N°s 11189 et 11219 du rôle Inscrits respectivement les 12 et 29 mars 1999 Audience publique du 22 décembre 1999 Recours formés par Madame … WALSDORF, … contre un arrêté du Gouvernement en conseil et une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière d’employé de l’Etat I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11189 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 mars 1999 par Maître Nicolas DECKER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … WALSDORF, épouse …, rééducatrice en psychomotricité, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un arrêté du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998 portant reconstitution de sa carrière à partir du grade de référence 4 de l’administration générale et non à partir du grade E1 bis par elle préconisé ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11219 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 mars 1999 par Maître Nicolas DECKER, au nom de Madame … WALSDORF, épouse …, prédits, présentée comme subsidiaire au recours précédent et tendant à la réformation en ordre principal de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 17 mars 1999 et en ordre subsidiaire de l’arrêté du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998 précité, pour des motifs analogues de prise en considération du grade de référence 4 de l’administration générale au lieu du grade E1 bis ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 mai 1999 pour les deux affaires ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 juillet 1999 par Maître Nicolas DECKER au nom de la partie demanderesse concernant les deux recours ;
Vu le mémoire sur rupture du délibéré déposé au greffe du tribunal administratif par le délégué du Gouvernement en date du 10 décembre 1999 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
1 Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Nicolas DECKER et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 11 octobre et 13 décembre 1999.
Considérant que Madame … WALSDORF, épouse… , née le …, moniteur d’éducation différenciée suivant diplôme luxembourgeois délivré en juin 1976 (le quantième étant illisible sur la copie du diplôme versée), psycho-éducateur diplômé d’Etat, suivant diplôme français délivré le 2 septembre 1976, a été au service de la Ville de Luxembourg en tant que fonctionnaire à l’éducation différenciée du 15 septembre 1969 au 31 septembre 1989, date de reprise de ces services par l’Etat, le tout suivant certificat établi par l’administration communale de la Ville de Luxembourg en date du 8 septembre 1998 ;
Que suivant décision du ministre de l’Education nationale de l’époque du 15 novembre 1977, Madame WALSDORF a été assimilée à une maîtresse de jardin d’enfants bénéficiant des dispositions transitoires de l’article 23.2 de la loi du 14 mars 1973 portant création d’instituts de services d’éducation différenciée, entraînant qu’elle a été reclassée avec effet au 1er novembre 1973 au grade E1 bis, avec computation de son congé pour études pour le calcul du traitement et de la pension ;
Qu’un congé sans traitement lui avait été accordé par délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 14 juillet 1986 et fut confirmé suite aux lois consécutives des 10 janvier 1989 et 9 juin 1989 portant reprise par l’Etat des centres communaux d’éducation différenciée suivant arrêtés grand-ducaux des 4 septembre 1990 et 31 octobre 1997 ;
Que suivant délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 20 novembre 1989, démission de ses fonctions avec effet au 1er janvier 1990 a été accordée à Madame … WALSDORF, fonctionnaire communal ;
Que l’arrêté grand-ducal du 31 octobre 1997 porte que “ le congé sans traitement accordé, pour la période du 1er septembre 1990 au 31 août 1997 à Madame … WALSDORF, éducatrice, rééducatrice en psychomotricité dans les services de l’éducation différenciée, est prolongé jusqu’à la survenance de la première vacance de poste budgétaire dans la même administration et la même carrière ” ;
Que pour permettre à Madame WALSDORF de se conformer aux dispositions de l’article 12. III. de la loi du 10 janvier 1990, telle que modifiée par celle du 9 juin 1989, précitées, prévoyant un examen spécial devant consister en une épreuve pratique, et en vue de rendre possible sa reprise de service, un contrat d’engagement “ à titre transitoire (en attendant son engagement comme fonctionnaire) ” a été conclu pour une tâche complète à raison de quarante heures par semaine en qualité d’employée de l’Etat suivant instrumentum datant du 15 juin 1998, l’entrée en service auprès de l’éducation différenciée ayant été fixée au 15 septembre 1998 ;
Que par arrêté de la ministre aux handicapés et aux accidentés de la vie du 14 septembre 1998, un congé pour travail à mi-temps a été accordé à Madame … WALSDORF pour la période du 15 septembre 1998 au 14 novembre 1998 ;
2 Que suivant arrêté du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998, “ sans préjudice de l’application du chapitre Ier du règlement modifié du Gouvernement en conseil du 1er mars 1974 fixant le régime des indemnités des employés occupés dans les administrations et services de l’Etat, la carrière de Madame … WALSDORF, née le 30.6.1948, reprise par l’Etat le 15.9.1998 aux fins d’un remplacement en qualité d’éducatrice au service de l’Education différenciée est reconstituée en tenant compte des données suivantes :
a) grades de référence : grade 4, 6, 7 et 8 ;
b) entrée en service : 1.10.1969 ;
c) date d’obtention du diplôme d’éducatrice : 16.6.1976 ;
d) date de début de carrière : 1.7.1979 ;
e) l’intéressée bénéficie d’une indemnité fixée à 260 points indiciaires aussi longtemps que celle-ci est plus élevée que l’échelon obtenu en reconstituant sa carrière ” ;
Que suivant arrêté de la ministre aux handicapés et accidentés de la vie du 12 novembre 1998 un congé pour travail à mi-temps a été accordé à Madame WALSDORF pour la période du 15 novembre 1998 au 14 septembre 2000 ;
Que suivant courrier de son mandataire du 15 décembre 1998 Madame WALSDORF a fait critiquer la reconstitution de carrière opérée par arrêté du Gouvernement en conseil précité du 18 septembre 1998 dans la mesure où celui-ci se base sur le grade 4 de l’administration générale et non pas sur le grade de référence E1 bis ;
Que suivant communication du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 17 mars 1999, il a été porté à la connaissance du mandataire de Madame WALSDORF que les services du ministère en question avaient retenu la carrière de moniteur comme carrière de référence pour fixer son indemnité conformément à son contrat d’engagement précité du 15 juin 1998 et que par là même le bénéfice du dernier échelon du grade atteint dans sa carrière lui a été garanti afin de compenser la perte de salaire encourue dans cette nouvelle carrière ;
Qu’à la lumière de ces renseignements, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a déclaré ne pas pouvoir marquer son accord avec un classement de Madame WALSDORF au grade E1 bis ;
Considérant que par requête déposée en date du 12 mars 1999, Madame WALSDORF a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre de l’arrêté du Gouvernement en conseil précité du 18 septembre 1998 dans la mesure où la reconstitution de sa carrière ne s’est pas faite à partir du grade de référence E1 bis, mais à partir des grades de référence 4, 6, 7 et 8 de l’administration générale ;
Que suite à la communication ministérielle précitée elle a encore fait introduire un recours en réformation, qualifié comme étant subsidiaire par rapport au recours précédent, dirigé en ordre principal contre ladite décision ministérielle du 17 mars 1998 et en ordre subsidiaire contre l’arrêté du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998 précité ;
3 Que ce second recours est basé sur des motifs parallèles à ceux émargés dans le premier recours ;
Considérant que dans la mesure où les deux recours introduits concernent les reconstitution de carrière et classement opérés dans le chef de Madame WALSDORF ayant trait tous les deux aux modalités de son entrée en service comme employée de l’Etat, il convient, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de les joindre pour les toiser par un seul et même jugement ;
Considérant que la décision du Gouvernement en Conseil déférée a trait à la reconstitution de la carrière de Madame WALSDORF, dans le cadre de la détermination de l’indemnité lui revenant sur base de son engagement en tant qu’employée de l’Etat à partir du 15 septembre 1998 tel que résultant du contrat d’engagement conclu en date du 15 juin 1998 ;
Considérant que d’après l’article 11.1 de la loi modifiée du 27 janvier 1972 fixant le régime des employés de l’Etat, les contestations résultant du contrat d’emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires sont de la compétence du tribunal administratif statuant comme juge du fond ;
Considérant qu’il est constant que la partie demanderesse ne critique pas les modalités de ses engagements successifs auprès de la Ville de Luxembourg et de l’Etat, dans la mesure où elle ne fait porter son recours que ponctuellement contre la seule fixation du grade de base opérée dans le cadre de sa reconstitution de carrière en tant qu’employée de l’Etat ;
Considérant qu’une contestation relative à la reconstitution de la carrière d’un employé de l’Etat conditionnant la fixation de l’indemnité lui revenant relève à la fois de son contrat d’emploi et de sa rémunération, de sorte qu’y relativement un recours de pleine juridiction est ouvert conformément à l’article 11.1. précité de la loi modifiée du 27 janvier 1972 ;
Considérant que la décision de refus de classement dans le grade E1bis intervenue de la part du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en date du 17 mars 1999, tout en ayant été prise sur base de l’article 4 du règlement du Gouvernement en conseil du 18 novembre 1988 fixant le régime des indemnités des employés exerçant une profession sociale ou éducative dans les administrations et services de l’Etat, ne relève pas moins à son tour à la fois du contrat d’emploi et de sa rémunération, de sorte qu’y relativement un recours de pleine juridiction est également ouvert conformément à l’article 11.1 précité de la loi modifiée du 27 janvier 1972 ;
Considérant que les deux recours en réformation sont dès lors recevables pour avoir été introduits suivant les formes et délais légaux ;
Considérant que le recours en annulation formé à titre subsidiaire contre le seul arrêté du Gouvernement en conseil prédit est par voie de conséquence irrecevable ;
Considérant que dans son recours la partie demanderesse se fonde sur la décision du ministre de l’Education nationale du 15 novembre 1977, précitée, d’après laquelle Madame WALSDORF, au regard de sa formation spécialisée de rééducatrice en psychmotricité effectuée à Paris, avait été classée au grade E1 bis avec effet au 1er novembre 1973 par 4 assimilation de sa situation à celle d’une maîtresse de jardin d’enfants bénéficiant des dispositions transitoires de l’article 23.2 de la loi du 14 mars 1973 précitée ;
Qu’à partir de cet arrêté de classement, la demanderesse exige que sa reconstitution de carrière actuellement critiquée se fasse suivant la même base à partir du grade E1 bis et non des grades 4, 6, 7 et 8 de l’administration générale retenue par le Gouvernement en conseil ;
Considérant qu’en premier lieu le délégué du Gouvernement estime que le recours introduit sous le numéro 11189 du rôle quant à l’arrêté du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998 serait devenu sans objet, du fait de la nouvelle décision intervenue le 17 mars 1999 de la part du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative ;
Considérant que d’après le représentant étatique un arrêté de classement non prévu pour la carrière de l’employée de l’Etat ne saurait déterminer l’indemnité revenant à Madame WALSDORF suivant son nouveau statut, étant donné qu’aucun règlement en vigueur pour les employés de l’Etat ne prévoirait un classement au grade E1 bis, la fonction de maîtresse de jardin d’enfants n’existant même pas sous ce régime ;
Que ce serait au regard de cette situation légale que le ministre de la Fonction publique a retenu comme carrière de référence celle de moniteur et a fait bénéficier Madame WALSDORF du dernier échelon du grade atteint dans ladite carrière, lui garantissant ainsi une compensation de sa perte de salaire encourue par rapport à sa carrière antérieure ;
Que le représentant étatique fait encore remarquer que Madame WALSDORF n’aurait pas suffi à ce jour à la condition d’examen prévue par l’article 12 paragraphe III de la loi du 10 janvier 1989 modifiée par celle du 9 juin 1989, précitées ;
Que par ailleurs elle n’aurait produit à ce jour aucun document portant homologation de son diplôme français de psycho-rééeducateur, tout comme elle n’aurait pas revendiqué à ce jour un reclassement dans une autre carrière sur base de ce diplôme ;
Que même à supposer que Madame WALSDORF dispose de pareils diplômes homologués et reconnus équivalents par le ministre de l’Education nationale, il resterait la condition d’accès au statut du fonctionnaire de l’Etat consistant en la détention d’un diplôme de fin d’études secondaires non remplie dans le chef de la demanderesse d’après les pièces versées au dossier ;
Considérant que Madame WALSDORF fait répliquer que si son engagement par la Ville de Luxembourg en 1969 dans le grade E1, et non pas E1 bis, émanait de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ce serait la décision du ministre de l’Education nationale du 15 novembre 1977 précitée qui aurait emporté son classement au grade E1 bis ;
Qu’elle se prévaut de l’article 23. 2 de la loi du 14 mars 1973 précitée à la base de son reclassement ministériel, d’après lequel les moniteurs en service le 15 juillet 1972 jouissent d’une situation acquise de spécialisation du fait de leur fonction spéciale exercée avant la mise en vigueur de ladite loi ;
5 Qu’elle serait détentrice du baccalauréat et se serait vu reconnaître son diplôme d’Etat français en psychomotricité par arrêté du ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle du 18 novembre 1997 ;
Que ce serait dès lors à bon droit que le ministre de l’Education nationale de l’époque l’aurait classée en 1977 au grade E1 bis, classement dont il devrait être tenu compte à l’heure actuelle, ne fût-ce que sur base du principe de la confiance légitime en vertu duquel elle serait en droit d’exiger que l’autorité administrative se conforme à une attitude par elle suivie dans le passé ;
Considérant que conformément à l’ordre de subsidiarité proposé par la partie demanderesse, il convient d’analyser en premier lieu le recours en réformation introduit contre l’arrêté du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998 ;
Considérant que l’arrêté du Gouvernement en conseil en question ne saurait être devenu sans objet du fait de l’intervention quant au même objet d’une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en date du 17 mars 1999 étant donné que la fixation des indemnités revenant aux employés de l’Etat relève de la compétence du Gouvernement en conseil sur base des dispositions combinées de l’article 4 in fine de la loi modifiée du 27 janvier 1972 précitée et de l’article 23.1 de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat, auquel celui-ci renvoie ;
Considérant que dans le cadre d’un recours en réformation, le tribunal est amené à statuer dans la limite des points litigieux lui soumis en se plaçant au moment où il rend sa décision ;
Considérant qu’à travers l’agencement des recours par elle introduits, la demanderesse a entendu soumettre au tribunal la seule question du grade de référence à partir duquel la reconstitution de sa carrière aurait dû avoir lieu en tant que conditionnant l’indemnité lui revenant à titre d’employée de l’Etat, ainsi que celle du classement y relatif ;
Considérant que la reconstitution d’une carrière s’opère de façon globale en tenant compte de l’ensemble des conditions remplies par l’employée de l’Etat en question à la base de son engagement, dont plus particulièrement celles ayant trait à ses études et diplômes, conditionnant sa carrière de référence, ainsi que le ou les grades de référence à retenir ;
Considérant que la décision déférée du Gouvernement en conseil énonce avoir été prise sans préjudice de l’application du titre premier du règlement modifié du Gouvernement en Conseil du 1er mars 1974 fixant le régime des indemnités des employés occupés dans les administrations et services de l’Etat ;
Considérant que d’après l’article 13 dudit règlement du Gouvernement en conseil modifié du 1er mars 1974 l’indemnité revenant à l’employé au moment du début de carrière est allouée d’office ;
Considérant qu’au vu des divergences apparentes entre les conclusions du représentant étatique et des éléments de fait, nouvellement soumis, du moins à travers le mémoire en réplique de la demanderesse concernant l’existence de son baccalauréat et l’homologation de son diplôme en psychomotricité obtenu en France, le tribunal avait prononcé la rupture du 6 délibéré afin de voir clarifier notamment si les éléments de fait en question avaient été pris en considération à la base des décisions déférées ;
Considérant que le représentant étatique a fait valoir sur rupture du délibéré que la fixation d’office des indemnités de début de carrière des employés de l’Etat doit être rapprochée de l’article 12, alinéa 2 du même règlement du Gouvernement en conseil modifié du 1er mars 1974 prévoyant que l’expression “ début de carrière ” se substitue à l’expression “ nomination définitive ” employée dans le chef du fonctionnaire de l’Etat, étant entendu que pour les employés de l’Etat l’acte de nomination fait défaut et que dès lors les indemnités de début de carrière sont allouées sans qu’aucun autre acte officiel ne soit plus nécessité dès que la période de stage est révolue ;
Qu’en l’espèce, Madame WALSDORF n’ayant pas été soumise à un stage, auquel cas elle n’aurait pu toucher qu’un traitement de début de carrière de 168 points indiciaires conformément à l’article 6 du règlement du Gouvernement en conseil du 18 novembre 1988 précité, au lieu des 260 points indiciaires retenus à son égard à travers la décision du Gouvernement en conseil déférée, les dispositions de l’article 13 précité resteraient sans incidence particulière pour elle ;
Considérant que sur rupture du délibéré le mandataire de Madame WALSDORF a insisté pour dire que les éléments de fait tenant à l’obtention de son baccalauréat et à l’homologation de son diplôme français, - même si cette dernière ne s’était réalisée que beaucoup plus tard -, avaient cependant déjà été pris en considération au moment où le ministre de l’Education nationale de l’époque, en date du 15 novembre 1977, l’a fait bénéficier du grade E1bis avec effet au 1er novembre 1973 ;
Considérant que le bénéfice du grade E1bis a été accordé à Madame WALSDORF en tant que fonctionnaire communal ;
Considérant que le statut du fonctionnaire communal est par essence et à sa base différent du régime, autrement conçu, de l’employé de l’Etat ;
Considérant qu’à défaut de dispositions expresses de corrélation de carrières et de maintien de grade prévues dans le chef d’un fonctionnaire communal, maître de jardins d’enfants, devenu employé de l’Etat, la fixation du grade de référence, fût-ce à travers une reconstitution de carrière, doit s’opérer dans le cadre des dispositions spécifiques au régime des employés de l’Etat et concernant plus particulièrement les indemnités lui revenant ;
Considérant que les indemnités revenant aux employés exerçant une profession sociale ou éducative dans les administrations et services de l’Etat sont régies par le règlement modifié du Gouvernement en conseil du 18 décembre 1988 pris en exécution de l’article 23.1 de la loi modifiée du 22 juin 1963, précités ;
Considérant que force est de constater que suivant le règlement du Gouvernement en conseil en question, le grade E1bis n’est prévu pour aucune des carrières y réglementées, dont plus particulièrement celle du moniteur retenue dans le chef de Madame WALSDORF ;
Que dès lors sa prétention de pouvoir bénéficier à nouveau de l’application du grade E1bis n’est pas fondée au regard de la réglementation actuellement applicable ;
7 Considérant qu’au vu des différences essentielles ci-avant dégagées concernant le statut de fonctionnaire communal et le régime d’employé de l’Etat revêtus successivement par Madame WALSDORF, celle-ci ne saurait valablement obliger l’autorité administrative à se conformer dans le cadre du second régime à une attitude par elle suivie dans le passé relativement au premier statut, de sorte que l’argumentation tirée du principe de la confiance légitime doit également tomber à faux ;
Que par voie de conséquence le recours dirigé contre la décision du Gouvernement en conseil du 18 septembre 1998 laisse d’être fondé ;
Considérant que par identité de motifs, il y a lieu de confirmer également la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative également déférée du 17 mars 1999 portant refus de classement de Madame WALSDORF au grade E1bis, ce dernier, tout comme la fonction de maître de jardins d’enfants n’existant pas à l’heure actuelle sous le régime de l’employé de l’Etat ;
Que le recours est dès lors également non fondé en tant qu’il est dirigé contre la décision ministérielle déférée ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
joint les recours respectivement introduits sous les numéros 11189 et 11219 du rôle;
déclare les recours en réformation recevables ;
au fond les dit non justifiés et en déboute ;
déclare le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire sous le numéro 11189 du rôle irrecevable ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 décembre 1999 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
