N° 10980 du rôle Inscrit le 17 novembre 1998 Audience publique du 13 décembre 1999 Recours formé par Monsieur … RAUSCH, … contre une décision du bourgmestre de la commune de Mertzig en matière de permis de construire Vu la requête inscrite sous le numéro 10980 du rôle et déposée en date du 17 novembre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Pierre PROBST, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur … RAUSCH, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision de refus du bourgmestre de la commune de Mertzig du 26 octobre 1998 concernant la construction d’un hangar agricole sur un terrain sis à Mertzig, …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 5 mai 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de Mertzig ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 octobre 1999 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mertzig ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 11 octobre 1999 portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur RAUSCH ;
Vu le mémoire en réplique déposé en date du 3 novembre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Pierre PROBST, au nom de Monsieur … RAUSCH ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 27 octobre 1999 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de Mertzig ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Pierre PROBST et Roger NOTHAR en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 10 novembre 1999.
Considérant que par demande datée du 17 avril 1997, Monsieur … RAUSCH, …, demeurant à L-…, a introduit auprès du bourgmestre de la commune de Mertzig une demande en autorisation pour la construction d’un hangar agricole, désigné par “ Mehrzweckhalle ”, sur son terrain sis à …, situé dans la zone rurale, bien que se trouvant à proximité du noyau de la 1 localité de Mertzig, à une vingtaine de mètres derrière le cimetière jouxtant l’église paroissiale et vis-à-vis d’un lotissement sis rue … et faisant partie de la cité …;
Que la demande en question, entrée à la commune le 17 avril 1998, a été suivie d’un courrier de l’administration communale de Mertzig daté du 28 avril 1998 réclamant la production de pièces complémentaires et rendant attentif Monsieur RAUSCH que le bourgmestre entendait attendre également l’autorisation du ministre de l’Environnement conformément aux dispositions de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, le terrain en question étant situé dans la zone verte au sens de ladite loi ;
Qu’une pétition datée du 12 mai 1998, signée par une vingtaine de personnes, a été adressée à l’administration communale de Mertzig et est positionnée, d’après son énoncé, “ contre l’implantation d’un complexe agricole (granges, silos, étables) dans la zone d’habitation rue …, Mertzig ” dans les termes suivants :
“ Les soussignés se permettent de vous adresser la présente pétition pour manifester leur opposition formelle dans le contexte d’une demande de M. Rausch pour construire dans la zone d’habitation rue … à Mertzig un complexe agricole.
Suivant nos informations, cette demande vise la construction dans une première étape d’une grange et de silos. Il va de soi, sans beaucoup d’imagination, que cette implantation devra être complétée, ultérieurement par des étables.
La construction d’une grange à proximité de nos habitations apporterait une circulation encore plus importante de machines agricoles, dans cette zone, sans parler de la disproportion de ce bâtiment par rapport aux maisons d’habitation ; des silos dégageraient des odeurs désagréables qui s’infiltreraient dans nos maisons et qui représenteraient une charge permanente pour les habitants ; des étables généreraient des bruits de fonctionnement intolérables (machines à traire, chaînes d’approvisionnement de nourriture, hurlements de bétail, ventilations…).
Tout le fonctionnement d’une telle infrastructure dégraderait sensiblement notre qualité de vie et dévaloriserait les importants investissements réalisés dans nos habitations.
La demande de M. Rausch est d’autant plus incompréhensible qu’il dispose d’autres terrains, situés en dehors de zones d’habitation, qui conviendraient parfaitement pour l’implantation d’une telle infrastructure.
Vu les considérations qui précèdent nous vous demandons de ne pas donner une suite favorable à la demande d’autorisation susmentionnée.
D’avance nous vous remercions pour votre compréhension, et nous vous prions d’agréer, Monsieur le bourgmestre, Messieurs les échevins et membres du Conseil communal, l’expression de nos sentiments les plus distingués ”.
Considérant qu’en date du 23 juillet 1998 sous la référence 46963-12 GW/s, le ministre de l’Environnement a accordé à Monsieur RAUSCH l’autorisation sollicitée au regard de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée aux conditions suivantes :
2 “ 1. la construction sera érigée sur la parcelle n° 385/3988 située sur le territoire de la commune de Mertzig,… ;
2. la construction sera érigée conformément au plan établi par l’ASTA daté du 28.11.1997 soumis qui fait partie intégrante de l’autorisation, à l’exception de la toiture ;
3. la construction ne dépassera pas les dimensions totales de 50,50 m x 20 m comme base ni 9 m comme hauteur de faîte ;
4. la toiture à double pente d’au moins 20° sera réalisée dans un matériau non reluisant de couleur gris foncé (gris ardoise) ;
5. aux parties extérieures, ne pourront être appliquées que des couleurs foncées, non reluisantes, adaptées au paysage. Sur les parties extérieures, y compris la toiture, l’emploi de la tôle galvanisée et de tout autre matériau reluisant est interdit ;
6. les matériaux de terrassement seront soit égalisés sur place, soit déposés à un endroit dûment autorisé avant le début des travaux ;
7. la construction servira uniquement comme hangar pour machines agricoles ; toute affectation de la construction à d’autres fins que celles demandées est strictement interdite ;
8. l’accès à l’hangar sera réalisé par la confection d’un chemin à raccorder au chemin existant. La construction se fera à l’aide de pierres naturelles, y compris les places à stabiliser devant les portes et le côté ouvert de la construction ;
9. la construction ne pourra servir à l’habitation, même occasionnelle, et ne pourra pas être équipée à cette fin ;
10. aucune matière dangereuse n’y sera stockée, aucune eau usée n’y sera produite ou déversée, ni une quelconque autre matière polluante ;
11. les eaux de toiture et de surface non polluées sont à raccorder à la canalisation locale conformément aux dispositions du règlement communal sur la canalisation ou à infiltrer dans le sol par puits perdu sous réserve que les activités exercées sur le terrain ne provoquent pas de pollution ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique. Elles pourront être recueillies dans une citerne de contenance suffisante et servir comme eau de lavage pour économiser l’eau potable ;
12. la présente décision expire dès que l’exploitation agricole aura cessé. A cette date la construction sera enlevée ;
13. d’importantes plantations de haies et d’arbres à haute-tige seront mises en place autour de la construction suivant un plan de plantation à demander au service C.N.
compétent (…) dans un délai de six mois à compter de la date de la présente autorisation. Ces plantations seront réalisées dans un délai de six mois à compter de la date de réalisation du plan. ” ;
Considérant qu’en date du 26 octobre 1998, le bourgmestre de la commune de Mertzig a refusé l’autorisation sollicitée pour les motifs suivants :
“ Suivant l’article 24 du règlement communal sur les bâtisses, les exploitations agricoles ne pourront être exploitées que dans des zones où elles ne porteront pas préjudice à l’ensemble de la communauté actuelle et future. Or, dans la zone, où la construction en question est prévue, une diminution sensible de la qualité de vie des habitants de la rue … est à craindre, vu également le fait que suivant les plans remis, la construction de silos à fourrages verts et d’une annexe au hangar est prévue ultérieurement.
3 Suivant l’article 30 du même règlement, le collège des bourgmestre et échevins peut prendre toute mesure pour éviter l’enlaidissement du territoire communal. Il interdit toute construction qui serait de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments dignes de protection. Or, la construction d’un hangar agricole, avec éventuellement comme suite la construction d’autres bâtiments agricoles, est sans aucun doute de nature à nuire au bon aspect du site en question. En effet, la construction est prévue au centre du village aux alentours de l’église paroissiale, du cimetière, des bâtiments scolaires, du centre culturel et du centre sportif. Il est évident que la construction d’un hangar agricole en cet endroit entraîne un enlaidissement du territoire communal.
Vu les dispositions des articles 24 et 30 du règlement communal sur les bâtisses, l’autorisation de bâtir du sieur Rausch concernant la construction d’un hangar agricole sur son terrain sis à Mertzig, rue…, est refusée ” ;
Considérant que cette décision de refus a été transmise le même jour à Monsieur … RAUSCH par le collège des bourgmestre et échevins par un courrier relevant entre autres que “ malheureusement, l’autorisation a dû être refusée, parce que le projet en question est de nature à diminuer sensiblement la qualité de vie des habitants de la rue …, et à nuire au bon aspect du site prévu pour la construction.
Nous avons toutefois noté que vous aviez envisagé une deuxième solution (variante 1 du plan de situation) pour la construction d’un hangar agricole, à savoir le lieu-dit “ Foessent ”. En ce qui concerne la construction d’un tel hangar en cet endroit, nous n’y serions pas opposés, si certains problèmes, notamment des problèmes d’infrastructure étaient résolus. A cet effet, une entrevue entre parties pourrait être très fructueuse. De toute façon, le collège échevinal se tient à votre disposition pour une telle entrevue. ” ;
Considérant que c’est contre cette décision de refus que Monsieur RAUSCH a fait introduire en date du 17 novembre 1998 un recours tendant à sa réformation, sinon à son annulation ;
Considérant que la partie défenderesse conclut en premier lieu à la caducité de la procédure sur base des articles 4 (2) et 70 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, étant donné que le recours en question, signifié à la partie défenderesse en date du 5 mai 1999, pêcherait dans la mesure où cette signification est intervenue plus d’un mois après le dépôt de la requête introductive d’instance le 17 novembre 1998 ;
Que la partie demanderesse de conclure que ladite loi du 21 juin 1999 ne saurait avoir d’effet rétroactif et ne s’appliquerait dès lors qu’à partir de son entrée en vigueur le 16 septembre 1999 ;
Considérant que le recours sous analyse, introduit le 17 novembre 1998, est régi à sa base par les dispositions de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux administratif maintenu en vigueur par l’article 98 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;
4 Considérant que la loi précitée du 21 juin 1999, entrée en vigueur le 16 septembre 1999, dispose dans son article 69 alinéa second que les affaires introduites avant ladite date d’entrée en vigueur continueront à être instruites selon les anciennes règles de procédure, à savoir celles résultant de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 précité ;
Que pour les affaires dans lesquelles seule la requête introductive avait été communiquée au moment de l’entrée en vigueur en question, telle celle sous analyse, l’article 70 alinéa 3 de ladite loi du 21 juin 1999 dispose que le tribunal enjoindra par ordonnance non susceptible d’appel au demandeur de déclarer au greffe, dans un délai d’un mois, à peine de forclusion, s’il entend poursuivre le recours, étant entendu que dans ce cas, l’affaire sera instruite conformément aux dispositions de ladite loi ;
Que sur ordonnance de la première chambre du tribunal administratif du 27 septembre 1999, comprenant sous son numéro courant 128 l’affaire sous analyse, le mandataire de Monsieur RAUSCH, dans le délai imparti d’un mois à partir de sa notification, a déclaré maintenir l’affaire en question ;
Considérant que dans la mesure où pour l’affaire sous analyse les dispositions de l’article 70 alinéa 3 prévisé interviennent à titre d’exception par rapport à celles générales prévues à l’article 69 alinéa 2 également précité, retenant pour les affaires introduites avant le 16 septembre 1999 le principe de leur instruction suivant les anciennes règles de procédure, l’application des nouvelles règles de procédure issues de la loi du 21 juin 1999 doit s’apprécier de façon stricte ;
Considérant qu’il se dégage des termes mêmes de l’article 70 alinéa 3 en question, que ce n’est qu’une fois révolu le délai d’un mois à partir de l’ordonnance précitée du 27 septembre 1999 que pour les affaires non instruites pour lesquelles seule la requête introductive d’instance était pendante au moment de l’entrée en vigueur, en date du 16 septembre 1999, de la nouvelle loi de procédure, les nouvelles règles de procédure s’appliquent pour l’instruction plus en avant de l’affaire en question, celles-ci ne pouvant interférer relativement aux actes de procédure jusque-là posés, de sorte que notamment l’article 4 (2) de ladite loi du 21 juin 1999 prévoyant que faute par le requérant d’avoir procédé à la signification de ce recours à la partie défenderesse dans le mois du dépôt du recours, celui-ci est caduc, ne saurait trouver application en l’espèce ;
Que plus particulièrement l’application de ces nouvelles règles de procédure n’intervient qu’une fois le délai d’un mois prévisé écoulé, alors que la partie demanderesse intéressée dispose de ce mois en son intégralité pour faire connaître son intention de poursuivre ou non l’affaire en question, rien ne l’ayant empêché, après avoir déclaré vouloir poursuivre, d’exprimer par la suite son intention contraire, pourvu qu’elle se trouve encore dans le délai mensuel en question ;
Considérant que dans la mesure où sous l’empire de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 précité la signification du recours au défendeur ne constitue pas une formalité substantielle entraînant la nullité sinon la caducité du recours, mais une simple formalité complémentaire qui a pour objet essentiel de faire courir les délais pour la production des mémoires et de permettre la mise en état des litiges tout en sauvegardant les droits de la défense, celle intervenue le 5 mai 1999 n’encourt pas de critiques sous ce regard ;
5 Que le recours n’encourt dès lors point la caducité ;
Considérant que c’est à juste titre que la partie défenderesse conclut à l’incompétence du tribunal pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal, aucune disposition légale ne prévoyant de recours de pleine juridiction en la matière ;
Considérant que la partie défenderesse se rapporte à prudence de justice relativement à la recevabilité pour le surplus du recours formulé ;
Considérant que le recours en annulation formé en ordre subsidiaire est recevable pour avoir été par ailleurs introduit suivant les formes et délai légaux ;
Considérant qu’au fond la partie demanderesse fait valoir que la diminution sensible de la qualité de vie des habitants de la rue … alléguée par ces derniers ne saurait valoir comme motif légal de refus, dans la mesure où ce dernier ne saurait être basé sur des projets futurs pour lesquels aucune autorisation n’est demandée, telle la construction de silos à fourrages verts et annexes au hangar simplement alléguée ;
Que de même la simple crainte d’inconvénients pour le voisinage ne saurait être un motif de refus, alors que ceux-ci ne constitueraient que la conséquence inévitable de la vie en société et se trouve dès lors être impuissante à justifier une restriction portée par la commune aux droits du propriétaire ;
Que l’argument tiré de l’enlaidissement du territoire communal ayant trait à des considérations d’esthétique échapperait au ressort de l’autorité communale et violerait dès lors les prescriptions légales ;
Considérant qu’au-delà des motifs contenus dans la décision déférée, la commune de Mertzig, via son mandataire, propose dans son mémoire en réponse comme motifs complémentaires à sa base la contrariété du projet de Monsieur RAUSCH avec l’article 11 du règlement sur les bâtisses considéré en ses points a) et b) ;
Que la partie demanderesse n’a pas critiqué autrement cette façon de procéder ;
Considérant que dans le respect des droits de la défense, ensemble le principe de l’égalité des armes au procès, la communication des motifs, sinon l’ampliation de ceux-ci, intervenue au cours de la procédure contentieuse, admissible comme telle, a cependant pour contre-partie la possibilité pour la partie destinatrice d’en discuter le bien-fondé pour la première fois dans le cadre de son mémoire en réplique, sans que les moyens afférents ne soient écartés de ce fait en tant que moyens nouveaux (trib. adm. 22 juillet 1998, Reijners-Vranken, n° 9740 du rôle, Pas. adm. 02/99, V° Procédure contentieuse, n° 107, p. 254) ;
Que dès lors les moyens proposés par la partie demanderesse dans son mémoire en réplique sont également à prendre en considération, fussent-ils nouveaux ;
Considérant qu’à la base la partie défenderesse reproche au projet de Monsieur RAUSCH d’être imprécis, alors qu’il ne résulterait pas de sa demande quelle serait l’affectation définitive projetée pour le hall polyvalent désigné par “ Mehrzweckhalle ” sur les plans versés, litigieux ;
6 Que les dimensions de ce hall seraient à tel point démesurées à côté de l’église et du cimetière en face d’un lotissement, qu’elles modifieraient profondément le caractère du paysage rural encore totalement intact, verdoyant et bucolique à cet endroit et seraient de nature à engendrer des activités ou fonctions variées au-delà de celles simplement agricoles limitativement admissibles en zone rurale ;
Considérant que dans son mémoire en réplique la partie demanderesse de préciser que les riverains auraient eux-mêmes désigné le hangar en question d’agricole, bien que théoriquement le hall polyvalent en question pourrait servir tout aussi bien de hall de tennis, vu ses dimensions ;
Qu’elle relève le fait qu’à travers l’autorisation obtenue de la part du ministre de l’Environnement dans le cadre de la loi modifiée du 18 juin 1982 précitée, l’affectation du hangar en question serait circonscrite avec précision ;
Considérant que s’il est vrai que l’affectation exacte de la “ Mehrzweckhalle ” projetée ne résulte pas de la demande introduite sous la date du 17 avril 1997, il n’en reste pas moins que déjà à travers les plans versés établis par les services techniques de l’agriculture, service des améliorations structurelles, son caractère agricole ne pouvait être nié, tel que l’ont par ailleurs vu sans ambiguïté les riverains réclamants ;
Considérant pour le surplus que dans la mesure où la décision critiquée a visé expressément la décision du ministre de l’Environnement du 23 juillet 1998 précitée, intervenue dans le cadre de la législation de la protection de la nature et des ressources naturelles, décision par ailleurs non autrement entreprise d’après les informations soumises au tribunal, elle est censée avoir fait siennes les limitations de l’objet autorisé, telles qu’en résultant, vu que tant le ministre de l’Environnement que le bourgmestre sont appelés à statuer par rapport au même projet, chacun dans le cadre de sa législation propre et des compétences lui confiées et que le bourgmestre a expressément déclaré attendre ladite décision ministérielle avant de statuer lui-même;
Considérant qu’il est constant que d’après la décision ministérielle prérelatée du 23 juillet 1998, la destination du hangar projeté ne peut être que celle d’un hangar agricole pour machines agricoles, toute autre affectation étant strictement interdite, ladite construction devant par ailleurs être enlevée dès que l’exploitation agricole à laquelle elle est rattachée aura cessé ;
Considérant qu’il résulte des développements qui précèdent qu’au vu de la décision ministérielle acquise au moment où le bourgmestre, l’ayant expressément visé, a statué, l’autorisation de construire demandée par Monsieur RAUSCH se limite quant à son objet au hangar agricole pour machines agricoles essentiellement provisoire tel qu’autorisé par le ministre de l’Environnement dans le cadre de ses compétences propres ;
Considérant que les motifs de refus combinés tels que résultant à la fois de la décision déférée et des ajouts proposés par le mandataire de la commune dans son mémoire en réponse sont tous tirés de la violation de certains articles de la réglementation communale sur les bâtisses ;
7 Qu’il s’agit plus particulièrement concernant le texte visé des articles 11 points a) et b), 24 et 30 du document intitulé “ projet d’aménagement général C. règlement sur les bâtisses ” lequel, à partir de ses visas, dont l’ultime libellé “ vu le projet d’aménagement établi par les soins du collège des bourgmestre et échevins ”, à défaut d’indication concernant la procédure prévue par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes s’analyse en règlement sur les bâtisses tel que prévu par l’article 52 de ladite loi et désigné ci-après par “ Rb ” ;
Considérant qu’au regard du libellé non continu des pages 7 et suivantes de l’exemplaire du règlement sur les bâtisses de la commune de Mertzig soumis au tribunal par le mandataire de cette dernière, ainsi qu’au regard de l’absence dans la suite des pages ainsi décrites d’un article 12, l’article 11a étant directement suivi d’un article 12a le tribunal a, dans le cadre du contrôle de légalité à opérer par lui, soulevé d’office la question du texte effectivement applicable au moment de la prise de la décision déférée ;
Considérant qu’il résulte d’un courrier du ministre de l’Intérieur adressé au mandataire de la commune en date du 2 décembre 1999, versé le 9 suivant, que “ le règlement sur les bâtisses de la commune de Mertzig, approuvé par le ministre de l’Intérieur en date du 30 septembre 1980, dont la minute se trouve aux archives du Service de l’Aménagement des communes, comporte les pages 7, 7a et 8 des documents que vous m’avez adressés en copie.
Il renferme les articles 11, 11a et 13, mais pas d’article 12. Vous trouverez en annexe une copie des pages en question.
En ce qui concerne la modification du projet d’aménagement général de la commune de Mertzig, approuvée le 4 novembre 1992, il résulte des pièces du dossier qui se trouve au Service de l’Aménagement des communes que cette modification concernait uniquement la partie graphique du PAG. Copie du dossier en question est jointe à la présente. ” ;
Considérant qu’il découle des renseignements complémentaires ci-avant fournis que l’exemplaire du règlement sur les bâtisses versé au tribunal par la commune correspond, pour les articles invoqués et malgré le libellé non continu entre les articles 11a et 12a, à la version approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 30 septembre 1980 ;
Considérant qu’en préambule il convient de relever que si la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée n’impose l’obligation d’établir un projet d’aménagement que pour certaines localités importantes ou spécifiques, telles que définies en son article 1er pour lesquelles seules l’article 52 prévoit l’obligation d’édicter également un règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, ces prévisions ont été étendues par l’article 14 de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l'aménagement général du territoire à toutes les communes du pays ;
Considérant que saisi d’un recours en annulation, le tribunal est appelé à vérifier la légalité de la décision déférée au moment où elle a été prise ;
Considérant qu’en date du 17 novembre 1998 la loi modifiée du 20 mars 1974 précitée a été applicable comme telle, son abrogation n’étant intervenue qu’à travers l’article 27 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire ;
Qu’il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que pour la commune de Mertzig, conformément aux dispositions de l’article 14 alinéa final de ladite loi modifiée du 20 8 mars 1974, celles de la loi modifiée du 12 juin 1937 également précitée restent en vigueur et sont applicables tant au projet d’aménagement qu’au règlement sur les bâtisses, dans la mesure où la loi du 20 mars 1974 précitée n’y déroge pas ;
Considérant que dans l’ordre des articles visés, le premier grief opposé à la demande d’autorisation litigieuse est tiré de l’article 11 point a) Rb, libellé comme suit : “ la zone rurale comprend les parties du territoire de la commune qui se situent à l’extérieur du périmètre d’agglomération et qui sont destinées à l’exploitation agricole, forestière, touristique ou sportive ” ;
Considérant qu’il est constant en cause que la construction projetée est prévue sur un terrain situé dans la zone rurale ainsi désignée de la commune de Mertzig ;
Considérant qu’au-delà de toutes conclusions contraires proposées, et à travers les précisions ci-avant dégagées concernant l’objet de la demande en autorisation, force est de constater que le hangar agricole pour machines agricoles projeté est éminemment destiné à l’exploitation agricole, de sorte à pouvoir s’insérer ainsi dans la zone rurale, telle que définie par le point a) de l’article 11 prérelaté ;
Que ce premier moyen est dès lors à écarter ;
Considérant qu’en second lieu la partie défenderesse tire argument des dispositions du point b) dudit article 11 Rb, prévoyant que “ la construction de bâtiments nécessités par ces exploitations peut être autorisée à condition que le caractère du paysage n’en soit pas modifié ” ;
Considérant que la partie défenderesse d’estimer que les dimensions du hangar litigieux seraient telles qu’il aurait pour effet de changer radicalement le paysage pastoral et bucolique servant actuellement au pâturage situé à proximité des église, cimetière, école et halls polyvalent et sportif, de sorte à proposer au tribunal de recourir au besoin à une visite des lieux pour établir l’incidence du projet sur le paysage ;
Que le demandeur de répliquer que dans la mesure où les dispositions générales de l’article 11 point b) en question conféreraient au bourgmestre le pouvoir d’interdire toute construction de nature à nuire à la beauté du paysage, sans imposer des critères y relativement à l’autorité communale compétente, le règlement communal les prévoyant serait illégal, de sorte qu’il y aurait lieu de passer outre à la visite des lieux proposée ;
Qu’en ordre subsidiaire les prescriptions du ministre de l’Environnement dans son autorisation afférente seraient suffisantes en tant que garanties d’esthétique en la matière ;
Considérant que l’argumentation développée par la partie demanderesse revient à invoquer l’illégalité de l’article 11 point b) Rb, le contrôle de la légalité du règlement en question incombant au tribunal sur base de l’article 95 de la Constitution prévoyant que les Cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois ;
Considérant que d’après l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités et l’article 3 du titre XI du décret des 16-24 août 1790 sur 9 l’organisation judiciaire, il incombe au pouvoir communal de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et voies publics, ainsi que de la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ;
Qu’en vertu de l’article premier de la loi du 29 juillet 1930 concernant l’étatisation de la police locale, le bourgmestre est chargé de l’exécution des lois et règlements de police, l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 allant dans le même sens ;
Que si l’article 28 de cette dernière loi dispose que le conseil communal règle tout ce qui est d’intérêt communal, cette disposition laisse intact le droit du bourgmestre de prendre toutes les mesures que l’exécution d’une loi de police peut comporter ;
Que le bourgmestre a donc, à titre personnel, le droit et le devoir d’assurer l’exécution desdites lois, au nombre desquelles figurent les décrets susmentionnés, ainsi que la législation sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire ;
Que les pouvoirs de police du bourgmestre en matière d’esthétique sont conditionnés en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire par les articles 52 et 57 de la loi du 12 juin 1937 ;
Que l’article 52 prévoit dans son alinéa 2 que “ le règlement (sur les bâtisses, les voies publiques et les sites) portera sur la solidité, la sécurité, la salubrité des différentes constructions et sur l’aménagement de l’agglomération dans son ensemble. Il établira les règles à suivre pour la construction des voies publiques, fixera le caractère des édifices et des logements et prévoira les mesures de protection des sites et monuments au point de vue esthétique ” ;
Que l’article 57 dispose que “ le règlement communal pourra désigner des voies ou places où les constructions nouvelles et les reconstructions doivent, par rapport au style, à la hauteur, au gabarit, à la couleur et à l’emploi des matériaux, répondre à des conditions déterminées en concordance avec l’aspect de l’ensemble du quartier. Il pourra déterminer également des voies et places sur lesquelles ne seront autorisés que des édifices présentant un ensemble harmonieux. A ces fins, le collège des bourgmestre et échevins pourra édicter des conditions spéciales et faire établir des façades types, servant de modèle aux constructions privées … ” ;
Considérant que l’article 11 point b) Rb, à travers la condition de non-modification du caractère du paysage y insérée sans autre spécificité, confère au bourgmestre le pouvoir de refuser toute construction de bâtiments destinés à l’exploitation agricole nouvellement construits, alors que ceux-ci sont par essence de nature à altérer le paysage et partant son caractère naturel du moment qu’il s’agit de constructions nouvelles, les constructions existantes faisant l’exception en zone verte, dont fait partie la zone rurale;
Que par ailleurs la zone rurale devrait être, d’après les dispositions du règlement sur les bâtisses en question et notamment de celles de son article 24 ci-après analysé, destinée a priori à recevoir des constructions servant justement à une exploitation agricole ;
10 Considérant que la réflexion fondamentale du législateur à la base de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée concernant le pouvoir réglementaire des communes était d’enchaîner à une jurisprudence administrative solidement motivée ayant itérativement décidé à l’époque déjà que les règlements de police communale ne peuvent être contraires aux lois, ni aux règlements d’administration générale du pays et qu’en ce qui concerne spécialement le droit de propriété, l’administration communale ne peut se substituer au législateur et porter atteinte à ce droit d’une façon illimitée par des prescriptions de police (rapport de la section centrale, in compte rendu des séances de la chambre des députés, session ordinaire 1936 – 1937, annexes, n° 27, page 125) Considérant que d’après l’article 57 précité de la loi modifiée du 12 juin 1937, seuls les critères tenant au style, à la hauteur, au gabarit, à la couleur et à l’emploi des matériaux peuvent être pris en considération et servir de critères objectifs en l’occurrence (CE 13 janvier 1993, Locorotondo, N° 8637 du rôle) ;
Considérant que dans la mesure où le caractère du paysage non autrement défini conditionne à lui seul la possibilité d’autorisation donnée au bourgmestre sans aucune référence objective y relativement le précisant, ni aucune indication concrète sur les sites, sinon endroits à protéger, cette disposition revient à donner plein pouvoir au bourgmestre dans un domaine où il aurait appartenu au conseil communal de définir les critères d’application et de référence encadrant et conditionnant d’après la loi le pouvoir ainsi conféré audit bourgmestre ;
Considérant que par ailleurs la zone rurale telle que définie par l’article 11 Rb relève également de la zone verte telle que résultant de l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précité ;
Considérant que dans ladite zone le ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts est amené, en vertu de son article 36, à refuser les autorisations y prévues lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s’ils constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général, ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de ladite loi, tel que défini en son article 1er ;
Considérant que pour ladite zone rurale de la commune de Mertzig, relevant de la zone verte, il y aurait, en l’état brut des textes en présence, compétence concurrentielle du bourgmestre et du ministre de l’Environnement, appelés tous les deux à apprécier le préjudice porté, sinon la modification du caractère du paysage, avec le risque inhérent de décisions contradictoires en résultant, telles celles sous analyse ;
Considérant qu’à la différence du ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts, dont les pouvoirs sont circonscrits par la loi et plus particulièrement par celle modifiée du 11 août 1982 précitée, ceux du bourgmestre en la matière ne résultent pas directement du règlement sur les bâtisses, mais sont conditionnés notamment par les dispositions des articles 52 à 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée déterminant les attributions du bourgmestre en matière d’esthétique et de protection des sites et monuments à travers les limites y fixées s’imposant au règlement sur les bâtisses ;
Considérant que c’est justement en excédant les limites posées par le législateur, notamment aux articles 52, 55 et 57 prédits, que le point b) de l’article 11 Rb contrevient à la 11 loi et plus précisément aux dispositions desdits articles 52, 55 et 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937, ainsi qu’aux prescriptions de l’article 67 de la loi modifiée du 13 décembre 1988, de même qu’à l’article 1er de la loi du 29 juillet 1930, abstraction faite de son incompatibilité avec la loi modifiée du 11 août 1982 précitée prise notamment en ses articles 1er, 2 et 36 ;
Que l’illégalité constatée dudit article 11 point b) Rb entraîne sa non-application par le tribunal ;
Considérant que la décision déférée elle-même a énoncé comme autre motif ayant trait à l’esthétique, la non-conformité du projet proposé avec les dispositions de l’article 30 Rb, portant l’intitulé “ esthétique ” et libellé comme suit “ le collège des bourgmestre et échevins peut prendre toute mesure pour éviter l’enlaidissement du territoire communal. Il interdit toute construction qui serait de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments dignes de protection, le tout dans le cadre et dans les limites de l’article 57 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes et la loi du 25 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles ” ;
Considérant que la partie demanderesse estime que cet article serait encore illégal alors qu’il constituerait une délégation de pouvoirs du bourgmestre au collège échevinal en matière d’autorisation de construire, prohibée en la matière ;
Que par ailleurs des considérations d’esthétique ne seraient pas du ressort de l’autorité communale et violeraient par conséquent les prescriptions légales ;
Qu’elle a encore pris à l’égard de l’article 30 les mêmes conclusions que celles développées ci-avant concernant l’article 11 point b) au sujet de sa base légale ;
Considérant que la partie défenderesse estime que le bourgmestre étant chargé de l’exécution des lois et règlements de police, il aurait à titre personnel le droit et le devoir d’assumer l’exécution des lois de police et de la législation sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire ;
Que les motifs tirés de l’article 30 Rb auraient dès lors été opposés à bon droit par le bourgmestre agissant dans le cadre de ses compétences légales ;
Considérant que les pouvoirs généraux de police du bourgmestre à travers les articles 50 du décret du 14 décembre 1789, 3 du titre XI du décret des 16 - 24 août 1790, premier de la loi du 29 juillet 1930 et 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, tous précités, viennent d’être relevés ci-avant, tout comme les pouvoirs spécifiques de police du bourgmestre tels que conditionnés en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire par les articles 52 à 57 de la loi modifiée du 12 juin 1937 également précitée ;
Que dès lors l’assertion de l’incompétence du bourgmestre en matière d’esthétique concernant l’urbanisme et l’aménagement du territoire doit tomber à faux ;
Considérant que si d’après les développements qui précèdent le conseil communal à travers le règlement sur les bâtisses des voies publiques et des sites, voire de tout autre règlement communal à prendre sur base des articles 52 à 57 de ladite loi modifiée du 12 juin 12 1937 est appelé à fixer le cadre des règles s’imposant en matière d’esthétique dans les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire avec les précisions y plus spécifiquement requises, c’est le bourgmestre qui est appelé à recourir aux règles en question pour les cas d’application se présentant à lui sur base de ses compétences de police communale ;
Considérant qu’il résulte des attributions de compétence ainsi légalement établies qu’en toute occurrence le collège des bourgmestre et échevins est incompétent pour prendre une quelconque mesure afin d’éviter l’enlaidissement du territoire communal et plus spécifiquement pour interdire toute construction qui serait de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments dignes de protection, alors que justement pareille compétence ne résulte pas dans son chef de l’article 57 de la loi du 12 juin 1937 visé par l’article 30 Rb en question ;
Considérant par ailleurs que le règlement sur les bâtisses étant un règlement de police, il est d’interprétation stricte, de sorte que la référence faite à la loi du 25 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles, largement modifiée par la loi du 27 juillet 1978, sous la date de laquelle elle fut par la suite publiée, elle-même abrogée par la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, doit tomber à faux ;
Considérant qu’en toute occurrence les dispositions dudit article 30 ne résisteraient pas à un contrôle de légalité pour des motifs équivalents à ceux développés ci-avant concernant le point b) de l’article 11 Rb, le simple renvoi aux dispositions de la loi, sans fixation propre de critères, tel qu’y prévu, ayant pour effet de donner encore à la personne compétente plein pouvoir dans un domaine où il eût appartenu au conseil communal de définir les critères d’application et de référence relatifs au pouvoir ainsi conféré au bourgmestre (cf. trib. adm. 15 avril 1997, SILVA DE SA BARROS, n° 9510 du rôle, Pas. adm. 02/99, V° Urbanisme, n° 59, p. 312) ;
Que l’illégalité ainsi constatée dudit article 30 Rb entraîne à son tour sa non-application par le tribunal ;
Considérant qu’en dernier lieu la décision déférée est basée sur l’article 24 Rb, pour lequel la partie demanderesse estime qu’il ne s’applique pas à la présente espèce, alors qu’il se limiterait à viser les exploitations agricoles intensives, concept sous lequel ne rentrerait pas la construction d’un simple hangar pour machines agricoles ;
Que les craintes de projets futurs pour lesquels aucune autorisation n’est demandée ne sauraient justifier le refus déféré, tout comme la simple crainte d’inconvénients pour le voisinage ne saurait être un motif légal à sa base, étant donné que ces inconvénients ne seraient que la conséquence inévitable de toute vie en société et constitueraient des intérêts privés impuissants à justifier une restriction portée par la commune au droit du propriétaire ;
Que la partie défenderesse d’insister que l’implantation de la construction en question sur le terrain prévu, entraînerait une diminution sensible de la qualité de vie non seulement des habitants de la rue …, mais de l’ensemble de la communauté villageoise ainsi désignée ;
Considérant que l’article 24 Rb dispose sous l’intitulé “ constructions agricoles ” que “ l’installation d’exploitations agricoles intensives telles que porcheries, fermes avicoles ou autre dégageant des nuisances importantes, est interdite à l’intérieur du périmètre 13 d’agglomération. Elles ne pourront être exploitées que dans des zones où elles ne porteront pas préjudice à l’ensemble de la communauté actuelle et future. Elles seront érigées en accord avec les autorités compétentes en vertu de la loi du 16 avril 1979 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes et du règlement grand-ducal du 16 avril 1979 déterminant la liste et le classement de ces établissements. ” Considérant que l’objet de la demande en autorisation sous analyse, tel que précisé ci-
avant, s’analysant en un hangar pour machines agricoles, ne constitue nullement une exploitation agricole intensive ;
Que plus particulièrement il ne s’analyse pas en ferme dégageant des nuisances importantes au regard des conditions imposées par le ministre de l’Environnement à travers sa décision ci-avant citée du 23 juillet 1998 ;
Qu’en toute occurrence le hangar en question n’est pas projeté à l’intérieur du périmètre d’agglomération, de sorte qu’en aucune manière la première phrase de l’article 24 Rb n’arrive à s’appliquer en l’espèce ;
Considérant que le hangar en question ne s’analysant pas en une exploitation agricole intensive ; la seconde phrase dudit article 24 Rb visant pareille sorte d’exploitation ne s’applique pas non plus à elle ;
Considérant que dans la mesure où des éléments de qualité de vie relèvent de la salubrité, voire de la tranquillité ou de la sûreté publiques, la simple crainte d’un amoindrissement sensible de celle des habitants de la rue …, tel qu’allégué par le bourgmestre, ne saurait constituer un motif légal à la base du refus déféré ;
Considérant que pour autant que cette crainte porte sur la construction de silos à fourrages verts et annexes au hangar ne faisant pas l’objet de la présente demande d’autorisation, elle ne saurait valablement valoir au regard de la situation telle que délimitée à travers ladite décision du ministre de l’Environnement et toisée par la décision déférée;
Considérant qu’en toute occurrence la qualité de vie de riverains d’un hangar agricole s’étant installés au noyau d’une localité restée villageoise, d’après les termes mêmes du représentant de la commune, comportant nombre d’exploitations agricoles y établies depuis mémoire d’homme en raison de la fertilité ancestrale des terres en ces endroits, ne saurait être sensiblement influencée par la construction projetée, ni par la présence des machines agricoles y entreposées étant entendu que les habitations des riverains concernés font partie d’un lotissement situé à proximité directe d’une route nationale traversant la localité de Mertzig d’un bout à l’autre ;
Qu’enfin l’écran de verdure consistant prévu autour du hangar projeté devrait, suivant la conjecture normale des choses, ramener les inconvénients d’ouïe et de vue relevés à un strict minimum ;
Que dès lors ce quatrième moyen est également à écarter ;
14 Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours est fondé, la décision déférée n’étant justifiée par aucun des motifs invoqués à sa base, de sorte qu’elle encourt l’annulation pour violation de la loi ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare la procédure introduite non caduque ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
déclare le recours en annulation recevable ;
le dit également fondé ;
partant annule la décision déférée et renvoie l’affaire devant le bourgmestre de la commune de Mertzig;
condamne l’administration communale de Mertzig aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 13 décembre 1999 par :
M. Delaporte, premier vice-président M. Schockweiler, vice-président Mme Lenert, premier juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 15
