N° 10680 du rôle Inscrit le 29 avril 1998 Audience publique du 27 octobre 1999
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Recours formé par Monsieur … WEILER, … contre deux décisions respectivement du directeur adjoint des Douanes et Accises et du ministre des Finances en matière de discipline
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Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 10680 et déposée au greffe du tribunal administratif le 29 avril 1998 par Maître Michel KARP, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … WEILER, fonctionnaire, demeurant à L-…, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision du directeur adjoint des Douanes et Accises en date du 22 octobre 1997 et d’une décision du ministre des Finances en date du 19 mars 1998, la première lui infligeant la sanction disciplinaire de l’amende d’un dixième d’une mensualité brute de son traitement de base et imputant une absence non motivée de 2 jours sur son congé annuel de récréation et la seconde, prise sur recours gracieux du 5 décembre 1997, confirmant la décision initiale;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal par le délégué du gouvernement le 26 février 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur le 31 mai 1999;
Vu le mémoire en duplique déposé par le délégué du gouvernement le 8 juillet 1999;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Joëlle CHOUCROUN, en remplacement de Maître Michel KARP, et Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
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Par décision du 22 octobre 1997, le directeur adjoint des Douanes et Accises infligea à Monsieur … WEILER, fonctionnaire, demeurant à L-…, une sanction disciplinaire de l’amende d’un dixième d’une mensualité brute de son traitement de base et imputa une absence non motivée de 2 jours sur son congé annuel de récréation.
Ladite décision est motivée comme suit: « Vu le dossier disciplinaire constitué à charge du rédacteur principal … WEILER, affecté au bureau des douanes et accises à ETTELBRUCK, affecté à l'époque des accusations à son encontre au bureau des douanes et accises à LUXEMBOURG-CENTRE DOUANIER, au sujet des manquements de service lui reprochés par lettre recommandée no 1795/S.E. du 16 mai 1994, conformément à l'article 56, § 3 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat;
Considérant le résultat de l'instruction disciplinaire menée à charge de WEILER par Monsieur l'inspecteur divisionnaire à LUXEMBOURG-VILLE;
Vu les dispositions de l'article 58 de la prénommée loi du 16 avril 1979;
Considérant que le rédacteur principal … WEILER s'est rendu, pendant son congé de maladie s'étendant du 5 au 16 avril 1994:
1) le 15 avril 1994 : à la Station de Contrôle à SANDWEILER aux fins d'y conclure un contrat de location des plaques rouges no 453 (L), tout en y indiquant un itinéraire ne correspondant pas à celui emprunté par la suite;
2) le 16 avril 1994, en compagnie d'un dénommé K. E.: au dépôt militaire WSA à Sanem, pour y enlever un véhicule militaire;
Considérant que WEILER a tenté de consulter la banque de données des véhicules routiers et de leurs propriétaires pour des raisons autres que de service, sans en avoir été autorisé par un fonctionnaire responsable;
Considérant que … WEILER a intimidé la femme de charge, Madame E. D. A. D. C., en s'adressant à celle-ci dans un ton agressif, incompatible avec la fonction et le rang d'un fonctionnaire de la carrière du rédacteur;
Attendu que le rédacteur principal … WEILER n'est pas en aveu;
Attendu que l'instruction disciplinaire et les actes y relatifs ont été accomplis conformément aux dispositions de l'article 56 de la loi précitée du 16 avril 1979;
Vu les articles 47, 51, 52, 53 et 54 de la loi susmentionnée du 16 avril 1979; (…) ».
Par lettre datée au 5 décembre 1997, le mandataire de Monsieur WEILER forma un recours gracieux auprès du ministre des Finances. Aux termes dudit recours gracieux, Monsieur WEILER « conteste énergiquement les faits lui reprochés et les dires de Monsieur B., de Monsieur W. et de Madame D. A. D. C., dires qui restent à l’état de pures allégations.
Les déclarations de Madame D. A. D. C. et celles de Monsieur W. sont d’ailleurs contradictoires.
En second lieu, la sanction infligée à mon client est injustifiée et trop élevée.
Enfin, il invoque formellement en l’espèce la prescription des faits sinon l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme applicable en matière disciplinaire et qui prévoit qu’une affaire doit être examinée dans un délai raisonnable.
En l’espèce, trois années et trois mois se sont écoulés depuis la survenance des faits reprochés, ce qui ne saurait constituer un délai raisonnable.
2 Je vous prie par conséquent d’annuler sinon de réduire la sanction contenue dans la prédite décision ».
Le 19 mars 1998, le ministre des Finances confirma la décision initiale du 22 octobre 1997 du directeur adjoint des Douanes et Accises.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 avril 1998, Monsieur WEILER a introduit un recours tendant à l’annulation sinon à la réformation des décisions précitées du directeur adjoint des Douanes et Accises en date du 22 octobre 1997 et du ministre des Finances en date du 19 mars 1998.
Le délégué du gouvernement conclut en premier lieu à la nullité de la requête introductive d’instance pour cause de libellé obscur, sinon à l’irrecevabilité du recours pour violation de l’article 1er de l’arrêté royal grand-ducal du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat au motif que le recours « n’est nullement motivé. Il n’indique pas per se les moyens qui sont à la base du recours, mais se borne à référer à un recours gracieux formulé le 5 décembre 1997 ».
C’est à bon droit que le demandeur conclut au rejet de ce moyen de nullité sinon d’irrecevabilité étant donné qu’il se dégage du libellé de la requête introductive d’instance, ensemble les pièces produites à l’appui du recours, - pièces parmi lesquelles figure le recours gracieux, ci-avant transcrit, auquel le demandeur s’est expressément référé, tout en précisant qu’il réitérait les moyens y exposés, de sorte qu’ils sont à considérer comme faisant partie intégrante de la motivation de son recours contentieux -, que le demandeur a présenté ses moyens avec une précision suffisante permettant, tant à la partie défenderesse qu’au tribunal, appelé à statuer, de déceler l’objet et le but du recours ainsi que les moyens que le demandeur entend invoquer.
Encore que le demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision.
L’article 54, paragraphe (1), de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, en abrégé le « statut général », prévoit notamment que le fonctionnaire frappé d’un avertissement, d’une réprimande ou d’une amende ne dépassant pas le cinquième d’une mensualité brute du traitement de base peut, dans le mois de la notification de la décision, prendre recours au membre du gouvernement du ressort, si la sanction émane d’un chef d’administration ou de son délégué et qu’aucun recours sur le fond n’est admis contre les décisions sur appel.
Conformément à l’article 54, paragraphe (2) du statut général, le tribunal administratif statue comme juge du fond en cas de recours formé par un fonctionnaire, dirigé contre une décision ayant prononcé une sanction disciplinaire, autre que celles prévues à l’article 54, paragraphe (1) de la même loi.
Il se dégage des dispositions précitées que les voies de recours ouvertes devant la juridiction administrative sont fonction de la gravité de la sanction prononcée. Dès que la 3 sanction excède l'amende d'un cinquième d'une mensualité brute du traitement de base, un recours en réformation est ouvert contre cette décision. Pour toutes les décisions n'excédant pas ce degré de gravité, la loi ne prévoit pas de recours au fond devant le juge administratif.
En l’espèce, le demandeur a été frappé de la sanction disciplinaire d’une amende d’un dixième d’une mensualité brute de son traitement de base, c’est-à-dire d’une sanction qui se trouve en-deçà du seuil à partir duquel le statut général prévoit la possibilité d’un recours au fond. Partant, le tribunal administratif n’est pas compétent pour statuer sur le recours en réformation introduit à titre subsidiaire par le demandeur.
Il s’ensuit encore que le recours en annulation, recours de droit commun en application de l’article 2 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, introduit à titre principal, est recevable pour avoir été formé dans les formes et délai de la loi, non autrement contestés par ailleurs.
Au fond, le demandeur conclut en premier lieu à l’annulation des décisions critiquées pour défaut de motivation.
En l’espèce, abstraction faite de ce que l’omission d’une motivation suffisante n’est pas sanctionnée par une annulation automatique, mais que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et que l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif (cf. Cour adm. 8 juillet 1997, n° 9918C du rôle, Pas.
adm. 2/99, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 28, p. 222), il appert à l’analyse de la motivation de la décision du directeur adjoint des Douanes et Accises en date du 22 octobre 1997, ensemble celle purement confirmative du ministre des Finances en date du 19 mars 1998, intervenue à la suite du recours gracieux introduit par le demandeur, - dont les deux doivent être considérées ensemble, car formant un tout indissociable -, que celles-ci précisent de manière détaillée et circonstanciée les motifs en droit et en fait sur lesquels les autorités compétentes se sont basées pour justifier leur sanction disciplinaire, motifs qui ont ainsi été portés, à suffisance de droit, à la connaissance du demandeur, de sorte que les décisions n’encourent pas de reproche sous ce rapport.
A l’appui de son recours le demandeur invoque encore d’une part, « la prescription des faits ». Il soutient plus particulièrement que trois années se seraient écoulées depuis la survenance des faits sans qu’aucune sanction ou avertissement ait été prononcé à son encontre de sorte que les délais de poursuite seraient échus et que l’administration aurait dès lors été forclose à entamer des poursuites à son encontre. D’autre part, il invoque les dispositions de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, approuvée par une loi du 29 août 1953, telle que modifiée par la suite, dénommée ci-après « la Convention européenne des droits de l’homme », pour reprocher aux décisions déférées de ne pas avoir été prises dans un délai raisonnable.
Concernant le premier volet de ce moyen, à savoir celui tiré de la prescription des faits, il échet de relever que si l’article 74 du statut général prévoit notamment que l’action disciplinaire résultant du manquement aux devoirs du présent statut se prescrit par trois ans, il dispose en outre que la prescription prend cours à partir du moment où le manquement a été commis et qu’elle est interrompue par tout acte de poursuite ou d’instruction disciplinaire.
4 Or, en l’espèce il se dégage des documents et renseignements à la disposition du tribunal que les manquements retenus et sanctionnés par les autorités investies du pouvoir disciplinaire datent respectivement des 15 et 16 avril 1993 (et non des 15 et 16 avril 1994 comme erronément indiqué dans la décision du 22 octobre 1997 du directeur adjoint des Douanes et Accises) et du 26 avril 1994, que l’instruction disciplinaire au sujet des reproches formulés à charge du demandeur a été ouverte le 16 mai 1994, un complément d’enquête ayant encore été sollicité le 22 juillet 1994 et que l’enquête a été terminée le 16 avril 1997. Etant donné que la décision du directeur adjoint des Douanes et Accises date du 22 octobre 1997, il s’ensuit que le moyen tiré de la prescription des faits n’est pas fondé.
Concernant le second volet du prédit moyen, en ce qu’il se fonde sur la Convention européenne des droits de l’homme, l’argumentation développée par le demandeur repose sur la prémisse que les décisions déférées, intervenues en matière disciplinaire, relèvent du domaine du contentieux du procès équitable tel que délimité par l’article 6-1 de ladite convention, qui énonce à ce titre que “ 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.” Il y a partant lieu de déterminer si la procédure ayant abouti aux décisions litigieuses est susceptible d’être classée sous l’un ou l’autre des deux types de litige, étant relevé qu’en l’espèce, ladite procédure s’est soldée par la sanction disciplinaire d’une amende d’un dixième d’une mensualité brute du traitement de base du demandeur.
S’il ne peut plus être contesté que les procédures disciplinaires relatives à la suspension ou à la privation du droit d’exercer une profession s’analysent comme une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l’article 6, paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l’homme ( Jacques VELU et Rusen ERGEC, La Convention européenne des droits de l’homme, Bruylant, 1990, n°410, page 366), il n’en reste pas moins que les procédures disciplinaires relevant de la fonction publique ne sauraient être considérées comme constituant des litiges ayant un caractère civil (Ibidem. n° 415, page 371). En effet, le contentieux de la fonction publique est étranger aux contestations sur des droits et obligations de caractère civil (Ibidem n° 427, page 381).
La procédure disciplinaire dirigée contre un fonctionnaire de l’Etat ne pouvant être classée sous les « droits et obligations de caractère civil », il y a lieu de s’interroger sur la question de savoir si de telles procédures sont susceptibles d’être visées par la notion d’« accusation en matière pénale ».
Il ressort notamment de l’arrêt Engel de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH 8 juin 1976, affaire ENGEL) que le bien-fondé d’une accusation en matière pénale ne peut s’interpréter par la simple référence au droit interne et que plus particulièrement cette notion doit revêtir un contenu plus large que celui qui existe en droit interne. Ainsi, une poursuite, qualifiée de « disciplinaire » en droit interne, peut être considérée comme mettant en jeu une accusation en matière pénale au titre de l’article 6, paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l’homme (Jacques VELU et Rusen ERGEC, op.cit. n°410, pages 366 et s.). Une telle conception large de la notion en question se justifie par le fait qu’il y a lieu d’éviter, du point de vue de la protection des droits de l’homme, qu’un Etat contractant restreigne à sa guise le domaine du droit pénal stricto sensu de manière à lui soustraire une 5 grande partie des procédures juridictionnelles qui échapperaient ainsi aux garanties prévues par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.
C’est ainsi que la Cour européenne des droits de l’homme a élaboré, depuis l’arrêt Engel précité, une notion autonome portant sur les accusations en matière pénale, en la distinguant des notions utilisées dans les différents Etats contractants, dans la mesure où, même si elle tient compte de la qualification des faits d’après le droit national, elle prend également en considération la nature même de l’infraction ainsi que le degré de sévérité de la sanction.
Pour déterminer si une procédure spécifique, qualifiée par le droit interne de « disciplinaire » relève néanmoins d’une « accusation en matière pénale » au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, il échet donc de tenir compte non seulement de la gravité de la faute commise par le fonctionnaire mais également de la sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé.
En l’espèce, les faits commis par le demandeur ne semblent pas susceptibles de faire l’objet d’une qualification pénale d’après le droit luxembourgeois. Par ailleurs, comme le fonctionnaire en question a été sanctionné d’une amende d’un dixième d’une mensualité brute de son traitement de base, c’est-à-dire une sanction classée parmi les sanctions inférieures dans l’échelle légale des sanctions prévues par le statut général, il en découle que la sanction encourue par le demandeur n’a pas un caractère répressif au sens de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme. Le moyen afférent est partant à écarter.
Ensuite, le demandeur conteste encore la matérialité des faits qui lui sont reprochés et il soulève encore le caractère disproportionné de la sanction par rapport à la gravité desdits faits.
Dans le cadre d'un recours en annulation, le juge administratif peut vérifier les faits formant la base des décisions administratives qui lui sont soumises et examiner si ces faits sont de nature à justifier la décision. Cet examen amène le juge à vérifier si les faits à la base de la décision sont établis et si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits établis (trib.
adm. 7 décembre 1998, n°10807 du rôle, Pas. adm. 2/99, Recours en annulation, n°10, 264).
En l’espèce, il découle de l’instruction disciplinaire menée que les faits reprochés au demandeur, à savoir de s’être rendu, au mépris des dispositions sur les congés des fonctionnaires, pendant son congé de maladie s'étendant du 5 au 16 avril 1993: 1) le 15 avril 1994: à la Station de Contrôle à SANDWEILER aux fins d'y conclure un contrat de location des plaques rouges no 453 (L), tout en y indiquant un itinéraire ne correspondant pas à celui emprunté par la suite; 2) le 16 avril 1994, en compagnie d'un dénommé K. E.: au dépôt militaire WSA à Sanem, pour y enlever un véhicule militaire; d’avoir tenté de consulter la banque de données des véhicules routiers et de leurs propriétaires pour des raisons autres que de service, sans en avoir été autorisé par un fonctionnaire responsable et d’avoir intimidé la femme de charge, Madame E. D. A. D. C., en s'adressant à celle-ci dans un ton agressif, incompatible avec la fonction et le rang d'un fonctionnaire de la carrière du rédacteur, sont établis à suffisance de droit.
Le tribunal arrive encore à la conclusion que de tels faits constituent un comportement fautif susceptible d’être sanctionné disciplinairement et que l’amende d’un dixième du 6 traitement brut constitue une sanction dont l’importance n’est nullement disproportionnée à la gravité desdits faits.
Le recours laisse partant d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare non fondé et en déboute;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 27 octobre 1999, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
