prorogation de délai n’a été demandée au président du tribunal conformément à l’article 5 paragraphe (7) ;
Considérant que dans la mesure où le mémoire en réponse de la partie défenderesse a été communiqué à la partie demanderesse le 18 octobre 1999, la signification du mémoire en réplique de la demanderesse est intervenue le 10 janvier 2000, partant en dehors du délai d’un mois y relatif, prévu à peine de forclusion ;
Que force est dès lors au tribunal d’écarter le mémoire en réplique, sans que la loi n’admette son admission au titre de note de plaidoiries ;
4 Considérant que le mémoire en réplique ayant été écarté, le même sort frappe le mémoire en duplique de la partie défenderesse, lequel ne constitue qu’une réponse à la réplique fournie ;
Considérant que si à travers l’obligation d’écarter également le mémoire en duplique, le moyen relatif à la tardiveté de la communication du mémoire en réplique de la demanderesse est devenu sans support, il n’en reste pas moins que le tribunal aurait été appelé à soulever d’office la question de la communication des mémoires dans les délais prévus par la loi, celle-ci touchant à l’organisation juridictionnelle au vœu du législateur ayant prévu les délais émargés par la loi du 21 juin 1999 en son article 5 sous peine de forclusion ;
Considérant que la partie défenderesse se rapporte pour le surplus à prudence de justice quant à la recevabilité du recours ;
Considérant que le recours en annulation introduit suivant les formes et délai prévus par loi est recevable ;
Considérant qu’au fond la partie demanderesse soulève en premier lieu une violation du principe général de la confiance légitime de l’administré alors que contrairement à son engagement pris par courrier du 25 novembre 1998 consistant à saisir la commission des bâtisses de la commune de Steinsel de la demande en autorisation à déposer, le bourgmestre n’aurait pas saisi la commission en question ;
Considérant qu’aucune disposition légale ou réglementaire n’oblige le bourgmestre à saisir la commission des bâtisses avant la délivrance d’un permis de construire ou le refus prononcé y relativement ;
Qu’ainsi plus particulièrement l’article 89 c) de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Steinsel, désignée ci-après par “ PGA ”, prévoit que la commission consultative en matière de bâtisses et d’aménagement du territoire est appelée à émettre un avis sur toutes les questions qui lui seront soumises par le bourgmestre concernant l’application du projet d’aménagement et du règlement sur les bâtisses ;
Qu’en toute occurrence la commission en question, fût-elle saisie par le bourgmestre, ne serait appelée qu’à fournir un avis, lequel ne serait en aucune manière de nature à lier le bourgmestre en sa décision à prendre ;
Considérant que même si le courrier du bourgmestre de la commune de Steinsel du 25 novembre 1998 adressé à la demanderesse pouvait être lu par celle-ci comme emportant nécessairement la saisine de la commission des bâtisses, l’absence de pareille saisine n’est pas de nature à entraîner l’annulation du refus du permis de construire déféré, dont la validité n’en est pas pour autant conditionnée ;
Considérant que la demanderesse conclut encore à l’annulation de la décision déférée en raison de l’illégalité de l’article 25 PGA invoqué à sa base, lequel dépasserait la délégation fixée par le législateur à l’article 52 alinéa premier et second de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes pour ne pas avoir trait aux prescriptions relatives à la solidité, la sécurité, la salubrité des constructions ainsi qu’à leur état esthétique ;
5 Que plus subsidiairement le bourgmestre se serait laissé guider par des considérations ne relevant pas de sa compétence matérielle, en ce que les arguments tirés de la situation écologique du site ainsi que du danger de pollution du sol et du sous-sol relèveraient de la compétence du ministre de l’Environnement, sur base de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, tandis que les arguments tirés d’un changement d’affectation de l’immeuble litigieux susceptibles de constituer une gène particulière pour l’environnement humain relèveraient de la compétence des ministres du Travail et de l’Emploi, ainsi que de l’Environnement sur base de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée ;
Que plus subsidiairement la demanderesse invoque l’illégalité des motifs invoqués à la base du refus pour reposer sur des faits sinon inexistants, du moins inexacts ;
Que plus particulièrement le bâtiment litigieux n’aurait pas constitué au moment de la décision déférée, un hangar pour machines agricoles mais un abri pour des bovins, qu’il n’aurait jamais été inondé depuis sa mise en place il y a une trentaine d’années, que les animaux tenus uniquement sur paille conformément aux conditions ministérielles imposées dans le cadre des législations relatives à la protection de l’environnement et aux établissements dangereux n’entraîneraient aucun danger de pollution pour le sol et le sous-sol, ni aucune entrave au projet de renaturation de l’Alzette entre Walferdange et Steinsel ;
Que le gabarit de la construction ne serait ni caduc, ni dans un état de délabrement avancé, l’immeuble ayant des structures solides ;
Qu’il n’y aurait aucune gêne pour l’environnement humain dans la mesure où le bâtiment se trouve à une distance d’au moins 500 mètres des premières maisons d’habitation ;
Qu’en ordre tout à fait subsidiaire la demanderesse relève le caractère disproportionné du refus d’autorisation par rapport à la situation de fait s’analysant en une réaffectation d’un immeuble existant ne comportant aucun agrandissement, ni aucune reconstruction du bâti en place ;
Considérant que la commune fait préciser que l’article 25 PGA ne relève pas du règlement sur les bâtisses visé par l’article 52 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, mais de son plan d’aménagement général élaboré dans le cadre de la procédure prévue par l’article 9 de ladite loi, de sorte que l’exception d’illégalité soulevée devrait tomber à faux ;
Que le refus déféré serait ainsi basé sur les dispositions de l’article 25 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Steinsel, base légale suffisante et pertinente en l’espèce ;
Que du fait que la demande introduite auprès de la commune ne renseignerait en rien dans quelle mesure la demanderesse entendait respecter les conditions lui imposées par les différentes décisions ministérielles intervenues et précitées concernant notamment les stockages de fumier et de purin, ainsi que les risques d’écoulement des déjections liquides des animaux en question dans le cours d’eau, le bourgmestre n’aurait pas pu se contenter de la simple affirmation de Madame CLEES dans sa demande en autorisation de permis construire, suivant laquelle les modifications projetées seraient réalisées conformément aux dites autorisations 6 ministérielles en l’absence de tous plans et informations prévoyant l’aménagement des infrastructures requises ;
Que la commune fait relever encore qu’en matière de permis de bâtir le bourgmestre a une compétence liée, étant appelé à ne délivrer pareille autorisation qu’en conformité avec les règles d’urbanisme, devant ainsi la refuser dans le cas contraire, tel celui de l’espèce où le projet, en sa globalité, même ensemble toute l’infrastructure requise, s’opposerait aux buts définis par les dispositions sur la zone d’intérêt paysager contenues dans la partie écrite du PGA de la commune de Steinsel ;
Que la seule possibilité de voir respecter les dispositions de l’article 25 PGA en question aurait consisté pour le bourgmestre dans le refus déféré ;
Considérant que l’article 25 PGA, intitulé “ zone d’intérêt paysager ”, dispose que “ Les zones d’intérêt paysager englobent les aires qui par leur relief et leur végétation sont typiques pour la région et qu’il convient de sauvegarder en raison de leur valeur esthétique, touristique, récréative et écologique.
Des prescriptions particulières tendant à sauvegarder les ressources naturelles, l’aspect caractéristique, la fonction récréative et capables de soustraire à toute intervention susceptible de l’altérer, pourront être ordonnées.
Toutes les constructions y sont interdites, sauf celles nécessaires à leur exploitation agricole ou similaire.
Tous les travaux de remblai et /ou de déblai gênant la configuration naturelle du paysage sont interdits.
Les zones d’intérêt paysager sont définies comme telles sur la partie graphique. ” ;
Considérant que d’après l’article 52 alinéas premier et second de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée “ toutes les localités auxquelles la présente loi impose l’obligation d’établir un projet d’aménagement, sont également tenues d’édicter, dans le cadre des dispositions ci-
après, un règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites.
Le règlement portera sur la solidité, la sécurité et la salubrité des différentes constructions et sur l’aménagement de l’agglomération dans son ensemble. Il établira les règles à suivre pour la construction des voies publiques, fixera le caractère des édifices et des logements et prévoira les mesures de protection des sites et monuments au point de vue esthétique. ” ;
Considérant que l’article 25 PGA prérelaté fait partie de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Steinsel, approuvée pour le moins provisoirement par le conseil communal de Steinsel conformément à l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 et sortant dès lors ses effets depuis sa date de dépôt conformément à l’article 12 de ladite loi, antérieure à la décision déférée ;
Que ne s’agissant pas du règlement sur les bâtisses proprement dit visé par l’article 52 de ladite loi modifiée du 12 juin 1937, l’exception d’illégalité soulevée par la partie 7 demanderesse dans le cadre de l’article 95 de la Constitution est à écarter comme étant à sa base sans fondement ;
Considérant que suivant application des dispositions combinées des articles premier et second de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, ainsi que 14 de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire applicable au moment de la prise de la décision déférée, chaque commune est tenue de disposer d’un plan d’aménagement partiel ou global couvrant l’ensemble de son territoire et fixant pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire communal ;
Considérant que la zone d’intérêt paysager prévue par l’article 25 PGA ne fait que répondre aux exigences légales précitées, ensemble la restriction prévoyant que toutes les constructions sont interdites dans ladite zone, sauf celles nécessaires à leur exploitation agricole ou similaire ;
Considérant qu’en l’espèce l’exploitation de l’élevage porcin à faible dimension prévue rentre éminemment dans la catégorie agricole ainsi visée, de sorte que la construction litigieuse telle qu’y affectée n’a pas pu être interdite de ce chef par le bourgmestre, étant entendu que si des constructions nécessaires à l’exploitation agricole ne pouvaient plus être autorisées dans les zones spécialement prévues à ces fins force serait de constater que l’autorité communale contreviendrait à l’article 11 (6) de la Constitution retenant que l’exercice du travail agricole est garanti par la loi sauf les restrictions y prévues ;
Considérant que si l’article 25 alinéa second PGA prévoit que des prescriptions particulières tendant à sauvegarder les ressources naturelles, l’aspect caractéristique, la fonction récréative et capables de soustraire à toutes interventions susceptibles de l’altérer pourront être ordonnées par l’autorité communale compétente, ce texte confère en l’espèce tout au plus au bourgmestre un pouvoir s’analysant de façon active et positive en ce qu’à travers cette disposition, il serait habilité à assortir l’autorisation de construire par lui délivrée de conditions basées sur la disposition sous revue, pouvant notamment avoir trait à des considérations tirées d’un danger éventuel de pollution ou d’atteinte à la situation écologique du site et rentrant par ailleurs dans ses compétences;
Considérant qu’en l’espèce le refus inconditionnel opposé par le bourgmestre à la demande en autorisation de transformation présentée par Madame CLEES excède les pouvoirs lui conférés par l’article 25 PGA, seul invoqué à sa base de sorte à entraîner son annulation ;
Considérant qu’au vu de l’annulation ainsi encourue par la décision déférée, l’analyse des autres moyens proposés tendant à la même fin devient surabondante ;
Considérant que la partie demanderesse a encore présenté une demande en allocation d’une indemnité de procédure à concurrence d’un montant de 50.000.- francs ou de toute autre somme même supérieure à arbitrer ex aequo et bono par le tribunal ;
Que la défenderesse conclut au mal fondé de la demande en allocation en question, sinon à la voir amener à de plus justes proportions ;
8 Considérant que dans la mesure où les conditions légales justifiant l’allocation d’une indemnité de procédure se trouvent réunies en l’espèce, la demande afférente est fondée en son principe ;
Qu’en l’absence de pièces versées concernant les sommes exposées par la demanderesse et non comprises dans les dépens, le tribunal, au vu des éléments du dossier et compte tenu de l’exception de modération soulevée par la défenderesse évalue ex aequo et bono le montant de l’indemnité de procédure à liquider à 25.000.- francs ;
Par ces motifs le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
écarte les mémoires en réplique et en duplique déposés ;
déclare le recours recevable en la forme pour le surplus ;
le dit également fondé ;
partant annule la décision déférée et renvoie l’affaire devant le bourgmestre de la commune de Steinsel ;
accueille la demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamne la défenderesse à régler le montant de 25.000.- francs à la demanderesse à ce titre;
condamne l’administration communale de Steinsel aux frais, sauf ceux relatifs au mémoire en réplique devant rester à charge de la partie demanderesse.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 février 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 9
