N°s 10732 et 10852 du rôle Inscrits respectivement les 2 juin et 26 août 1998 Audience publique du 21 juillet 1999
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Recours formé par les époux … KLOPP et X., … contre des décisions du ministre de l’Environnement en matière de protection de l’environnement
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I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 10732 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 2 juin 1998 par Maître Nicolas DECKER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … KLOPP, retraité et de son épouse Madame X., …, demeurant ensemble à L-…, tendant à la réformation de la décision du ministre de l’Environnement du 2 février 1998 portant reclassement en zone verte de leur terrain sis à …;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 septembre 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 26 octobre 1998 par Maître Nicolas DECKER, au nom des époux … KLOPP et X.;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 avril 1999;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 10852 du rôle et déposée en date du 26 août 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Nicolas DECKER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de de Monsieur … KLOPP, retraité et de son épouse Madame X., …, demeurant ensemble à L-…, tendant, à titre subsidiaire par rapport au recours prédit du 28 mai 1998, à la réformation, en ordre principal de la décision confirmative sur recours gracieux du ministre de l’Environnement du 15 juin 1998, la décision précitée du 2 février 1998 à sa base n’étant visée qu’en ordre subsidiaire;
Vu le mémoire du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 octobre 1998;
1 Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Nicolas DECKER en date du 27 janvier 1999, au nom des époux … KLOPP et X.;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions entreprises;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Nicolas DECKER et Messieurs les délégués du Gouvernement Guy SCHLEDER et Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 1er mars, 17 mai et 5 juillet 1999.
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Considérant que par décision du 20 novembre 1973, le secrétaire d’Etat au ministère de l’Intérieur a approuvé dans le cadre des dispositions de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, la délibération du conseil communal de Y. du 26 juillet 1973 ayant pour objet l’approbation définitive du projet de lotissement d’un terrain inscrit au cadastre de la commune de Y., …, présenté par Monsieur…;
Que le projet de lotissement en question visait l’aménagement de quatorze places à bâtir pour maisons unifamiliales situées à raison de sept places des deux côtés d’une voie d’accès a créer perpendiculairement par rapport à la route de … et à un chemin d’exploitation existant, longeant l’ensemble des terrains à lotir sur leurs deux extrémités latérales;
Que les terrains regroupés sous le numéro cadastral … ont été cédés par les époux …aux époux …, demeurant à …, suivant acte passé pardevant le notaire…, alors de résidence à …, du 13 décembre 1974;
Que les époux … ont subdivisé le lot cadastral … en deux lots, A d’une contenance de 30 ares 85 centiares et B d’une contenance d’1 hectare 44 ares 32 centiares;
Que suivant acte passé pardevant le notaire …, alors de résidence à …, en date du 18 juillet 1977, les époux … ont cédé le lot A prédit aux époux … demeurant à Y., tandis que le lot B a été cédé aux époux … KLOPP, retraité et X., …, demeurant ensemble à L-…;
Qu’en date du 13 décembre 1979, Monsieur … a obtenu de la part du bourgmestre de l’époque de la commune de Y. l’autorisation de construire une maison unifamiliale sur son terrain compris dans le lot A préqualifié, représentant plus particulièrement le lot n° 9 du projet de lotissement … et situé ensemble le lot 8 lui appartenant le long du chemin d’exploitation précité;
Que la commune de Y. s’est dotée d’un premier plan d’aménagement général suivant les délibérations définitives de son conseil communal du 15 avril 1980 approuvées par le ministre de l’Intérieur en date du 7 avril 1981;
Que suivant délibérations définitives du conseil communal de Y. des 11 et 31 mai 1995 un nouveau plan général d’aménagement a été adopté, lequel a été approuvé par le ministre de l’Intérieur en date du 5 décembre 1996;
2 Que suivant décision du 2 février 1998, le ministre de l’Environnement, statuant sur base des compétences lui conférées par l’article 2 dernier alinéa de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, a approuvé le plan d’aménagement général de la commune de Y. sous la réserve notamment que cinq aires y plus amplement énumérées et délimitées d’après les plans annexés restaient classées en zone verte au sens de l’article 2 alinéa 2 de ladite loi modifiée du 11 août 1982, dont « partie de la zone d’aménagement différée au lieu-dit « … » », concernant directement le lot B préqualifié appartenant aux époux … KLOPP et X.;
Que par un avis publié le 18 février 1998 dans la presse, l’administration communale de Y. a informé le public que tant le ministre de l’Intérieur que le ministre de l’Environnement avaient approuvé la délibération de son conseil communal du 31 mai 1995 portant approbation définitive du nouveau plan d’aménagement général de la commune;
Qu’en date du 27 mars 1998 les époux … KLOPP et X. ont exercé un recours gracieux à l’encontre de la décision ministérielle précitée du 2 février 1998;
Que n’ayant pas reçu de réponse de la part du ministre de l’Environnement dans les trois mois de leur dit recours gracieux, ils ont fait introduire le 2 juin 1998 un recours en réformation dirigé directement contre la décision ministérielle du 2 février 1998 précitée, en faisant valoir que suivant le nouveau plan d’aménagement général, tel qu’approuvé par le ministre de l’Intérieur en date du 5 décembre 1996, leur terrain préqualifié était classé en zone d’habitation (secteur de faible densité), tandis que le ministre de l’Environnement l’a reclassé en ce sens qu’il a retenu que ce terrain devait rester en zone verte;
Qu’ils réclament pour l’essentiel son maintien en zone d’habitation (secteur de faible densité);
Que sur recours gracieux, le ministre de l’Environnement a statué suivant communication du 15 juin 1998 adressée au conseil des époux KLOPP-X. comme suit:
« Maître, Je me réfère à votre recours gracieux du 27 mars 1998 concernant le projet d’extension du périmètre d’agglomération à … au lieu-dit «…».
Je maintiens ma décision négative alors que l’extension projetée favoriserait le développement tentaculaire de l’agglomération de Y. vers les hauteurs et porterait un très grave préjudice à un paysage qui, grâce à sa valeur esthétique, mérite d’être conservé dans son état actuel.
En ce qui concerne vos remarques quant à l’application de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je vous donne à considérer que le lotissement en question n’a pas été retenu comme faisant partie du périmètre d’agglomération tel qu’il fût délimité sur le plan d’aménagement général dans sa version approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 7 avril 1981.
En effet, compte tenu des modifications de fait intervenues sur le terrain, ni l’autorité communale ni le ministre de l’Intérieur n’ont retenu comme zone d’habitation le plan 3 d’aménagement particulier qui couvrait cette zone à la suite d’une décision de 1973 et partant les terrains s’en retrouveraient classés zone vert.
Aucune réclamation contre cette décision ne fût introduite à l’époque.
Il se dégage de cette logique, que la décision de l’autorité communale prise en exécution de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes et visant un reclassement de ces terrains en zone d’habitation est sujette à approbation en vertu des dispositions telles qu’elle sont été retenues à l’article 2 de la loi du 11 août 1982.
Votre intervention ne compte dans ce sens aucun élément nouveau et je ne constate aucune irrégularité en rapport avec ma décision du 2 février 1998.
Veuillez agréer, ….. »;
Que le 26 août 1998 les époux … KLOPP et X. ont fait introduire un second recours en réformation émargé comme étant subsidiaire à celui précité du 28 mai 1998 et se dirigeant en ordre principal contre la décision ministérielle sur recours gracieux du 15 juin 1998 prérelatée, celle à sa base du 2 février 1998 ci-avant entreprise y étant visée à titre subsidiaire;
Considérant que dans la mesure où les deux recours introduits ont trait à la même situation administrative, il convient dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de les joindre pour les toiser par un seul et même jugement;
Considérant que préliminairement le tribunal est amené à examiner sa propre compétence pour statuer sur les recours en question, question par lui soulevée d’office à l’audience du 1er mars 1999 et par rapport à laquelle les parties ont eu la possibilité de prendre amplement position;
Considérant que les décisions ministérielles intervenues dans le cadre de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée appellent l’analyse de leur nature réglementaire ou individuelle conditionnant ainsi la compétence du tribunal saisi;
Considérant que la partie demanderesse estime, à travers notamment le fait ministériel d’avoir statué par rapport à son recours gracieux, qu’il s’agit en l’espèce de décisions ministérielles individuelles concernant une parcelle délimitée avec précision affectant leurs seuls intérêts, ce d’autant plus que l’acte ainsi posé par le ministre de l’Environnement ne rentrerait pas dans les prévisions de l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, à défaut par ailleurs d’autre base légale ayant conféré un quelconque pouvoir réglementaire en la matière audit ministre;
Que le délégué du Gouvernement souligne que le refus d’approbation par le ministre de l’Environnement du nouveau plan d’aménagement général de la commune de Y., dans les points par lui plus précisément visés, serait intervenu pour des motifs d’intérêt général tendant à veiller à la conservation d’un plan d’ensemble respectueux des considérations d’urbanisme à sa base notamment en vue d’éviter une extension tentaculaire de la localité de Y.;
4 Que dans la mesure où ce ne seraient pas seulement les fonds appartenant aux demandeurs qui seraient visés par le refus ministériel d’approbation, mais également au moins quatre autres aires y plus spécialement visées, la nature réglementaire de l’acte posé n’en serait pas altérée;
Que globalement le ministre intervenant sur base de l’article 2 alinéa final de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, son approbation rentrant par ailleurs dans le cadre de la procédure d’élaboration des plans d’aménagement général prévue par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 également précitée, l’acte ministériel posé ne saurait qu’épouser la nature réglementaire du projet approuvé;
Qu’étant ainsi une décision administrative visant à régir une problématique de manière impersonnelle à l’égard d’une pluralité de personnes, se trouvant par rapport à cette décision dans une même situation, la qualification d’acte individuel ne serait pas de mise en l’espèce faisant que les recours devraient être déclarés irrecevables;
Considérant que fondamentalement la nature des actes entrepris conditionne la compétence de la juridiction saisie;
Considérant qu’en l’espèce la décision ministérielle du 2 février 1998 est intervenue sur base de l’article 2 dernier alinéa de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée, lequel dispose que « toute modification de la délimitation d’une zone verte découlant du vote provisoire, selon l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, est soumise à l’approbation du ministre. Cette approbation est également requise pour toute création d’une zone verte en vertu de l’adoption d’un premier projet d’aménagement. Le projet d’aménagement définitivement adopté est, pour autant qu’il a été modifié, également soumis à l’approbation du ministre »;
Considérant qu’il ressort de cette disposition que d’une part l’approbation ministérielle y visée est à analyser comme intervenant sur base de l’article 107 (6) de la Constitution, alors que d’autre part cette même décision d’approbation s’inscrit dans le cadre de la procédure d’élaboration des plans d’aménagement général communaux telle que prévue par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 y émargée expressément;
Considérant que l’article 107 de la Constitution dispose en son alinéa 6 que la loi peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance;
Que depuis l’entrée en vigueur de la loi précitée du 11 août 1982, prise ensemble avec celle également précitée du 12 juin 1937, les plans d’aménagement général communaux sont soumis à la double intervention de l’autorité de tutelle s’exprimant par l’approbation respectivement des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement, abstraction faite de l’absence de toute règle relativement à la coordination adaptative entre les deux instances ministérielles en vue d’éluder des contradictions inévitables entre leurs interventions respectives, généralement successives dans le temps, statuant dans des sphères de compétence propres et risquant, quant au même terrain, d’aboutir à des résultats divergents, tout en étant appelées par ailleurs à répondre à une aspiration globale commune;
Considérant que d’après une jurisprudence constante de la Cour administrative, appuyée sur celle du comité du contentieux du Conseil d’Etat, l’élaboration, comme la 5 modification des plans d’aménagement général des communes sont pris non pas pour le compte d’un ou de plusieurs propriétaires de parcelles concernés, mais pour compte de la communauté en cause et dans l’intérêt général de la commune et de ses habitants, de sorte à revêtir ainsi un caractère réglementaire, indépendamment de l’ampleur du projet faisant l’objet des décisions;
Considérant qu’en l’espèce le nouveau projet d’aménagement général de la commune de Y. englobe l’entièreté du territoire de la commune;
Considérant que dans ces conditions l’intervention de chaque ministre concerné dans l’exercice de son pouvoir de tutelle respectif est à analyser comme acte de la procédure d’élaboration d’un texte à caractère réglementaire, dont le projet concerne l’ensemble du territoire communal et épouse dès lors, à l’instar des décisions communales d’élaboration, la qualification d’acte réglementaire y rattachée;
Considérant que cette qualification n’est pas mise en échec par les arguments des parties demanderesses tendant à établir que le ministre n’aurait en l’espèce pas agi dans le cadre des pouvoirs lui attribués notamment par l’article 2 in fine de la loi modifiée du 11 août 1982 prérelaté, ni par ailleurs par le fait que le ministre a répondu à un recours gracieux, prévu stricto sensu seulement contre des décisions administratives individuelles;
Considérant que la question de savoir s’il y avait lieu à intervention ministérielle sur base de la loi modifiée du 11 août 1982 reste entière, en ce que la situation précise des terrains appartenant aux demandeurs et ayant fait l’objet de l’autorisation de lotissement du secrétaire d’Etat au ministère de l’Intérieur du 20 novembre 1973 précitée est pour le moins sujette à discussion quant à leur inclusion dans la zone verte au regard notamment des parties écrite et graphique du premier plan d’aménagement général de la commune de Y., ainsi que des projets des nouveaux plans soumis à approbation;
Que par ailleurs la façon ponctuelle et distributive de procéder appliquée par le ministre, contrairement aux principes généraux régissant la tutelle administrative - en principe l’approbation ne saurait être partielle, sauf élément détachable -, le tout considéré en combinaison avec l’acte d’approbation du ministre de l’Intérieur antérieurement intervenu avec lequel il se trouve, du moins quant à son résultat concernant les terrains litigieux, en conflit direct, posent autant de questions juridiques, lesquelles, telles celles qui précèdent, relèvent du fond du droit et ne sauraient dès lors conditionner la question de la compétence de la juridiction saisie actuellement sous discussion (cf. Cour adm. 8 juillet 1999, von Hoinnigen Huene, n° 11169C du rôle, non encore publié);
Considérant que le fait que le ministre de l’Environnement ait accueilli, quant à sa recevabilité, le recours gracieux dirigé par le mandataire des parties demanderesses contre sa décision du 2 février 1998 ne saurait à ce stade porter à conséquence, étant entendu qu’en principe, d’après l’article 11 de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, maintenu en vigueur par l’article 98 (2) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le recours gracieux est généralement admis pour tous les actes administratifs individuels et n’est pas ouvert contre des actes administratifs réglementaires;
6 Considérant que si le ministre de l’Environnement, en accueillant, quant à sa recevabilité, pareil recours gracieux, a pu faire croire aux parties demanderesses que sa décision du 2 février 1998, outre les implications à titre individuel qu’elles comportent, étaient également à analyser comme décision administrative individuelle ouvrant déjà à l’époque un recours auprès du tribunal administratif, l’acte ministériel ainsi posé ne saurait cependant être de nature à modifier les bases fondamentales se dégageant de la jurisprudence de la Cour administrative;
Considérant que la communication ministérielle du 15 juin 1998 intervenue sur recours des parties demanderesses, doit dès lors s’analyser non pas en une décision sur recours gracieux épousant les mêmes caractéristiques d’acte réglementaire que la décision du 2 février 1998 à sa base, mais se résume en une explication ministérielle justifiant son intervention antérieure à partir des textes légaux en vigueur;
Considérant que la communication en question ne revêt pas le caractère d’une décision administrative faisant grief, et n’a dès lors pu épouser valablement par ailleurs le caractère réglementaire de la procédure d’élaboration des plans d’aménagement généraux des communes;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent qu’eu égard à la législation actuellement applicable et notamment des articles 2 et 7 de la loi du 7 novembre 1996 concernés dans leur libellé originaire, le tribunal est incompétent pour connaître des recours introduits comme ayant trait tous les deux à l’acte réglementaire posé par le ministre de l’Environnement le 2 février 1998, le second recours étant par ailleurs sans objet dans la mesure de l’inexistence d’une décision administrative faisant grief prise à travers la communication du 15 juin 1998;
Considérant que la décision d’incompétence ainsi intervenue laisse intactes les possibilités des parties demanderesses de soumettre les questions de droit au fond restées ouvertes à la juridiction compétente par action ou en toutes hypothèses par exception concernant notamment les limites du pouvoir tutélaire d’approbation du ministre de l’Environnement par elles soulevées (cf. Cour adm. 8 juillet 1999, von Hoiningen-Huene, précité);
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
joint les recours introduits respectivement sous les numéros 10732 et 10852 du rôle;
se déclare incompétent pour en connaître;
laisse les frais à charge des parties demanderesses.
Ainsi jugé par:
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge 7 et lu à l’audience publique du 21 juillet 1999 par Madame le premier juge, déléguée à ces fins, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 8
