N° 11033 du rôle Inscrit le 16 décembre 1998 Audience publique du 28 juillet 1999
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Recours formé par Monsieur … JANKOVIC contre un arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi en matière de permis de travail
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Vu la requête déposée le 16 décembre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Henri FRANK, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … JANKOVIC, ouvrier, de nationalité yougoslave, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’un arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi du 25 novembre 1998 lui refusant le permis de travail sollicité pour lui par son employeur, la société à responsabilité limitée unipersonnelle X.;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 1999;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Henri FRANK, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Monsieur … JANKOVIC, ouvrier, de nationalité yougoslave, demeurant à L-…, est arrivé au Grand-Duché de Luxembourg en date du 24 novembre 1996.
Par déclaration d’engagement datée du 16 juillet 1997, entrée le 23 juillet 1997 à l’administration de l’Emploi, ci-après dénommée « l’ADEM », la société à responsabilité limitée unipersonnelle X., établie à L-6755 Grevenmacher, 2, Place du Marché, introduisit une demande en obtention d’un permis de travail, pour un poste de peintre, en faveur de Monsieur JANKOVIC.
Par arrêté ministériel du 11 novembre 1997, le ministre du Travail et de l’Emploi, dénommé ci-après « le ministre », autorisa Monsieur JANKOVIC à prendre emploi auprès de la société X., en qualité de peintre. Ladite décision ministérielle a encore indiqué que le permis de travail en question était valable jusqu’au 10 novembre 1998.
En date du 22 septembre 1998, le ministre informa la société X. de ce que le permis de travail émis en faveur de Monsieur JANKOVIC venait à expiration le 10 novembre 1998 et l’a 1 pria d’introduire une nouvelle demande en obtention d’une autorisation de travail pour le salarié en question, en rappelant que « l’exercice d’une activité salariée par un ressortissant d’un Etat non-membre de l’Espace Economique Européen [était] conditionnée par la détention d’un permis de travail valable ».
Par déclaration datée du 19 octobre 1998, entrée le 21 octobre 1998 à l’ADEM, la société X. introduisit une demande en obtention d’un permis de travail, pour un poste de peintre, en faveur de Monsieur JANKOVIC.
Le ministre refusa la délivrance d’un permis de travail par arrêté du 25 novembre 1998 « pour les raisons inhérentes à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi suivantes:
- des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place: 102 peintres, dont 8 avec CATP inscrits comme demandeurs d’emploi aux bureaux de placement de l’Administration de l’Emploi - priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen (E.E.E.) - poste de travail non déclaré vacant par l’employeur - augmentation inquiétante de la moyenne des demandeurs d’emploi inscrits aux bureaux de placement de l’Administration de l’Emploi durant les cinq dernières années:
3.526 en 1993, 4.643 en 1994, 5.130 en 1995, 5.680 en 1996 et 6.357 en 1997 ».
Par requête déposée le 16 décembre 1998, Monsieur JANKOVIC a fait introduire un recours en annulation contre ledit arrêté ministériel du 25 novembre 1998.
A l’appui de son recours, le demandeur fait valoir principalement que la décision attaquée serait insuffisamment motivée dans la mesure où les motifs énoncés dans l’arrêté ministériel litigieux contiendraient un « simple renvoi au nombre d’emplois appropriés disponibles sur [le] marché du travail ».
Il soulève encore qu’en l’espèce, il s’agirait d’une simple prolongation d’une autorisation de travail délivrée antérieurement et que partant une déclaration de poste vacant n’aurait pas dû être effectuée par l’employeur.
Par ailleurs, il s’interroge sur la légalité des motifs invoqués à la base de la décision ministérielle déférée dans la mesure où une autorisation de travail lui a été délivrée par décision ministérielle du 11 novembre 1997 et où, à son avis, la situation du marché de l’emploi n’a pas fondamentalement changé depuis la date de l’autorisation précitée.
En ce qui concerne la prétendue disponibilité de main-d’oeuvre sur le marché, le demandeur fait valoir, d’une part, que sur les 102 prétendus peintres disponibles, il n’y en aurait que 7 qui seraient détenteurs d’un CATP, et, d’autre part, que la société X. ne se serait jamais vu assigner du personnel intéressé à occuper le poste de travail qui lui a été offert.
Quant à la situation et à l’évolution du marché de l’emploi, le demandeur conteste qu’il y ait une véritable augmentation « inquiétante » des demandeurs d’emploi au cours des dernières années et il estime, d’une manière générale, que cet argument ne saurait valoir comme motif de refus d’une prolongation d’un permis de travail.
2 Le délégué du gouvernement rétorque que l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, n’exigerait pas une motivation expresse d’un arrêté portant refus d’un permis de travail, mais que l’administré aurait simplement le droit d’exiger la communication des motifs et que l’acte de refus serait valable à partir du moment où des motifs auraient existé au moment du refus, quitte à ce que l’administration concernée les fournisse a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours d’une procédure contentieuse.
En ce qui concerne l’argumentation du demandeur tirée d’une prétendue prolongation d’un permis de travail antérieurement émis par le ministre, le délégué du gouvernement estime que dès l’expiration de la validité d’un permis de travail antérieur, le ministre serait rétabli dans son droit de refuser le « renouvellement » en raison de considérations tirées des impératifs dérivant du marché de l’emploi. Ainsi, le fait qu’une autorisation de travail a été émise antérieurement serait indifférente en l’espèce.
Le représentant étatique soutient encore que le ministre aurait le pouvoir de refuser un permis de travail pour des raisons liées à la situation, à l’évolution et à l’organisation du marché du travail. Or, les statistiques officielles renseigneraient que la situation du marché de l’emploi aurait été et serait toujours mauvaise, et que l’accès à l’emploi devrait être réservé aux demandeurs qui bénéficient d’une priorité. Quant à ces derniers, il précise qu’au moment où la décision litigieuse a été prise, 102 peintres auraient été disponibles aux bureaux de placement de l’ADEM, dont 8 avec un CATP. Il en conclut qu’à cette époque, des chômeurs étaient à la recherche d’un emploi comme peintre et qu’ils étaient partant disponibles sur place en vue d’occuper le poste vacant auprès de la société X.. Le ministre aurait partant rapporté la preuve de leur disponibilité concrète.
Il estime encore que l’assignation effective par l’ADEM de ces personnes prétendument disponibles n’était pas nécessaire au motif que ni l’article 10 du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ni l’article 27 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers; 2. le contrôle médical des étrangers; 3.
l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère, ne prévoirait une telle condition.
Il soutient par ailleurs que tous les chômeurs seraient par définition concrètement disponibles sur le marché de l’emploi à partir du moment où ils sont inscrits auprès des bureaux de placement de l’ADEM.
Enfin, en se basant sur le fait qu’une déclaration de poste vacant n’a pas été introduite par l’employeur de Monsieur JANKOVIC et sur le fait que Monsieur JANKOVIC était, au moment de l’introduction de la déclaration d’engagement auprès de l’ADEM, toujours au service de la société X., il soutient que toute tentative de l’ADEM d’assigner des candidats bénéficiant de la priorité à l’emploi et aptes à occuper le poste en cause n’aurait pas pu aboutir à un résultat concret.
Le représentant étatique relève enfin que la priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen constitue une obligation imposée aux Etats membres de l’Union Européenne par le droit communautaire et qu’en cas de non-respect de cette obligation, l’Etat luxembourgeois risquerait d’être sanctionné par la Cour de Justice des Communautés Européennes suite à un recours en manquement.
3 Au cours des plaidoiries, le mandataire du demandeur a soulevé un moyen nouveau, qu’il a qualifié d’ordre public, en ce qu’il a estimé qu’au vu de la situation politique, au jour des plaidoiries, dans l’Etat d’origine du demandeur, il y aurait lieu d’accorder soit un permis de travail d’une durée d’un an soit un « sursis au jugement » à prononcer.
Le délégué du gouvernement a rétorqué, d’une part, que le tribunal n’était pas saisi d’un recours en matière de statut de réfugié politique, et, d’autre part, que le ministre analyse les éléments de fait et de droit au jour où il statue.
Le recours ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Une obligation de motivation expresse exhaustive d’un arrêté ministériel de refus d’une autorisation de travail n’est imposée ni par la loi précitée du 28 mars 1972 ni par le règlement grand-ducal d’exécution précité du 12 mai 1972.
En application de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et une décision refusant de faire droit à la demande de l’intéressé doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et les circonstances de fait à sa base.
Dès lors que la motivation expresse d’une décision peut se limiter, conformément à l’article 6 précité, à un énoncé sommaire de son contenu, il suffit en l’occurrence, pour que l’acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment du refus, quitte à ce que l’administration concernée les complète a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours d’une procédure contentieuse (cf. Cour adm. 13 janvier 1998, Pas. adm.
02/99, V° Travail, II. Permis de travail, n° 23, p. 283 et autres références y citées).
En l’espèce, l’arrêté ministériel du 25 novembre 1998 énonce 4 motifs tirés de la législation sur l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère et il suffit ainsi aux exigences de l’article 6 précité, cette motivation étant utilement complétée par le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, de sorte que le demandeur n’a pas pu se méprendre sur la portée à attribuer à la décision litigieuse.
L’existence de motifs ayant été vérifiée, il s’agit encore d’examiner si lesdits motifs sont de nature à justifier la décision attaquée.
L’article 10 (1) du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972 dispose que « l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés aux travailleurs étrangers pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi, compte tenu de la priorité à l’embauche dont bénéficient les ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen, conformément à l’article 1er du règlement CEE 1612/68 concernant la libre circulation des travailleurs ».
Cette disposition trouve sa base légale habilitante à la fois dans l’article 27 de la loi précitée du 28 mars 1972, qui dispose que « l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés aux travailleurs étrangers pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi » et dans l’article 1er du règlement 4 CEE précité n° 1612/68, qui dispose que « 1. tout ressortissant d’un Etat membre, quel que soit le lieu de sa résidence, a le droit d’accéder à une activité salariée et de l’exercer sur le territoire d’un autre Etat membre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l’emploi des travailleurs nationaux de cet Etat. 2. Ils bénéficient notamment sur le territoire d’un autre Etat membre de la même priorité que les ressortissants de cet Etat dans l’accès aux emplois disponibles ».
Lesdits articles 10 (1) du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972 et 27 de la loi précitée du 28 mars 1972, confèrent à l’autorité investie du pouvoir respectivement d’octroyer et de renouveler le permis de travail, la faculté de le refuser en raison de considérations tirées des impératifs dérivants du marché de l’emploi du point de vue notamment de sa situation, de son évolution et de son organisation et ceci en vue de la protection sociale aussi bien des travailleurs désirant occuper un emploi au Grand-Duché que des travailleurs déjà occupés dans le pays (v. trav. parl. relatifs au projet de loi n° 2097, exposé des motifs, p. 2).
Au voeu de l’article 28 de la loi précitée du 28 mars 1972, et de l’article 1er du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972, seuls les travailleurs ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen sont dispensés de la formalité du permis de travail.
En l’espèce, la référence à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi, ainsi qu’à l’accès prioritaire aux emplois disponibles de ressortissants de l’Union Européenne et de l’Espace Economique Européen se justifie donc, en principe, face au désir de l’employeur d’embaucher un travailleur de nationalité yougoslave, c’est-à-dire originaire d’un pays tiers par rapport aux Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen.
Après avoir vérifié que la référence à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi, ainsi qu’à l’accès prioritaire aux emplois disponibles de ressortissants de l’Union Européenne et de l’Espace Economique Européen est, en principe, justifiée en l’espèce, le tribunal doit encore examiner si des demandeurs d’emploi prioritaires aptes à occuper le poste vacant étaient concrètement disponibles sur le marché de l’emploi.
S’il faut, en principe, que le ministre établisse, in concreto, la disponibilité sur place de ressortissants d’un Etat membre de l’Espace Economique Européen, susceptibles d’occuper le poste vacant, en prenant notamment en considération leur aptitude à pouvoir exercer le travail demandé, il n’en reste pas moins que l’employeur doit mettre l’ADEM en mesure d’établir cette disponibilité concrète de ressortissants de l’Espace Economique Européen, en introduisant auprès d’elle une déclaration de vacance de poste.
En l’espèce, le ministre a reproché, dans sa décision du 25 novembre 1998, que le poste de travail à occuper par le demandeur n’aurait pas été déclaré vacant par l’employeur.
Or, le refus d’un permis de travail pour un poste spécifique ne saurait être basé sur l’absence d’une déclaration de poste vacant introduite avant l’introduction d’une déclaration d’engagement, étant donné que ni l’article 9 de la loi du 21 février 1976 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’administration de l’emploi, ni l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972, ni aucun autre texte de loi ou réglementaire, applicable au moment où la décision litigieuse a été prise, ne contiennent une telle disposition. La loi exige 5 uniquement que l’employeur déclare son intention d’engager un travailleur étranger avant son entrée en service, mais n’exige pas que le poste soit impérativement déclaré vacant avant l’introduction d’une déclaration d’engagement, celle-ci tenant lieu de demande en obtention d’un permis de travail. La déclaration de poste vacant et la déclaration d’engagement peuvent être introduites concomitamment et même se dégager l’une de l’autre (trib. adm. 14 juillet 1997, Pas. adm. 02/99, V° Travail, II. Permis de travail, n° 18, p. 281 et autres références y citées).
En l’espèce, à la suite de la lettre précitée du 22 septembre 1998 par laquelle le ministre a informé l’employeur que ce dernier était tenu de solliciter le renouvellement du permis de travail du demandeur, venant à expiration le 10 novembre 1998, au cas où il souhaitait le garder en tant que salarié de son entreprise, l’employeur a introduit auprès de l’ADEM, en date du 21 octobre 1998, une nouvelle déclaration d’engagement. Abstraction faite de la considération que l’employeur s’est partant tenu strictement aux instructions du ministre, et qu’aucun reproche ne saurait lui être fait à cet égard, il a encore informé l’ADEM, avant l’échéance du permis de travail antérieur, et partant également avant la nouvelle entrée en service de Monsieur JANKOVIC, d’une vacance d’un poste de peintre au sein de son entreprise à partir de la date du 11 novembre 1998.
L’employeur a partant mis l’ADEM en mesure de lui assigner des candidats et de rapporter ainsi la preuve de la disponibilité concrète de main-d’oeuvre apte à occuper le poste vacant.
Pour refuser l’octroi d’un permis de travail à un ressortissant étranger non ressortissant d’un pays de l’Espace Economique Européen, l’ADEM, sous peine de rester en défaut de prouver la présence de main-d’oeuvre disponible et prioritaire, ne saurait se borner à faire état de personnes inscrites comme demandeurs d’emploi pour en conclure que parmi ces personnes se trouvait une personne apte et qualifiée et se dispenser dès lors de faire des assignations de candidats auxquels une priorité à l’emploi aurait dû être accordée. En agissant ainsi, sans assigner à l’employeur des candidats bénéficiant de la priorité à l’embauche, l’ADEM reste en défaut de rapporter la preuve de la présence de main-d’oeuvre disponible et prioritaire (trib.
adm. 19 février 1998, Pas. adm. 02/99, V° Travail, II. Permis de travail, n° 27, p. 285 et autre référence y citée).
En l’espèce, il est constant que l’ADEM n’a pas, à la suite de l’introduction de la déclaration d’engagement précitée en date du 21 octobre 1998, assigné à l’employeur des personnes aptes au poste de travail déclaré vacant et disponibles à l’occuper. Par ailleurs, le ministre s’est borné à faire référence, dans la décision déférée, à une prétendue disponibilité de « 102 peintres dont 8 avec CATP » sans qu’il ait établi la disponibilité concrète de ces travailleurs, en vue de leur occupation par la société X..
L’administration qui, en l’espèce, était tenue d’assigner des candidats à l’employeur, en vue d’établir la disponibilité concrète de main-d’oeuvre devant bénéficier de la priorité à l’emploi n’a partant pas établi, concrètement, avant l’entrée en service effective du demandeur, l’existence de travailleurs appropriés et disponibles sur place, qui auraient pu bénéficier d’une priorité à l’emploi en leur qualité de ressortissants d’un Etat membre de l’Union Européenne ou de l’Espace Economique Européen, et elle n’a partant pas rempli ses obligations légales.
6 Il suit des considérations qui précèdent que le recours en annulation est à déclarer fondé et la décision ministérielle de refus encourt l’annulation, sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux autres moyens développés par le mandataire du demandeur.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare justifié et partant annule l’arrêté ministériel du 25 novembre 1998;
renvoie le dossier au ministre du Travail et de l’Emploi pour prosécution;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 28 juillet 1999 par le vice-président, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Schockweiler 7
