N° 10813 du rôle Inscrit le 27 juillet 1998 Audience publique du 28 juillet 1999
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Recours formé par Monsieur … HODZIC et Monsieur X.
contre un arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi en matière de permis de travail
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Vu la requête déposée le 27 juillet 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Tom KRIEPS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HODZIC, ouvrier agricole, de nationalité yougoslave, et de Monsieur X., agronome, demeurant tous les deux à L-…, tendant à l’annulation d’un arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi du 4 juin 1998, refusant à Monsieur HODZIC le permis de travail sollicité pour lui par son futur employeur Monsieur X.;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 30 novembre 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom des demandeurs au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 1999;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Tom KRIEPS, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 5 novembre 1997, Monsieur X., agronome, demeurant à L-…, déclara à l’administration de l’Emploi, ci-après dénommée l’« ADEM », une vacance de poste d’ouvrier agricole au sein de son exploitation agricole.
Entre le 5 et le 7 novembre 1997, l’ADEM assigna quatre demandeurs d’emploi de nationalité yougoslave à Monsieur X. en vue d’occuper le poste de travail déclaré vacant.
Aucune des quatre personnes assignées n’a été recrutée par Monsieur X.. Il ressort des fichiers de l’ADEM que deux des quatre travailleurs ont refusé le poste qui leur a été proposé au motif que le salaire offert ne leur paraissait pas assez élevé, qu’une personne n’a pas pu être engagée au motif que le poste aurait été occupé à l’époque et qu’en ce qui concerne la quatrième personne assignée par l’ADEM, la fiche d’assignation n’a pas été retournée à l’ADEM par l’employeur.
1 Par déclaration datée du 14 février 1998, entrée le 18 février 1998 à l’ADEM, Monsieur X. introduisit une demande en obtention d’un permis de travail, pour un poste dans « l’agriculture », en faveur de Monsieur … HODZIC, de nationalité yougoslave, demeurant à L-9163 Kehmen, 10, rue d’Asselborn. La prédite déclaration indique comme date d’entrée en service le 11 novembre 1997 et fixe la rémunération à 25.000.- francs par mois, en dehors de la nourriture et du logement offerts gratuitement par l’employeur.
Le ministre du Travail et de l’Emploi, ci-après dénommé « le ministre » refusa la délivrance d’un permis de travail par arrêté du 4 juin 1998 « pour les raisons inhérentes à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi suivantes:
- des demandeurs d’emploi appropriés sont disponibles sur place: 2.337 ouvriers non qualifiés inscrits comme demandeurs d’emploi aux bureaux de placement de l’Administration de l’Emploi, dont 4 personnes ont été assignées - priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen (E.E.E.) - occupation irrégulière depuis le 11.11.97 - augmentation inquiétante de la moyenne des demandeurs d’emploi inscrits aux bureaux de placement de l’Administration de l’emploi durant les cinq dernières années:
3.526 en 1993, 4.643 en 1994, 5.130 en 1995, 5.680 en 1996 et 6.357 en 1997 ».
Par requête déposée le 27 juillet 1998, Messieurs HODZIC et X. ont introduit un recours en annulation contre ledit arrêté ministériel du 4 juin 1998.
A l’appui de leur recours, les demandeurs font valoir principalement que la décision attaquée serait insuffisamment motivée dans la mesure où les motifs énoncés dans l’arrêté ministériel litigieux manqueraient de la précision requise pour servir de base à une décision de refus.
Les demandeurs soutiennent encore que la décision ministérielle serait erronée dans la mesure où, contrairement aux indications fournies par le ministre, il n’existerait pas de demandeurs d’emploi appropriés disponibles sur place en vue de l’occupation d’un poste d’ouvrier agricole. Ils invoquent comme preuve de leurs dires le fait que sur les 2.337 ouvriers non qualifiés inscrits comme demandeurs d’emploi aux bureaux de placement de l’ADEM, seulement quatre personnes auraient pu être assignées par l’Etat. Ces personnes, qui étaient toutes de nationalité yougoslave, et qui partant ne pourraient bénéficier de la priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen, auraient refusé les « horaires éprouvants » du travail agricole ou auraient exigé un salaire « trop élevé par rapport aux moyens de Monsieur X. ». Les demandeurs soutiennent encore ignorer la raison pour laquelle la carte d’assignation concernant la quatrième personne qui a été assignée à Monsieur X. n’a jamais été réceptionnée par l’ADEM. En conclusion, les demandeurs font valoir que les quatre personnes assignées « n’avaient manifestement ni la volonté, ni la capacité de travailler comme ouvrier agricole ».
Quant à l’occupation irrégulière depuis le 11 novembre 1997 de Monsieur HODZIC, les demandeurs font exposer que celle-ci aurait été le fait de Monsieur X. qui aurait tenu à l’engager immédiatement au motif qu’il correspondait au profil demandé et que Monsieur X.
n’avait pas d’autre ouvrier à sa disposition en vue d’accomplir des travaux agricoles.
2 Le délégué du gouvernement rétorque que la motivation de l’arrêté litigieux serait précise, réelle et légale.
Ensuite, il soutient que le ministre aurait le pouvoir de refuser un permis de travail pour des raisons liées à la situation, à l’évolution et à l’organisation du marché du travail. Or, les statistiques officielles renseigneraient que la situation du marché de l’emploi aurait été et serait toujours mauvaise, et que l’accès à l’emploi devrait être réservé aux demandeurs qui bénéficient d’une priorité.
En ce qui concerne le fait que les quatre personnes assignées à Monsieur X. sont de nationalité yougoslave, il estime qu’elles devraient néanmoins bénéficier de la priorité à l’emploi au motif qu’elles sont titulaires d’une autorisation de séjour et d’un permis de travail au Luxembourg, et qu’elles étaient partant disponibles sur le marché du travail luxembourgeois.
Par ailleurs, le représentant étatique estime que les quatre personnes assignées auraient été refusées pour des motifs non pertinents et que l’employeur n’aurait pas fourni des explications concrètes et plausibles quant aux raisons qui l’ont amené à conclure soit à la « non-conformité » de ces personnes, soit à « leur désavantage comparatif » par rapport au candidat tiers auquel le permis de travail a été refusé. Il en conclut que Monsieur X. n’avait pas l’intention d’engager un demandeur d’emploi bénéficiant de la priorité à l’emploi et, qu’après avoir refusé les quatre personnes qui lui ont été assignées, il n’a pas permis à l’ADEM de lui assigner d’autres candidats devant bénéficier d’une priorité à l’embauche.
Le délégué du gouvernement relève encore que la priorité à l’emploi des ressortissants de l’Espace Economique Européen constitue une obligation imposée aux Etats membres de l’Union Européenne par le droit communautaire et qu’en cas de non-respect de cette obligation, l’Etat luxembourgeois risquerait d’être sanctionné par la Cour de Justice des Communautés Européennes suite à un recours en manquement.
Quant au motif tiré de l’occupation irrégulière de Monsieur HODZIC depuis le 11 novembre 1997, il se réfère aux dispositions de l’article 4 du règlement grand-ducal du 12 mai 1972 déterminant les mesures applicables pour l’emploi des travailleurs étrangers sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en soulignant que la déclaration d’engagement à soumettre à l’ADEM doit être préalable à l’entrée en service du travailleur étranger. En l’espèce, Monsieur X. n’aurait pas respecté cette obligation, étant donné qu’il résulte de la demande d’engagement que Monsieur HODZIC a été engagé en date du 11 novembre 1997, soit avant l’introduction auprès de l’ADEM de la demande en obtention de l’autorisation de travail.
Dans un dernier ordre d’idées, le délégué soutient que la présence irrégulière de Monsieur HODZIC sur le territoire luxembourgeois, du fait qu’il ne posséderait ni un visa d’entrée au Luxembourg, ni une autorisation de résider au Luxembourg, aurait pour conséquence qu’il devrait être considéré juridiquement comme un « travailleur recruté à l’étranger », de sorte que l’employeur aurait manqué à l’article 16 de la loi modifiée du 21 février 1976 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’administration de l’Emploi et portant création d’une Commission nationale de l’emploi, en omettant de solliciter auprès de l’ADEM l’autorisation de recruter un travailleur à l’étranger.
3 Quant à ce dernier motif de refus du permis de travail, les demandeurs ont rétorqué dans leur mémoire en réplique que cette argumentation du délégué du gouvernement serait erronée dans la mesure où Monsieur HODZIC n’aurait pas été engagé à l’extérieur du territoire du Grand-Duché de Luxembourg, mais bien à l’intérieur de celui-ci. Ils soutiennent encore que la présence irrégulière de Monsieur HODZIC sur le territoire luxembourgeois ne devrait pas avoir pour conséquence qu’il devrait être considéré comme un travailleur recruté à l’étranger.
Le recours en annulation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Une obligation de motivation expresse exhaustive d’un arrêté ministériel de refus d’une autorisation de travail n’est imposée ni par la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1.
l’entrée et le séjour des étrangers; 2. le contrôle médical des étrangers; 3. l’emploi de la main-
d’oeuvre étrangère, ni par le règlement grand-ducal d’exécution précité du 12 mai 1972.
En application de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et une décision refusant de faire droit à la demande de l’intéressé doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et les circonstances de fait à sa base.
Dès lors que la motivation expresse d’une décision peut se limiter, conformément à l’article 6 précité, à un énoncé sommaire de son contenu, il suffit en l’occurrence, pour que l’acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment du refus, quitte à ce que l’administration concernée les complète a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours d’une procédure contentieuse (cf. Cour adm. 13 janvier 1998, Pas. adm.
02/99, V° Travail, II. Permis de travail, n° 23, p. 283 et autres références y citées).
En l’espèce, l’arrêté du 4 juin 1998 énonce 4 motifs tirés de la législation sur l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère et il suffit ainsi aux exigences de l’article 6 précité, cette motivation étant utilement complétée par le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, de sorte que les demandeurs n’ont pas pu se méprendre sur la portée à attribuer à la décision litigieuse.
L’existence de motifs ayant été vérifiée, il s’agit encore d’examiner si lesdits motifs sont de nature à justifier la décision attaquée.
L’article 10 (1) du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972 dispose que « l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés aux travailleurs étrangers pour des raisons inhérentes à la situation, à l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi, compte tenu de la priorité à l’embauche dont bénéficient les ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen, conformément à l’article 1er du règlement CEE 1612/68 concernant la libre circulation des travailleurs ».
Cette disposition trouve sa base légale habilitante à la fois dans l’article 27 de la loi précitée du 28 mars 1972, qui dispose que « l’octroi et le renouvellement du permis de travail peuvent être refusés aux travailleurs étrangers pour des raisons inhérentes à la situation, à 4 l’évolution ou à l’organisation du marché de l’emploi » et dans l’article 1er du règlement CEE précité n° 1612/68, qui dispose que « 1. tout ressortissant d’un Etat membre, quel que soit le lieu de sa résidence, a le droit d’accéder à une activité salariée et de l’exercer sur le territoire d’un autre Etat membre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l’emploi des travailleurs nationaux de cet Etat. 2. Ils bénéficient notamment sur le territoire d’un autre Etat membre de la même priorité que les ressortissants de cet Etat dans l’accès aux emplois disponibles ».
Lesdits articles 10 (1) du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972 et 27 de la loi précitée du 28 mars 1972, confèrent à l’autorité investie du pouvoir respectivement d’octroyer et de renouveler le permis de travail, la faculté de le refuser en raison de considérations tirées des impératifs dérivant du marché de l’emploi du point de vue notamment de sa situation, de son évolution et de son organisation et ceci en vue de la protection sociale aussi bien des travailleurs désirant occuper un emploi au Grand-Duché que des travailleurs déjà occupés dans le pays (v. trav. parl. relatifs au projet de loi n° 2097, exposé des motifs, p. 2).
Au voeu de l’article 28 de la loi précitée du 28 mars 1972, et de l’article 1er du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972, seuls les travailleurs ressortissants des Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen, sont dispensés de la formalité du permis de travail et bénéficient au même titre que les nationaux de la priorité d’embauche par rapport aux travailleurs ressortissants d’Etat non membres de l’Union Européenne ou de l’Espace Economique Européen.
En l’espèce, la référence à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi, ainsi qu’à l’accès prioritaire aux emplois disponibles de ressortissants de l’Espace Economique Européen se justifie donc, en principe, face au désir de l’employeur d’embaucher un travailleur de nationalité yougoslave, c’est-à-dire originaire d’un pays tiers par rapport aux Etats membres de l’Union Européenne et des Etats parties à l’Accord sur l’Espace Economique Européen.
Après avoir vérifié que la référence à la situation et à l’organisation du marché de l’emploi, ainsi qu’à l’accès prioritaire aux emplois disponibles de ressortissants de l’Espace Economique Européen est, en principe, justifiée en l’espèce, le tribunal doit encore examiner si des demandeurs d’emploi prioritaires aptes à occuper le poste vacant étaient concrètement disponibles sur le marché de l’emploi, étant entendu qu’il se dégage de la déclaration de poste vacant du 5 novembre 1997 et, à titre surabondant, de la déclaration d’engagement du 14 février 1998, qu’il y avait une vacance de poste au sein de l’entreprise agricole de Monsieur X..
S’il est vrai que le ministre doit, en principe, établir, in concreto, la disponibilité sur place de ressortissants d’un Etat membre de l’Espace Economique Européen, susceptibles d’occuper le poste vacant, en prenant notamment en considération leur aptitude à pouvoir exercer le travail demandé, il n’en reste pas moins que, par l’effet combiné des articles 9 de la loi précitée du 21 février 1976, qui pose une obligation générale de déclarer toute vacance de poste à l’ADEM et 4 du règlement grand-ducal précité du 12 mai 1972, qui interdit l’occupation d’un travailleur étranger non muni d’un permis sans avoir au préalable fait une déclaration à l’ADEM relative au poste de travail à occuper, l’omission de l’employeur de déclarer son intention d’engager un travailleur provenant d’un Etat tiers dans un délai utile préalablement à la date projetée d’entrée en service met l’ADEM dans l’impossibilité de lui assigner utilement des candidats et de rapporter ainsi la preuve de la disponibilité concrète de 5 main-d’oeuvre apte à occuper le poste vacant, de sorte qu’aucune autorisation de travail ne saurait être délivrée au travailleur étranger.
En l’espèce, il est vrai que l’employeur a soumis à l’ADEM, en date du 5 novembre 1997, une déclaration de place vacante pour un ouvrier agricole et que par la suite quatre personnes lui ont été assignées par l’ADEM, dont deux n’étaient pas concrètement disponibles pour occuper le poste déclaré vacant, alors qu’elles faisaient état respectivement d’un horaire de travail inacceptable voire de conditions salariales non appropriées, qu’en ce qui concerne la troisième personne, il a été indiqué sur la fiche d’assignation que le poste était déjà occupé par une tierce personne, et qu’en ce qui concerne la quatrième personne, la fiche d’assignation n’a pas été retournée à l’ADEM par l’employeur. Nonobstant ces quatre assignations, l’employeur a engagé Monsieur HODZIC avec effet à partir du 11 novembre 1997 sans avoir obtenu au préalable un permis de travail à délivrer par le ministre et sans avoir, avant l’engagement de Monsieur HODZIC, fait parvenir à l’ADEM une déclaration d’engagement. Cette façon de procéder a empêché l’ADEM, en présence de l’intention de l’employeur d’engager un non ressortissant de l’Espace Economique Européen, d’établir, au moment où Monsieur X. a introduit la déclaration d’engagement auprès de l’ADEM, à savoir en date du 18 février 1998, la disponibilité de ressortissants d’un Etat membre de l’Espace Economique Européen, susceptibles d’occuper le poste vacant, en assignant d’autres candidats à l’employeur. Il est en effet constant en cause, et confirmé par le mandataire des parties demanderesses, sur question du tribunal, que Monsieur HODZIC travaillait auprès de Monsieur X. depuis le 11 novembre 1997 jusqu’au 4 juin 1998, date de l’arrêt ministériel litigieux.
Il résulte notamment de ces faits, que l’employeur n’avait pas l’intention d’engager une autre personne que Monsieur HODZIC, ce qui ressort d’ailleurs d’au moins deux des quatre assignations faite par l’ADEM à la suite de l’introduction, en date du 5 novembre 1997, d’une déclaration de poste vacant, étant donné que pour l’une d’elles, les motifs de refus d’engagement n’ont pas pu être établis du fait du défaut par l’employeur de renvoyer la carte d’assignation à l’ADEM en spécifiant les raisons qui l’ont motivé à ne pas retenir la candidature en question et, que pour la deuxième personne, le motif de refus d’engagement est tiré du fait qu’une autre personne a déjà été engagée par Monsieur X..
Abstraction faite de la considération de savoir si les quatre personnes qui ont été assignées par l’ADEM à Monsieur X. à la suite de la déclaration de poste vacant du 5 novembre 1997, sont, en leur qualité de ressortissants yougoslaves, à considérer comme personnes disponibles sur le marché luxembourgeois et devant bénéficier d’une priorité d’emploi au même titre que les ressortissants d’un Etat membre de l’Espace Economique Européen, Monsieur X., en procédant à l’embauche illégale de Monsieur HODZIC, avant l’introduction d’une déclaration d’engagement auprès de l’ADEM, a mis celle-ci dans l’impossibilité d’établir, au vu de l’intention de Monsieur X. de recruter un travailleur de nationalité yougoslave, c’est-à-dire un travailleur ne bénéficiant pas de la priorité d’emploi, au motif qu’il n’est pas un ressortissant d’un Etat membre de l’Espace Economique Européen, la disponibilité sur place de ressortissants d’un Etat membre de l’Espace Economique Européen, susceptibles d’occuper le poste vacant, et bénéficiant de la prédite priorité.
Dans les circonstances de l’espèce, le ministre n’a pas été mis en mesure d’établir concrètement l’existence de travailleurs appropriés et disponibles sur place, qui auraient pu bénéficier d’une priorité d’emploi en leur qualité de ressortissants d’un Etat membre de l’Union 6 Européenne ou de l’Espace Economique Européen, avant l’entrée en service effective du demandeur.
Il suit des considérations qui précèdent que la décision ministérielle de refus litigieuse se trouve légalement justifiée par les motifs analysés, sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux autres motifs se trouvant à la base de la décision déférée, et le recours en annulation est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare non justifié et en déboute;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 28 juillet 1999, par le vice-président, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Schockweiler 7
