N°s 11231 et 11232 du rôle Inscrits le 6 avril 1999 Audience publique du 27 octobre 1999 Recours formés par l’administration communale de Boevange-sur-
Attert contre 1) deux décisions respectivement du ministre du Travail et de l’Emploi et du ministre de l’Environnement en matière d’établissements dangereux, insalubres ou incommodes et 2) une décision du ministre de l’Environnement en matière de protection de l’environnement I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11231 du rôle et déposée en date du 6 avril 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Boevange-sur-Attert, tendant à la réformation des décisions respectivement du ministre de l’Environnement du 11 décembre 1998 (autorisation n° 1/97/0093) et du ministre du Travail et de l’Emploi du 1er février 1999 (autorisation n° 1/97/0093/44025/11) accordant sous certaines conditions à la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car l’autorisation d’installer et d’exploiter une piste de stock-car non permanente d’une longueur d’environ 300 mètres sur le territoire de la commune de Boevange-sur-Attert, section B de Buschdorf, au lieu-dit « Bei der Seitert » pendant la période du 1er juillet au 15 octobre suivant deux manifestations par année, chacune d’une durée d’un jour ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 8 avril 1999 portant signification de ce recours à la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car, représentée par Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé en date du 21 mai 1999 au greffe du tribunal administratif ;
Vu le mémoire en réponse déposé en date du 15 septembre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Alain GROSS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 11232 du rôle et déposée en date du 6 avril 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Boevange-sur-Attert, tendant à la réformation de la décision du ministre de l’Environnement du 25 mars 1999 (réf. 49.223) intervenue sur base de la loi modifiée du 11 août 1982 1 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et accordant à la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car l’autorisation d’organiser sous certaines conditions une course de stock-car pour l’année 1999 sur différentes parcelles sises commune de Boevange-sur-
Attert, section B de Buschdorf et inscrites sous les numéros cadastraux 750/1435, 750/1436, 753/894, 754/895, 755/896, 755/1473, 756/785 et 753/893 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 8 avril 1999 portant signification de ce recours à la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé en date du 26 mai 1999 au greffe du tribunal administratif ;
Vu le mémoire en réponse déposé en date du 15 septembre 1999 au greffe du tribunal administratif par Maître Alain GROSS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 15 septembre 1999 portant signification de ce mémoire en réponse à l’administration communale de Boevange-sur-Attert ;
Vu le jugement du 16 juin 1999 (n° 11299 du rôle) portant débouté de la demande d’effet suspensif relative au recours n° 11232 ;
Vu la visite des lieux du 15 octobre 1999 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les trois décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Roger NOTHAR et Alain GROSS, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 octobre 1999.
Considérant qu’en date du 7 mars 1997 la Fédération Luxembourgeoise du Stock-car, fédération sans but lucratif, en abrégé « FLSC », a présenté dans le cadre de la législation du 9 mai 1990 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, une demande en autorisation aux fins de pouvoir aménager et exploiter une piste de stock-car non permanente sur un ensemble de terrains situés sur le territoire de la commune de Boevange-sur-Attert et cadastrés dans la section B de Buschdorf, au lieu-dit « Bei der Seitert » sous les numéros cadastraux 750/1435, 750/1436, 753/894, 754/895, 755/896, 755/1473, 756/785 et 753/893, en vue d’y organiser annuellement, durant la période allant du 1er juillet au 15 octobre, trois à quatre courses de stock-car ;
Que les terrains en question appartenant à Monsieur Fernand GONDERINGER, cultivateur, demeurant à Buschdorf, avaient accueilli anciennement des courses de stock-car, dont les dernières avaient été organisées en 1994 ;
Que suite à un vice de forme dans la procédure, l’affichage ayant été omis dans la commune limitrophe d’Useldange, une seconde enquête de commodo et incommodo a été tenue du 13 août au 27 août 1998, donnant lieu à 92 réclamations écrites et aucune réclamation verbale ;
2 Que le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Boevange-sur-Attert a exprimé en date du 4 septembre 1998 l’avis qu’il était contraire à tout intérêt local et communal d’accorder l’autorisation recherchée, le collège échevinal de la commune d’Useldange émettant son avis défavorable en date du 25 septembre 1998 ;
Que suivant décision du 11 décembre 1998 référencée sous le numéro 1/97/0093 le ministre de l’Environnement a accordé l’autorisation sollicitée sous réserve d’une série de conditions d’exploitation y plus particulièrement précisées tendant à limiter l’impact de l’établissement sur l’environnement à un strict minimum, tout en fixant la fréquence des courses à deux compétitions par année, des activités d’entraînement n’étant pas couvertes par ladite autorisation dont la durée de validité est fixée à cinq ans ;
Que par décision du 1er février 1999 référencée sous le numéro 1/97/0093/44025/111, le ministre du Travail et de l’Emploi a accordé l’autorisation sollicitée pour deux manifestations par année, chacune d’une durée d’un jour, pendant la période du 1er juillet au 15 octobre sous réserve des conditions d’exploitation y plus amplement mentionnées, dont il y est énoncé qu’elles tiennent compte des nuisances et dangers pouvant éventuellement résulter de l’exploitation et de l’installation faisant l’objet de la demande d’autorisation en question et qu’elles sont à considérer à l’état actuel de la technologie comme suffisantes pour garantir d’une manière générale la sécurité, la salubrité et la commodité par rapport au personnel occupé et au public ;
Considérant que les deux décisions en question ont été affichées en la commune de Boevange-sur-Attert à partir du 26 février 1999 ;
Considérant qu’en date du même jour la FLSC a saisi le ministre de l’Environnement d’une demande d’autorisation dans le cadre de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles tendant à l’organisation de deux courses de stock-car pour l’année 1999 ;
Que par décision du 25 mars 1999, le ministre de l’Environnement a accordé l’autorisation d’organiser une seule course pour l’année 1999 sous les conditions y plus amplement énoncées ;
Qu’en sa séance du 29 mars 1999, le conseil communal de Boevange-sur-Attert statuant à l’unanimité, retenant que les trois décisions ministérielles précitées risquent d’avoir des conséquences préjudicielles pour les habitants de la localité de Buschdorf et ne sont dès lors pas bénéfiques aux intérêts de la commune de Boevange-sur-Attert, ont autorisé le collège des bourgmestre et échevins à ester en justice afin d’interjeter recours contre les trois arrêtés ministériels en question ;
Considérant que bien qu’intervenant dans le cadre de législations différentes, les trois décisions ministérielles déférées ont trait à l’autorisation et à l’exploitation du même établissement, de sorte que dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice il convient de joindre les deux rôles inscrits respectivement sous les numéros 11231 et 11232 pour y statuer par un seul jugement ;
3 Quant à la recevabilité Considérant que le délégué du Gouvernement ne prend pas position quant à la recevabilité des recours, tandis que la FLSC qui s’est vu signifier les deux requêtes introductives a déposé dans chaque affaire un mémoire en réponse concluant en premier lieu et à chaque fois à l’irrecevabilité des demandes respectives ;
Considérant que la capacité d’ester en justice est requise de toute personne qui se trouve liée à une instance, qu’elle soit demanderesse ou défenderesse, partie intervenante ou intéressée, cette capacité étant une condition de la régularité et de la validité de l’instance à son égard et doit dès lors être soulevée d’office par le tribunal ;
Considérant qu’il est constant que la signification du recours à une entité n’ayant pas la personnalité juridique, au titre de partie intéressée, n’affecte pas la recevabilité du recours en tant que tel (trib. adm. 4 octobre 1999, Lamesch Exploitation, n° 9760 du rôle) ;
Considérant qu’en l’espèce il résulte des pièces versées par la FLSC que cette dernière, en tant que fédération sans but lucratif, s’est soumise aux dispositions de la loi modifiée du 21 avril 1928 sur les associations et les fondations sans but lucratif ;
Considérant que les statuts de la FLSC ont été publiés au Mémorial C, recueil spécial des sociétés et associations, du 5 février 1985, aucune modification y relative n’ayant été alléguée en cause ;
Que les mêmes statuts n’ayant par ailleurs pas été critiqués au regard des articles 2 et 26 de ladite loi modifiée du 21 avril 1928, il convient de retenir que la FLSC jouit de la capacité d’ester en justice et a dès lors valablement pu présenter les mémoires en réponse sous analyse ;
Considérant qu’en premier lieu la FLSC se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours concernant le respect du délai d’action, compte tenu des dispositions de l’article 13 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée ;
Considérant que d’après l’article 13 en question le délai de recours qui est de quarante jours commence à courir vis-à-vis des intéressés autres que le demandeur en autorisation à dater du jour de l’affichage de la décision ;
Considérant que le jour de l’affichage ayant été le 26 février 1999, le dépôt du recours en date du 6 avril suivant est intervenu dans le délai légal, de sorte que l’exception de tardiveté soulevée est à écarter ;
Considérant qu’en second lieu la FLSC se rapporte à prudence de justice concernant l’intérêt à agir de l’administration communale de Boevange-sur-Attert ;
Considérant qu’il est constant en cause que conformément à l’article 83 alinéa 2 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, le collège échevinal a été autorisé à ester en justice à l’encontre des trois décisions ministérielles prévisées suivant décision unanime du conseil communal de Boevange-sur-Attert du 29 mars 1999 ;
4 Considérant que la recevabilité d’un recours exercé par une commune est conditionnée par l’exigence d’une lésion directe et certaine de l’un de ses intérêts personnels et légitimes, lequel doit être distinct des intérêts individuels de ses habitants ;
Considérant qu’en l’espèce la FLSC a été autorisée à aménager et exploiter une piste de stock-car sur des terrains agricoles appartenant à une personne privée, et située en zone classée « zone verte » par le plan d’aménagement général de la commune de Boevange-sur-
Attert ;
Considérant que les communes ont à charge de veiller à ce qu’un établissement dangereux soit installé dans le respect des dispositions arrêtées par elle dans le cadre du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses, qui tend notamment à préserver un environnement naturel non pollué ;
Qu’elle justifie dès lors d’un intérêt personnel suffisant à agir contre les autorisations, sur son territoire, d’un établissement dont elle estime qu’il compromettra l’environnement (trib. adm. 9 décembre 1998, n° 9852 du rôle, Wilhelm, Pas. adm. 02/99, V° Procédure contentieuse, n° 13, p. 235);
Que le moyen tiré du défaut d’intérêt allégué dans le chef de la commune doit dès lors également être écarté ;
Considérant que relativement au second recours introduit contre la décision du ministre de l’Environnement intervenue dans le cadre de la loi modifiée du 11 août 1982, la FLSC se rapporte encore à prudence de justice quant à son utilité dans la mesure où l’unique course y autorisée a déjà eu lieu ;
Considérant que tant en vertu de l’article 13 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée que de l’article 38 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée un recours de pleine juridiction est ouvert contre les décisions ministérielles respectives y visées ;
Qu’il est constant que la partie demanderesse a à chaque fois introduit un recours en réformation ;
Qu’il est également établi en cause que la seule course autorisée suivant la décision du ministre de l’Environnement du 25 mars 1999 déférée a eu lieu en date du 4 juillet 1999 ;
Considérant que dans le cadre du recours en réformation le tribunal est amené à apprécier la décision déférée quant à son bien fondé et à son opportunité avec le pouvoir d’y substituer sa propre décision impliquant que cette analyse s’opère au moment où il est appelé à statuer (trib. adm. 1er octobre 1997, Engel, n° 9699 du rôle, Pas. adm. 02/99, V° Recours en réformation, n° 9, p. 268) ;
Considérant que d’après la décision du ministre de l’Environnement du 25 mars 1999 précitée, une seule course pouvait avoir lieu durant l’année 1999 et devait, d’après les dates retenues par ailleurs et non autrement contestées, être tenue avant le 15 octobre 1999 ;
Considérant que lors de sa visite des lieux du 15 octobre 1999, le tribunal a pu constater que les terrains agricoles destinés à accueillir les manifestations de stock-cars autorisées par les décisions ministérielles actuellement critiquées ont gardé un aspect naturel 5 et non pollué, la végétation ayant par ailleurs pour l’essentiel repris le dessus, suite à la seule course organisée pour l’année 1999 en date du 4 juillet dernier ;
Considérant que même si aux termes des conditions fixées par la décision ministérielle du 25 mars 1999 sous analyse, le délai (31 octobre 1999) pour rétablir les lieux dans leur état d’origine n’a pas encore expiré au moment où le tribunal est appelé à statuer, il n’en reste pas moins qu’en fait, d’après les consultations faites lors de la visite des lieux, ce rétablissement est effectué, aucune contestation y afférente n’ayant été élevée par les parties, toutes représentées lors de ladite mesure d’instruction ;
Considérant qu’il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent que la seule course autorisée ayant eu lieu et le rétablissement des lieux étant effectués sans soulever de contestations exprimées, le recours introduit sous le numéro 11232 du rôle est dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement du 25 mars 1999 est devenu sans objet au moment où le tribunal est appelé à statuer à son égard ;
Considérant que pour le surplus le recours introduit sous le numéro 11231 du rôle est à déclarer recevable, étant donné que par ailleurs il a été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, les deux décisions par lui visées ayant une portée dans le temps de cinq années non encore expirée à l’heure actuelle ;
Considérant qu’il résulte des développements qui précèdent que les deux recours sont à déclarer recevables, étant donné que par ailleurs ils ont été introduits suivant les formes et délais prévus par la loi ;
Quant au fond Considérant que dans le cadre de son recours inscrit sous le numéro 11231 du rôle dirigé contre les deux autorisations ministérielles intervenues sur base de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, la commune conclut en premier lieu à la violation de l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
Qu’il se dégagerait de l’économie et de l’esprit de ce texte légal que la destination à des fins soit agricoles soit d’utilité publique constitue une condition nécessaire à l’autorisation d’un établissement en zone verte ;
Que l’installation et l’exploitation d’une piste de stock-cars ne rentrant pas sous les prévisions du prédit article, les décisions ministérielles entreprises seraient à annuler, dans le cadre du recours en réformation introduit pour violation de l’article 2 alinéa 2 en question ;
Que d’après la FLSC, l’aménagement temporaire d’une piste de stock-car ne saurait être assimilée à une construction au sens de l’article 2 alinéa 2 prévisé, étant donné qu’il n’y aurait ni installation fixe, ni installation mobile définitive ;
Considérant qu’il convient de relever liminairement que l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée tend à réglementer les conditions d’érection de constructions dans la zone verte y définies et ne s’applique pas comme tel aux activités y déployées ;
6 Considérant que l’article 9 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée dispose dans son alinéa 5 que « l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions l’environnement déterminera les conditions d’exploitation visant la protection de l’air, de l’eau, du sol, de la faune et de la flore, la lutte contre le bruit et l’élimination des déchets », tandis que suivant son alinéa 6 l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions le travail déterminera « les conditions d’exploitation relatives à la sécurité, l’hygiène sur le lieu de travail, la salubrité, l’ergonomie et d’une façon générale les autres intérêts visés à l’article 1er » ;
Considérant que d’après son article 1er la loi modifiée du 11 août 1982 « a pour objectif la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, la protection de la flore et de la faune et de leurs biotopes, le maintien et l’amélioration des équilibres biologiques, la protection des ressources naturelles contre toute les dégradations et l’amélioration des structures de l’environnement naturel » ;
Considérant que dans la mesure où la protection de l’environnement humain et naturel fait ainsi partie du champ d’application de la loi des établissements dangereux et relève plus particulièrement du domaine de compétence du ministre de l’Environnement en la matière, en ce que l’air, l’eau, le sol, la flore et la faune caractérisent l’environnement humain et naturel, il y a lieu d’admettre que les objectifs de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, tels que résultant de son article 1er, en ce qu’ils tendent notamment à la sauvegarde de l’intégrité de l’environnement naturel, se recoupent pour le moins en partie avec ceux de la loi sur les établissements dangereux (trib. adm. 12 juillet 1999, Ploumakis, n°s 9801 et 9837 du rôle);
Considérant cependant qu’à la base, le ministre de l’Environnement statue par rapport à son champ de compétence propre se dégageant respectivement de chacune des législations par rapport aux dispositions desquelles il est appelé à toiser les demandes d’autorisation lui respectivement soumises, sans pouvoir fonder sa décision sur des éléments repris dans une législation dans le cadre de laquelle il ne statue pas, à moins que ceux-ci ne se retrouvent également repris par celle dans le cadre de laquelle il est appelé à statuer ;
Considérant que s’il est vrai qu’en vertu de l’article 11 alinéa 2 de la loi modifiée du 9 mai 1990, dans le cas où l’établissement est projeté dans des immeubles déjà existants, le ministre de l’Environnement est appelé à vérifier si ceux-ci se situent dans une zone prévue à ces fins en conformité notamment avec la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, cette disposition d’exception ne permet pas, en règle générale, au ministre de l’Environnement, statuant dans le cadre des dispositions relatives aux établissements dangereux, de fonder son autorisation, voire son refus sur la législation du 11 août 1982 précitée dans l’hypothèse où des immeubles bâtis existants devant accueillir l’établissement projeté feraient défaut, telle celle de l’espèce (cf. trib. adm. 15 avril 1997, Wirtgen, n° 9497 du rôle, Pas. adm. 02/99, V° Etablissements dangereux, n° 20, p. 85) ;
Considérant qu’il découle des développements qui précèdent que le tribunal statuant dans le cadre du recours en réformation ne saurait, à l’instar du ministre de l’Environnement, écarter la demande en autorisation d’un établissement dangereux, sur base des dispositions de l’article 2 alinéa 2 de la loi modifiée du 11 août 1982, quelle que soit la pertinence du moyen au regard de l’autorisation demandée dans le cadre de cette législation, question dont l’analyse est effectuée plus loin dans le cadre approprié ;
7 Considérant qu’en second lieu la partie demanderesse invoque d’abord la violation tant de l’article 6 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, que de l’article 4.2 du règlement grand-ducal du 4 mars 1994 concernant l’évaluation des incidents sur l’environnement de certains projets publics et privés ;
Qu’elle conteste formellement que les conditions d’exploitation octroyées soient suffisantes pour garantir la protection des intérêts visés à l’article 1er de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée ;
Qu’avant de délivrer les autorisations critiquées, les ministres concernés auraient dû faire procéder à une évaluation des incidents de l’établissement sur l’homme, le lieu de travail et l’environnement, telle que formellement exigée, selon elle, par l’article 6, dernier alinéa de la loi précitée du 9 mai 1990 ;
Que cette exigence serait accentuée par les dispositions de l’article 4 du règlement grand-ducal du 4 mars 1994 précité, prévoyant une évaluation des incidences sur l’environnement, pour les établissements de la classe 1 particulièrement exposés en raison de leur nature, de leurs caractéristiques ou de leur localisation ;
Que d’après la commune la demande d’implantation d’une piste de stock-cars dans une zone verte encore intacte et non polluée serait tellement grave et extraordinaire qu’une évaluation préalable des incidences sur l’environnement aurait été indispensable ;
Que par ailleurs les questions de sécurité à l’égard des personnes devraient être traitées avec la plus grande attention, tant en ce qui concerne celle des pilotes que celle des spectateurs ;
Que la commune estime encore que le simple renvoi par le point 1 de l’autorisation du ministre du Travail et de l’Emploi déférée aux statuts et règlement de la FLSC les plus récents en vigueur serait insuffisant, étant donné que leur contenu ne serait ni public, ni obligatoire et qu’il aurait appartenu au ministre de fixer lui-même de façon expresse et explicite le déroulement des manifestations ;
Que pareillement le même ministre aurait dû définir les mesures de sécurité par lui visées au point 3 de son autorisation aux fins de garantir une sécurité efficace desdits pilotes et spectateurs ;
Qu’au-delà de la protection du sol et du sous-sol prescrite par le ministre de l’Environnement dans le point V.2 de sa décision concernant le parc fermé réservé aux réparations et entretiens des voitures de stock-cars participant aux manifestations autorisées, une toile étanche aurait dû être prévue également pour les voitures en simple stationnement dans le but d’éviter toute pollution possible du sol et du sous-sol à l’endroit de chaque parking prévu notamment pour les spectateurs ;
Qu’à l’appui de son argumentaire, la commune a versé une prise de position du bureau d’étude, de conseil et de gestion en matière écologique et environnemental appelé Oekobureau, établi à sa demande et tendant pour l’essentiel à l’institution d’une étude d’impact conformément au règlement grand-ducal du 4 mars 1994 précité ;
8 Que de façon globale le tribunal ne disposerait pas en l’état actuel de la procédure des éléments d’appréciation nécessaires pour vérifier la conformité à la réalité des motifs des décisions entreprises et en particulier pour apprécier dans quelle mesure exacte le projet risquerait de porter atteinte à la sécurité, à la salubrité ou à la commodité par rapport au public, au voisinage et au personnel de l’établissement ou à l’environnement humain et naturel ;
Que par voie de conséquence la commune conclut au renvoi du dossier devant les ministres compétents à charge pour eux d’imposer aux frais du maître de l’ouvrage l’évaluation par un organisme agréé des incidences de l’établissement sur l’homme et sur l’environnement, sinon subsidiairement la confection d’une étude d’évaluation des incidences des établissements sur l’homme et l’environnement à effectuer par une personne physique ou morale agréée par le ministre conformément à la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales, privées ou publiques pour l’accomplissement de tâches techniques d’étude et de vérification dans le domaine de l’environnement et plus subsidiairement la nomination d’un consultant avec la mission de vérifier si les réserves et conditions d’aménagement et d’exploitation résultant des autorisations entreprises sont suffisantes pour garantir la protection des intérêts visés à l’article 1er de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée ;
Considérant que d’après le représentant étatique le dossier a pu être considéré comme conforme à l’article 6 de la loi modifiée du 9 mai 1990 en tant qu’étant complet au regard des exigences relatives à son contenu y posées ;
Que d’une part, au-delà de l’évaluation des incidents sur l’environnement réalisée par la demanderesse elle même, le dossier comporterait deux expertises de personnes tierces à savoir une étude acoustique, élaborée par l’organisme agrée MPU, se composant de deux volets, l’un ayant trait à la détermination des émissions sonores générées par les véhicules des courses employés (rapport du 24 septembre 1996), l’autre à la détermination de l’impact acoustique des activités de course auprès du périmètre d’agglomération de la localité de Buschdorf (rapport du 19 juin 1997), ainsi que par ailleurs une évaluation de la disposition géologique et hydrogéologique du terrain de course, réalisée par le service géologique de l’administration des Ponts et Chaussées ;
Que selon l’évaluation acoustique le niveau de bruit équivalent généré par une course auprès de la première maison d’habitation à l’heure la plus bruyante resterait en-deçà des valeurs recommandées par l’article 3 du règlement grand-ducal du 13 février 1979 concernant le niveau de bruit dans les alentours immédiats des établissements et des chantiers ;
Que les activités autorisées auraient été limitées à deux courses annuelles devant se placer dans la période allant du 1er juillet au 15 octobre, dans le cadre de la législation modifiée du 9 mai 1990, tandis que le ministre de l’Environnement n’aurait autorisé qu’une seule course dans le cadre de la loi modifiée du 11 août 1982;
Que dans la mesure où l’activité autorisée n’impliquerait pas un seul salarié occupé et que les mesures projetées en vue d’atténuer les inconvénients et les risques auxquels l’établissement pourrait donner lieu ont été fixées dans la demande d’autorisation ainsi que dans les statuts et le règlement de la FLSC, une évaluation des incidences à travers une étude d’impact par un organisme agréé serait superflue et n’aurait apportée que des retards et frais inutiles ;
9 Que par ailleurs, au vu de la nature et des caractéristiques de la piste de stock-cars projetée, il aurait été jugé que le projet, de par son envergure au regard de ses incidences possibles sur l’environnement, ne tomberait pas sous les dispositions du règlement grand-
ducal du 4 mars 1994, de sorte qu’aucune étude d’évaluation afférente ne se serait imposée ;
Que le délégué du Gouvernement estime que tant les conditions relatives à la protection du sol et du sous-sol que celles ayant trait aux modalités d’accès et de départ des spectateurs seraient prévues à suffisance par les décisions critiquées, renvoyant plus particulièrement aux articles V.1, et V.7 à V.12, ainsi qu’aux dispositions applicables par référence du règlement de la FLSC concernant la protection du sol et du sous-sol, tout en relevant que suivant l’avis du service géologique de l’administration des Ponts et Chaussées aucune source exploitable n’existerait dans les alentours immédiats de la piste, le sol y présent étant par ailleurs peu perméable ;
Que suivant les conditions prévues au point VI de l’autorisation du ministre de l’Environnement, l’exploitant de la piste serait tenu de prendre toutes les mesures possibles pour limiter l’impact du trafic, notamment en consultant l’administration communale ;
Que pour le surplus deux champs seraient mis à disposition en vue de servir de parkings, de sorte que les voitures devant y être stationnées, par hypothèse conformes à la réglementation de la circulation à travers les contrôles techniques prévus par la loi et présentes pendant une courte durée seulement - la manifestation ne perdurant pas au-delà des quatre heures - les risques afférents seraient aussi limités que possible ;
Considérant qu’en substance la FLSC rejoint les conclusions du représentant étatique en confirmant avoir communiqué aux administrations compétentes toutes les informations requises par l’article 6 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée et elle renvoie à la large panoplie de conditions lui imposées par les deux décisions déférées, tout en constatant que la commune ne prendrait nullement position par rapport aux deux études d’impact versées en cause à leur base et n’émettrait ainsi aucune critique précise pouvant être déclarée justifiée ;
Que par ailleurs elle resterait en défaut de préciser concrètement les risques pour l’environnement humain et naturel par elle invoqués en tant que tels de façon abstraite ;
Considérant que lors de la visite des lieux du 15 octobre 1999, le tribunal a pu constater que les terrains agricoles destinés à accueillir les manifestations de stock-car autorisées par les décisions ministérielles actuellement critiquées ont gardé un aspect naturel et non pollué, la végétation ayant par ailleurs pour l’essentiel repris le dessus, suite à la seule course organisée pour l’année 1999 en date du 4 juillet dernier ;
Considérant qu’il est constant en cause que d’après le n° 313 de la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes annexée au règlement grand-ducal modifié du 18 mai 1990 déterminant la liste et le classement desdits établissements, les pistes et terrains spécialement aménagés pour des courses et essais d’automobiles constituent un établissement de la classe 1, soumis, d’après l’article 3 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, à l’autorisation conjointe des ministres ayant dans leurs attributions respectivement le travail et l’environnement ;
10 Considérant que d’après l’article 6 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, dont la violation est invoquée en premier lieu par la commune, les dossiers de demandes d’autorisation doivent contenir un certain nombre d’informations y plus précisément émargées ;
Considérant qu’au-delà des questions du contenu de la demande, la commune critique le simple renvoi dans une des conditions de l’autorisation du ministre du Travail et de l’Emploi à certains éléments de la demande, à savoir plus précisément les statuts et règlements de la FLSC les plus récents en vigueur, comme étant insuffisants vu le caractère non public et non obligatoire des documents en question ;
Qu’elle critique encore la méthode de simple renvoi effectuée par le ministre de l’Environnement dans sa décision déférée, sans que les textes en question ne résultent de la décision critiquée ;
Considérant qu’en présence de plusieurs moyens invoqués, s’analysant en moyens d’annulation, tout en étant soulevés dans le cadre d’un recours en réformation, le tribunal n’est pas lié par l’ordre dans lequel ils lui ont été soumis et détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant ;
Considérant que l’article 6 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée prévoit les éléments de contenu devant être indiqués par les demandes en autorisation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes, notamment de la classe 1, tel celui sous analyse ;
Que parmi ces éléments il prévoit au point 5 « d’une façon générale les mesures projetées en vue de prévenir ou d’atténuer les inconvénients et risques auxquels l’établissement pourrait donner lieu, tant pour les personnes attachées à l’exploitation que pour les voisins, le public et l’environnement » ;
Que la même loi dispose en son article 9 alinéa 1er que « les autorisations fixent les réserves et conditions d’aménagement et d’exploitation qui sont jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés à l’article 1er » ces derniers pouvant être résumés comme étant la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel de l’établissement, ainsi que l’environnement humain et naturel ;
Considérant qu’au-delà du fait que le tribunal n’a pas été mis en mesure de vérifier la consistance exacte à l’heure actuelle des statuts et règlements les plus récents en vigueur de la FLSC, il n’entend pas pousser plus loin l’analyse du moyen relatif à une sanction éventuelle en découlant au regard de l’article 6 alinéa 3 point 5 prérelaté, dans la mesure où le ministre du Travail et de l’Emploi, dans sa décision déférée du 1er février 1999 a repris comme première condition d’exploitation de son autorisation déférée que « 1) la manifestation de stock-cars doit se faire dans le strict respect des statuts et du règlement de la Fédération luxembourgeoise de stock-cars (FLSC) les plus récents en vigueur » ;
Considérant que telle que libellée, la condition en question ne peut être lue qu’en ce sens que c’est à la date où la manifestation a lieu que doit être apprécié le contenu des statuts et règlement en question, les plus récents en vigueur à ce moment précis ;
Considérant que par le renvoi par lui ainsi opéré, le ministre a donné un blanc-seing à la FLSC, qui n’est autre que la demanderesse en autorisation, étant donné que celle-ci peut 11 prévoir à travers ces documents, sur lesquels le ministre n’a aucune emprise, les conditions devant régir entre autres, conformément aux renvois effectués par le délégué du Gouvernement à l’article 6 alinéa 3 point 5 précité, la gestion des risques auxquels l’établissement pourrait donner lieu notamment pour les voisins et surtout le public ainsi que l’environnement ;
Considérant que la clause numéro 1 en question est contraire à la loi à un titre multiple ;
Considérant que tout d’abord il appartient au ministre en question de fixer d’après l’article 9 alinéa 1er précité les conditions d’aménagement et d’exploitation par lui jugées nécessaires au regard des impératifs posés par ladite loi en son article 1er ;
Que le renvoi effectué à des statuts et règlements, dans leurs versions successives au fil des temps, à travers une durée fixée par ailleurs à cinq ans, dont l’élaboration lui échappe entièrement, constitue un abandon de pouvoir foncièrement prohibé, entraînant un changement des rôles diamétral, la fixation des conditions d’aménagement et d’exploitation étant relaissée de la sorte au demandeur lui-même, lequel, du moins en théorie, pourrait, de façon arbitraire et potestative en changer le contenu ;
Considérant par ailleurs que même si le ministre avait fait siennes les dispositions des statuts et du règlement de la FLSC, il n’aurait pu ce faire que pour celles en vigueur au moment où il a statué ;
Considérant par ailleurs que toute autorisation ministérielle doit à travers son contenu permettre d’une part son contrôle de légalité et d’autre part rendre possible de façon efficace son application ;
Qu’au vu de ces impératifs élémentaires, il aurait appartenu au ministre de prévoir de façon explicite l’ensemble des conditions d’aménagement et d’exploitation par lui retenues en tant que telles, étant entendu que le renvoi à des documents non annexés à ladite autorisation ne permet ni aux juridictions de l’ordre administratif appelées à statuer sur la légalité de la décision ministérielle en question d’effectuer leur contrôle, ni aux personnes intéressées pouvant consulter le texte des décisions en question d’après l’article 10 in fine de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, d’en avoir une connaissance complète, ni aux autorités de contrôle compétentes visées à la condition 12 de ladite autorisation d’effectuer de façon efficace leur contrôle d’inspection, alors que d’après ladite condition seule une copie de l’autorisation d’exploitation en question doit être mise à leur disposition ;
Qu’ainsi, abstraction faite de leur caractère évolutif et partant non fixé de façon définitive, des statuts et règlement en question, le simple renvoi à ceux-ci, sans relatation de leur contenu, ne fût-ce qu’à titre d’annexe à l’autorisation en question, rend la clause numéro 1 précitée nulle et non avenue ;
Considérant que dans la mesure où les conditions ainsi invoquées par l’Etat s’avèrent être indispensables à la garantie notamment de la sécurité des pilotes, spectateurs et voisins ainsi que de l’environnement, l’annulation de ladite clause entraîne nécessairement celle de l’autorisation qui la contient, au regard notamment des articles 1er et 9 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée ;
12 Considérant qu’en toute hypothèse l’annulation de la décision du ministre du Travail et de l’Emploi déférée ayant été prononcée au regard des motifs qui précèdent, l’analyse plus en détail de la question chronologiquement antérieure de la conformité de la demande à l’article 6 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée est devenue superfétatoire ;
Considérant que pour des motifs parallèles la commune critique la décision du ministre de l’Environnement au regard des renvois par elle effectués à des documents et textes, dont la teneur échappe au contenu même de ladite décision ;
Que ce moyen doit encore s’analyser en un moyen d’annulation proposé dans le cadre du recours en réformation déposé et se trouve être recevable en tant que tel ;
Considérant que la décision du ministre de l’Environnement du 11 décembre 1998 déférée prévoit dans son article 1er section « éléments autorisés », point 3, que « seuls les équipements mentionnés explicitement dans la demande d’autorisation peuvent être mis en activité » ;
Que le point 1 de la section 2 « modalités d’application » est libellé comme suit : « les installations doivent être aménagées et exploitées conformément à la demande du 7 mars 1997, aux informations supplémentaires du 21 novembre 1997 et aux plans et indications techniques contenus dans le dossier de la demande, sauf ce qu’ils auraient de contraire aux dispositions de la présente autorisation » ;
Considérant qu’au-delà des impératifs de transparence exigeant que l’intégralité des conditions prévues par une autorisation ministérielle résultent du contenu même de celle-ci, afin de permettre notamment aux personnes intéressées, aux organes de contrôle, ainsi qu’aux juridictions de l’ordre administratif appelées à statuer à leur égard de vérifier leur contenu exact, la clause prévue au point 1 de la section 2 ci-avant relatée est encore contraire à l’article 9 alinéa 1er de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, en ce qu’à travers son libellé le ministre n’a pas, en dernière analyse, fixé les conditions d’aménagement et d’exploitation conformément aux exigences légales ;
Considérant que le ministre s’est borné, concernant la clause prévue au point 1 de la section 2 précitée à nouer un élément positif par renvoi en ce qu’il prévoit que des installations doivent être aménagées et exploitées conformément à la demande du 7 mars 1997, aux informations supplémentaires du 21 novembre 1997 et aux plans et indications techniques contenus dans le dossier de la demande, sans que par ailleurs l’ensemble des éléments en question ne résulte comme tel de la décision même, tout en remettant en question cette condition positive posée dans la même phrase par la négation y contenue in fine dans la mesure où tous ces éléments ne sauraient valoir s’ils sont contraires aux dispositions par ailleurs nombreuses et détaillées de la même autorisation ;
Considérant qu’en procédant de la sorte, le ministre n’a en dernière analyse pas fixé les réserves et conditions d’aménagement et d’exploitation des installations sous autorisation, y compris les équipements mentionnés dans la demande d’autorisation conformément au point 3 de la section 1 dudit article 1er précité ;
Considérant que dans la mesure où la fixation des réserves et conditions en question incombe au ministre, celui-ci ne saurait relaisser pareille compétence ni au demandeur lui-
même, ni aux parties intéressées, ni aux autorités de contrôle, ni encore aux juridictions de 13 l’ordre administratif appelées à statuer sur la légalité de la décision en question, étant entendu qu’à sa base celle-ci doit contenir de façon précise, circonscrite et sans ambiguïté les conditions qu’elle pose ;
Considérant que la clause prévue au point 1 de la section 2 de l’article 1er de l’autorisation du ministre de l’Environnement déférée encourt dès lors l’annulation comme étant contraire à l’article 9 alinéa 1er de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée ;
Considérant que cette clause se trouvant d’après les développements du délégué du Gouvernement, à la base notamment de la prévention des risques relatifs à l’environnement naturel et humain, son annulation entraîne celle de la décision toute entière, le tribunal ne disposant pas à l’heure actuelle, malgré le nombre des éléments mis à sa disposition, de l’entièreté des informations requises afin d’établir les conditions et réserves exigées par la protection de l’environnement naturel et humain en l’occurrence ;
Considérant qu’au regard de l’annulation à prononcer concernant les deux décisions ministérielles déférées dans le cadre de l’application de la loi modifiée du 9 mai 1990 en l’espèce, l’analyse des autres moyens proposés devient superfétatoire ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare irrecevable le recours en réformation introduit sous le numéro 11232 du rôle pour être devenu sans objet ;
déclare le recours introduit sous le numéro 11231 du rôle recevable ;
au fond le dit justifié ;
partant annule les deux décisions ministérielles déférées et renvoie le dossier devant les ministres de l’Environnement et du Travail et de l’Emploi, chacun en ce qui le concerne.
condamne l’Etat aux frais relatifs au recours introduit sous le numéro 11231 du rôle ;
condamne la partie demanderesse aux frais relatifs au recours introduit sous le numéro 11232 du rôle ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 27 octobre 1999 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 14
