N° 11245 du rôle Inscrit le 13 avril 1999 Audience publique du 13 décembre 1999
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Recours formé par Monsieur … WARK contre une décision de la commission des pensions de l’Etat en matière de mise à la retraite Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 avril 1999 par Maître Monique WATGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … WARK, commis principal à l’administration commune des caisses de sécurité sociale des classes moyennes, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision de la commission des pensions de l’Etat du 18 janvier 1999 ayant déclaré qu’il était hors d’état de continuer ses fonctions et de les reprendre dans la suite et qu’il était également hors d’état d’occuper un autre emploi ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 14 avril 1999, portant signification dudit recours à la commission des pensions de l’Etat ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 1er juin 1999 ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 10 juin 1999 par Maître Monique WATGEN au nom de Monsieur … WARK ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Monique WATGEN, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Monsieur … WARK, né le 9 novembre 1937, demeurant à L-…, a été engagé auprès de l’administration commune des caisses de sécurité sociale des classes moyennes, ci-après dénommée “ la caisse de sécurité sociale ”, en date du 1er décembre 1957 et y a occupé en dernier lieu la fonction de commis principal au grade 8 dans la carrière de l’expéditionnaire administratif, affecté au service du contentieux (cotisations) et des carrières d’assurance.
Par lettre du 18 décembre 1996, la caisse de sécurité sociale pria le ministre de la Sécurité sociale de saisir la commission des pensions de l’Etat afin que celle-ci statue par une décision portant sur la mise à la retraite pour inaptitude au service de Monsieur WARK, à la 1 suite de ses “ nombreuses absences dues à son incapacité de travail et surtout son indisponibilité pour cause de maladie persistant depuis le 1er juillet 1996, qui causerait une entrave certaine au bon déroulement des exécutions de tâches dans le service concerné ”.
En date du 7 janvier 1997, le ministre de la Sécurité sociale transmit le dossier afférent à la commission des pensions conformément à l’article 2, paragraphe III, alinéa 1er de la loi modifiée du 26 mai 1954 fixant le régime des pensions des fonctionnaires de l’Etat.
Dans son rapport du 24 janvier 1997, le docteur X. a noté, après avoir analysé en détail l’état de santé de Monsieur WARK, que celui-ci n’est plus à même de reprendre son travail, en se basant sur un taux global d’incapacité de travail partielle permanente d’au moins 70% uniquement en ce qui concerne sa capacité visuelle, qu’il est incapable d’exercer ses fonctions actuelles, qu’il est incapable de les reprendre dans la suite ou d’exercer une autre fonction publique.
Dans sa décision du 21 mai 1997, la commission des pensions de l’Etat a pris acte que Monsieur WARK a été dans l’impossibilité de comparaître personnellement devant elle et qu’il ne s’était par ailleurs pas fait représenter, et elle a décidé que Monsieur WARK était “ hors d’état de continuer ses fonctions et de les reprendre dans la suite et qu’il est également hors d’état d’occuper un autre emploi ”.
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 août 1997, Monsieur WARK a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du 21 mai 1997.
Dans son jugement du 29 juillet 1998, le tribunal administratif a déclaré le recours en réformation recevable et fondé en annulant la décision de la commission des pensions de l’Etat du 21 mai 1997 et en lui renvoyant le dossier de Monsieur WARK. Le prédit jugement a encore déclaré irrecevable le recours subsidiaire en annulation. L’annulation de la décision précitée de la commission des pensions a été motivée par le fait que ladite commission a statué par défaut à l’égard de Monsieur WARK qui, sur base d’un certificat médical du 15 avril 1997, avait informé la commission des pensions qu’il était dans l’incapacité de se présenter à l’audience de la commission fixée au 16 avril 1997 “ pour cause de maladie ”, en ce que ladite commission n’a pas procédé à une nouvelle convocation de l’intéressé, en statuant par une décision réputée contradictoire. Le tribunal a estimé que la commission des pensions avait partant violé l’alinéa 9 de l’article 48 de la loi précitée du 26 mai 1954 “ en ce qu’elle a privé Monsieur WARK de son droit d’exposer personnellement son point de vue et de prendre position par rapport aux pièces versées au dossier soumis à la commission des pensions ”. Le tribunal a encore retenu que ce comportement de la commission des pensions constituait “ une violation d’une formalité ayant pour objet de garantir les droits de la défense ” devant entraîner l’annulation de la décision litigieuse.
Une nouvelle décision de la commission des pensions de l’Etat est intervenue en date du 18 janvier 1999. Dans le cadre de cette deuxième procédure, Monsieur WARK a comparu en personne devant ladite commission, assisté de son litismandataire.
Dans son avis la commission a constaté “ que le médecin commis a été d’avis que Monsieur WARK n’est plus capable d’exercer ses fonctions actuelles et qu’il a répondu négativement à la question de savoir si l’intéressé est encore capable d’exercer une autre 2 fonction publique, que l’intéressé présente un taux d’invalidité professionnelle d’au moins 70%, uniquement en ce qui concerne sa capacité visuelle, et qu’il a été en congé de maladie continu depuis le 1.7.1996 … que dans [les] circonstances [de l’espèce] la commission est d’avis qu’il n’existe pas d’élément nouveau pouvant infirmer sa décision telle qu’elle a été exprimée le 21 mai 1997 ” en décidant que Monsieur WARK est “ depuis le 21.5.1997, hors d’état de continuer ses fonctions et de les reprendre dans la suite et qu’il est également hors d’état d’occuper un autre emploi ”.
Par lettre du 19 janvier 1999, la commission des pensions de l’Etat notifia la décision précitée notamment à Monsieur WARK.
Par requête du 13 avril 1999, Monsieur WARK a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du 18 janvier 1999.
L’article 50 de la loi précitée du 26 mai 1954 prévoyant par renvoi à l’article 32 de cette même loi, un recours de pleine juridiction contre les décisions de la commission des pensions de l’Etat relatives à la mise à la retraite ou à la pension, c’est à bon droit que le délégué du gouvernement relève que le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation qui est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi. Le recours subsidiaire en annulation est par conséquent irrecevable.
A l’appui de son recours, le demandeur reproche tout d’abord à la commission des pensions de ne pas avoir fondé sa décision sur “ une motivation suffisante en fait en ce qu’elle n’aurait pas justifié sa décision de refus par des considérations d’ordre médical ”. Il estime plus particulièrement que la décision en question ne serait pas justifiée étant donné que le médecin conseil n’a pas conclu, dans son rapport médical précité du 24 janvier 1997, à une incapacité générale au travail, en relevant seulement que “ l’intéressé doit fournir un grand effort de concentration et de fixation ” pour l’exercice de son travail, ce qui n’excluerait pas qu’il serait médicalement capable de fournir un travail “ quitte à devoir déployer de grands efforts ”. Il soutient que ce serait partant à tort que la commission des pensions l’a déclaré inapte à exercer un autre emploi public, n’impliquant pas un travail devant un écran d’ordinateur.
Le demandeur estime qu’il serait apte à occuper un nouvel emploi, différent de celui qu’il a occupé dans le passé et il demande au tribunal d’instituer au besoin une nouvelle expertise médicale afin de déterminer si son état de santé lui permet d’être affecté à un autre poste de travail.
Le délégué du gouvernement rétorque que c’est à bon droit que la commission des pensions a décidé que Monsieur WARK n’est plus à même d’exercer ses fonctions, voire d’autres fonctions dans un autre service, en se référant également au rapport médical du docteur X. du 24 janvier 1997 qui a retenu un taux d’incapacité partielle permanente d’au moins 70% uniquement en ce qui concerne les yeux du demandeur, en insistant encore sur le fait que celui-ci s’est trouvé en congé de maladie continu depuis le 1er juillet 1996, soit pendant 10 mois.
Le représentant étatique rejette par ailleurs la conclusion tirée par le demandeur de la décision litigieuse prise par la commission des pensions, en ce que celle-ci n’aurait pas analysé 3 la possibilité d’affecter le demandeur à une autre fonction au sein de son administration d’origine ou dans une autre administration, en se référant au rapport médical précité du 24 janvier 1997, sur lequel s’est fondé la commission des pensions pour prendre sa décision, qui, sous le point D.1 du formulaire, contient l’affirmation que de l’avis du médecin-conseil le demandeur n’était pas capable d’exercer une autre fonction publique. Sur base de cette conclusion du médecin-conseil, il n’aurait pas appartenu à la commission des pensions d’analyser plus en détail cette question et d’envisager l’éventualité d’affecter le demandeur à un autre service, d’autant plus que le demandeur ne présenterait pas seulement un taux global d’invalidité professionnelle d’au moins 70%, uniquement en ce qui concerne ses yeux, mais qu’il existerait également une extrasystolie ventriculaire assez importante, des algies post-
zostériennes à l’œil droit et une dystonie neuro-végétative prononcée.
S’il est vrai que dans le cadre d’un recours en réformation, le juge est amené à apprécier la décision déférée quant à son bien-fondé et à son opportunité, avec le pouvoir d’y substituer le cas échéant sa propre décision impliquant que cette analyse s’opère au moment où il est appelé à statuer, il n’en demeure pas moins que pour pouvoir réformer la décision administrative litigieuse, le tribunal doit disposer d’éléments et de renseignements concluants de nature à mettre en doute la décision en question.
En l’espèce, il ressort du rapport médical précité du 24 janvier 1997 établi par le docteur X. que le demandeur est atteint d’une incapacité partielle permanente d’au moins 70% uniquement en ce qui concerne les yeux, qu’il est incapable d’exercer ses fonctions actuelles et de les reprendre dans la suite et qu’il est également incapable d’exercer d’autres fonctions dans l’administration publique. Par ailleurs, la description des antécédents personnels du demandeur figurant à la page 1 dudit rapport médical est très complète et établit que le demandeur souffre de graves problèmes de santé ayant également une influence sur son état psychique.
Le demandeur soutient que la commission des pensions n’aurait pas analysé son éventuelle réaffectation dans un autre service de la fonction publique. Ce moyen est toutefois à écarter étant donné qu’il ressort clairement du rapport médical précité du 24 janvier 1997, sur lequel s’est basé la commission des pensions dans la décision litigieuse, que le médecin-conseil a conclu formellement à l’incapacité du demandeur d’exercer une autre fonction publique.
Le demandeur estime encore qu’il serait apte à exercer une autre fonction que celle qu’il a exercée auprès de la caisse de sécurité sociale et il demande au tribunal, au cas où il ne disposerait pas de tous les éléments d’appréciation nécessaires, de procéder à une expertise médicale.
Or, le tribunal procède à des mesures d’instruction et ordonne notamment des expertises au cas où il estime qu’il ne dispose pas de tous les éléments nécessaires le mettant en mesure d’apprécier la situation de fait se trouvant à la base de la décision querellée. Au cas où le demandeur sollicite l’institution d’une mesure d’expertise en vue d’établir des faits se trouvant à la base de son argumentation, une telle mesure d’expertise n’est toutefois ordonnée que si le tribunal est en possession d’éléments concordants et pertinents susceptibles de faire croire aux faits dont le demandeur offre de rapporter la preuve.
En l’espèce, le demandeur n’a soumis au tribunal aucun élément, pièce ou renseignement afin d’étayer son argumentation tendant à se voir reconnaître apte à l’exercice d’une autre fonction publique. Le dossier tel qu’il a été soumis au tribunal ne révélant pas 4 d’éléments de nature à mettre en doute le rapport médical précité du 24 janvier 1997 sur lequel s’est basé la commission des pensions dans sa décision du 18 janvier 1999, il y a lieu de rejeter la demande d’institution d’une expertise médicale comme n’étant ni concluante ni pertinente.
Par ailleurs, le tribunal arrive à la conclusion, sur base du rapport médical précité, que le grave handicap dont souffre Monsieur WARK, tel qu’il résulte du rapport médical, le met dans l’impossibilité d’exercer les fonctions auxquelles il a été nommé, de les reprendre dans la suite ou d’exercer d’autres fonctions dans la fonction publique. Le moyen tiré d’un défaut de fondement en droit de la décision critiquée est donc également à rejeter, en ce que la commission des pensions de l’Etat a fait une juste et saine appréciation des faits lui soumis et en a tiré une conclusion motivée adéquate.
Le demandeur conclut encore à une violation de l’autorité de chose jugée attachée au jugement précité de la deuxième chambre du tribunal administratif du 29 juillet 1998 dans la mesure où la commission des pensions a donné à la décision déférée un effet rétroactif au 21 mai 1997, date depuis laquelle il serait “ hors d’état de continuer ses fonctions et de les reprendre dans la suite et qu’il est également hors d’état d’occuper un autre emploi ”. Il estime encore dans ce contexte que dans cette mesure la décision en question violerait également le principe général de la non-rétroactivité des actes administratifs, d’autant plus que la loi précitée du 26 mai 1954 ne prévoirait aucune habilitation légale permettant de faire rétroagir les décisions tombant sous son champ d’application. Il estime au contraire que cette décision ne pourrait prendre ses effets qu’à partir de la date de sa notification, à savoir à partir du 20 janvier 1999, date à laquelle elle lui a été notifiée par la commission des pensions. Il sollicite partant du tribunal la réformation de la décision en question en ce qu’il y aurait lieu de faire produire les effets de la décision litigieuse à compter du 20 janvier 1999.
Le délégué du gouvernement, après avoir rappelé que déjà en date du 24 janvier 1997, le médecin-conseil a constaté que Monsieur WARK était hors d’état d’exercer ses fonctions actuelles, de les reprendre ou d’exercer une autre fonction publique, conclut au non-fondé des deux moyens en question en relevant que lors de sa décision du 18 janvier 1999, la commission des pensions se serait “ transportée dans la situation ayant existé à l’époque de l’examen médical ” en faisant “ siennes les conclusions formelles concrétisées par le médecin dans son rapport du 24 janvier 1997 ”, en prenant en considération l’obligation qu’avait la commission de traiter l’intéressé sur un “ pied d’égalité avec les autres fonctionnaires qui en raison d’une incapacité au travail dûment constatée, sont mis à la retraite subséquemment et voient leur pension calculée en fonction du grade atteint à cette date ”, et qu’il serait “ inconcevable et contraire à tout principe d’équité qu’un fonctionnaire atteint d’une incapacité au travail manifeste puisse, par sa non-comparution [devant la commission des pensions] délibérée et par l’introduction de recours successifs, retarder, voire entraver une décision de la commission et prolonger ainsi artificiellement la durée de sa période d’activité de service dans le but de décrocher encore, entre-temps, une hypothétique promotion ”. Il fait encore valoir que la nouvelle décision de la commission des pensions du 18 janvier 1999 ne ferait en fait qu’entériner la décision antérieure du 21 mai 1997, ayant été annulée par le jugement précité du tribunal administratif du 29 juillet 1998 pour violation d’une formalité ayant pour objet de garantir les droits de la défense et qu’il serait partant “ logique de faire remonter les effets de la décision du 18 janvier 1999 au 21 mai 1997 ”.
Dans son mémoire en réplique le demandeur, tout en rappelant son argumentation défendue antérieurement, estime qu’une décision administrative ne pourrait porter des effets 5 que pour l’avenir et qu’elle ne saurait en aucune manière rétroagir à une date antérieure à sa notification.
En l’absence d’une disposition législative expresse, un acte administratif ne saurait se voir accorder un effet rétroactif à une date antérieure à celle de sa notification. (v° René Chapus, Droit administatif général, Tome I, Montchrestien, 12e édition, 1998, n° 1336, pp.
1060 et suivantes).
En l’espèce, ni la loi précitée du 26 mai 1954 ni aucune autre disposition légale ou réglementaire n’autorisent la commission des pensions de l’Etat à prendre des décisions avec un effet antérieur à la date de notification de l’acte en question.
Pour le surplus, il y a lieu de rappeler que bien que la commission des pensions de l’Etat ait pris une première décision en date du 21 mai 1997, ayant déclaré que le demandeur état hors d’état de continuer ses fonctions et de les reprendre dans la suite et qu’il était également hors d’état d’occuper un autre emploi, cette décision a été annulée pour violation des formes par jugement précité du 29 juillet 1998 et que même s’il est vrai que l’état de santé et l’incapacité de Monsieur WARK d’exercer ses fonctions ont été constatés par un rapport médical en date du 24 janvier 1997, il n’en demeure pas moins que ce n’est qu’en date du 18 janvier 1999 que la commission des pensions de l’Etat a valablement et légalement constaté les différentes incapacités du demandeur.
Il y a encore lieu de constater que du fait de l’annulation de la décision antérieure de la commission des pensions de l’Etat du 21 mai 1997, Monsieur WARK a continué à occuper ses fonctions auprès de la caisse de sécurité sociale avec tous les droits et obligations en découlant.
En vertu du principe général du droit de la non-rétroactivité des actes administratifs, c’est à tort que la commission des pensions a donné un effet rétroactif à sa décision précitée du 18 janvier 1999 et il y a lieu de la réformer dans cette mesure en disposant que la décision en question produira ses effets dès la notification de la décision au demandeur.
Au vu de l’issue du litige, il y a lieu d’imposer les frais pour moitié à charge de chacune des parties, à l’exception des frais de signification du recours à la commission des pensions de l’Etat, devant rester à la charge définitive du demandeur au motif que ces frais sont frustratoires dans la mesure où, en vertu de l’article 18 de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, applicable au présent litige, la requête introductive d’instance est notifiée à l’Etat dont fait partie ladite commission, par l’intermédiaire du secrétariat du tribunal administratif.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare irrecevable le recours en annulation ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
rejette l’offre de preuve présentée par le demandeur comme n’étant ni pertinente ni concluante ;
6 annule la décision déférée du 18 janvier 1999 dans la mesure où elle dispose qu’elle porte ses effets depuis le 21 mai 1997, et, par réformation, décide que la décision de la commission des pensions de l’Etat du 18 janvier 1999 produit ses effets à compter de la date de sa notification ;
confirme la décision précitée du 18 janvier 1999 pour le surplus ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à l’Etat et pour moitié au demandeur, à l’exception des frais de signification du recours à la commission des pensions de l’Etat, ces frais restant à charge du demandeur.
Ainsi jugé par :
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 13 décembre 1999 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
