N° 11162 du rôle Inscrit le 3 mars 1999 Audience publique du 14 juillet 1999
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Recours introduit par Monsieur … HUYNEN, … contre une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural en présence des époux X. et Y., … en matière d’indemnités agricoles
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11162 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 mars 1999 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … HUYNEN, agriculteur en retraite, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural du 29 mai 1998 confirmée sur recours gracieux le 3 décembre 1998 et portant refus du bénéfice de l’indemnité pour abandon définitif de la production laitière sur base de l’article 16 (1) alinéa 4 du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 concernant l’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Rita HERBER, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 4 mars 1999 par lequel cette requête a été signifiée à Monsieur X., retraité, demeurant à L-4394 Pontpierre, 2, rue de l’Ecole;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 avril 1999 par Maître Georges MARGUE, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur X., préqualifié, et de son épouse, Madame Y., pensionnée, demeurant ensemble à L-…;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick HOSS, demeurant à Luxembourg, du 24 mars 1999 par lequel ce mémoire en réponse a été signifié à Monsieur … HUYNEN;
Vu le mémoire du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 mai 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 juin 1999 par Maître Albert RODESCH, au nom de Monsieur … HUYNEN;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 28 juin 1999, par lequel ce mémoire en réplique a été signifié aux époux X. et Y.;
1 Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maîtres Albert RODESCH et Georges MARGUE, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 juillet 1999.
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Considérant que par contrat de bail du 1er mars 1963, Monsieur … HUYNEN, actuellement agriculteur en retraite, demeurant à L-…, a pris en location une ferme sise à Burmerange et appartenant actuellement aux époux X., retraité, et Y., pensionnée, demeurant ensemble à L-4394 Pontpierre, 2, rue de l’Ecole, laquelle à l’époque ne comportait plus de production laitière depuis plusieurs années;
Que dans le cadre de l’exploitation y installée, Monsieur HUYNEN reprit sur cette ferme la production laitière antérieurement abandonnée, entraînant au moment de l’introduction du régime des quotas laitiers l’attribution de quantités de référence afférentes;
Que par courrier recommandé du 28 juillet 1993, les époux X.-Y. dénoncèrent le contrat de bail en question avec effet au 1er novembre 1997;
Que devant cette perspective, Monsieur HUYNEN a décidé d’arrêter son activité professionnelle d’agriculteur et d’entrer dans le bénéfice de l’indemnité pour abandon définitif de la production laitière en vue de l’obtention de laquelle il a introduit plusieurs demandes successivement rejetées par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, appelé ci-après « le ministre », dans le cadre des dispositions légales et réglementaires respectivement applicables au moment où il a statué (cf. trib. adm. 23 juillet 1997, Huynen, n° 9656 du rôle, Pas. adm. 01/99, V° Agriculture, n° 11, p. 26);
Que plus particulièrement, la demande de Monsieur HUYNEN du 29 mars 1996 a été rejetée par refus ministériel du 1er avril 1996, basé sur le motif constant de l’absence de l’accord du propriétaire de la ferme ensemble son engagement à abandonner définitivement la production laitière et statuant dans le cadre des dispositions du règlement grand-ducal du 3 septembre 1995 portant nouvelles mesures d’allocation d’une indemnité aux producteurs s’engageant à abandonner définitivement la production laitière;
Que sur recours de Monsieur HUYNEN, le tribunal administratif a écarté par son jugement prédit du 23 juillet 1997 l’application invoquée du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 concernant l’application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait, pour être entré en vigueur après ladite prise de décision ministérielle du 1er avril 1996 et a retenu pour l’essentiel, sur base de l’article 3 (2) du règlement grand-
ducal du 3 septembre 1995 précité, que les modalités de l’accord entre parties n’étant pas précisées par cette disposition, la réglementation nationale tenait néanmoins compte des intérêts légitimes des parties en ce que l’accord entre parties relève du libre arbitre de celles-ci, au vu justement des intérêts en présence, à l’instar notamment du bail à ferme initialement conclu entre elles;
Que l’appel dirigé contre le jugement prédit a été jugé irrecevable par arrêt de la Cour administrative du 28 mai 1998 (n° 10271C du rôle);
2 Que le 21 janvier 1998 Monsieur HUYNEN a introduit une nouvelle demande auprès du ministre en se basant expressément sur l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 précité, pour se voir allouer l’indemnité y prévue pour le cas de cession de toute activité de production laitière en invoquant, pour le cas de désaccord avec le propriétaire de la ferme entière louée, la fixation ministérielle de la quantité de référence pouvant être cédée au pool en tenant compte des intérêts légitimes des parties y prévues, étant donné que le refus des consorts X. et Y. à souscrire à l’engagement de ne plus admettre une production laitière sur l’exploitation leur appartenant était resté jusque lors constant en cause;
Qu’il convient de relever à ce stade qu’entre-temps les époux X. et Y. avaient donné en location les terres faisant partie de leur ferme à Burmerange à un autre locataire, sans y inclure les bâtiments et autres installations agricoles attenantes, de sorte qu’en application du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 prédit un écrêtement de 35% sur la quantité de référence des quotas laitiers transmis à la nouvelle locataire a été opéré, décision ministérielle contre laquelle un recours a été dirigé par les dits propriétaires, lequel vient d’être toisé par le tribunal (trib. adm. 7 juin 1999, n° 10911 du rôle);
Que dans sa décision de refus du 29 mai 1998 le ministre retient essentiellement ce qui suit: « Laut den mir zur Verfügung stehenden Informationen seitens der hierfür zuständigen Dienststelle liegt die Einwilligung des Betriebsinhabers bei dem von Ihnen im Rahmen von Artikel 16 Absatz (1) des groherzoglichen Reglementes vom 14. März 1996 eingereichten Antrag ebenfalls nicht vor.
Die gemä Artikel 16 Ansatz (1) letzter Unterabsatz des vorerwähnten Reglementes anzuwendenden Bestimmungen sehen vor, da der Minister in besagtem Fall die Referenzmenge festsetzt, welche an den Quotenpool abgetreten werden kann, und dies unter Berücksichtigung der legitimen Interessen der hiervon betroffenen Parteien.
Mit Blick auf die vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Juli 1997 angeführten Begründungen und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes betreffend die Bindung der Milchquoten an die Produktionsflächen, sowie in der Erwägung, da Sie beabsichtigen keine Milchproduktion mehr zu betreiben und dass die Annahme Ihres Antrages zu einer merklichen Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des von Ihnen gepachteten Betriebes und der dazu gehörenden Flächen führen würde, sehe ich keine Möglichkeit Ihrem Antrag vom 21. Januar 1998 stattzugeben » Que sur recours gracieux du 25 août 1998, le ministre, par courrier du 3 décembre 1998, a déclaré confirmer sa prédite décision aux motifs y plus largement étayés;
Considérant que c’est contre la décision ministérielle de refus du 29 mai 1998, telle que confirmée le 3 décembre suivant sur recours gracieux, que Monsieur HUYNEN a fait introduire en date du 3 mars 1999 un recours tendant à sa réformation, sinon à son annulation;
Qu’à l’appui de son recours il fait essentiellement valoir que la référence faite par les décisions ministérielles en question à la décision du tribunal administratif précitée du 23 juillet 1997 intervenue dans le cadre du règlement grand-ducal du 3 septembre 1995 également précité serait inappropriée, étant donné que les décisions déférées seraient à analyser par rapport à leur nouvelle base légale, le règlement grand-ducal du 14 mars 1996, précité, lequel 3 répondrait, notamment en son article 16 (1) alinéa 4 à une toute autre philosophie, en ce que, en l’absence d’accord trouvé entre parties, un rôle d’arbitre reviendrait au ministre;
Qu’en refusant de statuer et de fixer les quantités de référence à transférer au pool national en tenant compte des intérêts légitimes des parties, face à la demande d’indemnité par le demandeur posée au regard de son engagement d’arrêter totalement toute production laitière, le ministre se serait soustrait à ses obligations découlant dudit article 16, étant entendu que la reconnaissance des intérêts légitimes des parties ne devrait pas faire grande difficulté eu égard aux considérations du tribunal retenues dans son prédit jugement;
Que la prise de position actuellement critiquée du ministre reviendrait à privilégier indirectement, mais exclusivement, les intérêts des propriétaires de terrains et à faire fi de la sorte des intérêts légitimes du locataire de longue date ayant en l’espèce rendu possible la reconnaissance des quotas laitiers par son activité propre et se trouvant évincé à la fois des quotas et de l’indemnité pourtant prévus pour son cas de figure par la nouvelle réglementation;
Qu’à cet égard le sort ultérieur de la ferme et des terrains attenants, de même que l’hypothèse y parallèle prévue par l’article 15 du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 en question des seules surfaces fourragères utilisées pour la production laitière ayant fait l’objet d’un transfert par location et les distinctions y opérées suivant que le nouveau preneur exerce une production laitière ou non, seraient étrangères à la question sous analyse;
Considérant que les époux X. et Y., tout en soulignant que l’actuelle demande de Monsieur HUYNEN serait la troisième portant pour l’essentiel sur le même objet, renvoient à l’article 15 prédit et explicitent la situation actuelle des terrains loués à un producteur laitier, ayant entraîné l’écrêtement par ailleurs critiqué de 35% y prévu, pour souligner qu’ils avaient donc un intérêt manifeste à ne pas prendre l’engagement d’un abandon total de la production laitière sur les surfaces précédemment louées à Monsieur HUYNEN et concluent qu’« il n’y a donc plus rien à prendre pour le demandeur HUYNEN et son recours ne peut qu’être rejeté »;
Considérant que le représentant étatique conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation, étant donné qu’aucune disposition légale ne prévoirait un recours de pleine juridiction en la matière;
Qu’au fond il relève que la philosophie qui sous-tend les deux bases légales auxquelles il a été fait allusion, à savoir les règlements grand-ducaux des 3 septembre 1995 et 14 mars 1996 précités, serait strictement la même, en ce que ces deux séries de dispositions s’insèrent dans le cadre de l’article 8 du règlement (CEE) n° 3950/92 du 26 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, lequel prévoit la possibilité de déroger au lien des quotas laitiers avec la terre;
Que relativement à l’article 16 (1) alinéa 4 prévoyant la fixation ministérielle de la quantité de référence pouvant être cédée au pool, le délégué du Gouvernement souligne qu’en l’espèce il avait été conclu par le ministre que la quantité de référence ne pouvait être cédée au pool, en ce que le maintien du lien des quotas avec la terre a été considéré comme justifié dans la mesure où il était certain que ces terres continueraient à être utilisées pour la production laitière;
Que dans ces circonstances, la dissolution du lien des quotas avec la terre aurait conduit à une limitation du droit d’usage des unités de production de l’exploitation, de sorte 4 que la décision déférée prendrait en compte l’intérêt du propriétaire, voire du nouveau locataire, à l’utilisation du droit de production attaché aux terres faisant partie de l’exploitation laitière, cet intérêt s’opposant à ce que le lien du quota avec la terre soit rompu en l’occurrence;
Que l’hypothèse citée du transfert de surfaces fourragères à un non agriculteur ou à un agriculteur ne produisant pas de lait, telle que toisée par l’article 15 dudit règlement grand-
ducal du 14 mars 1996, ne serait pas vérifiée en fait en l’occurrence du chef de la mise en location subséquente à un producteur de lait par les époux X. et Y. des terres faisant partie de leur ferme à Burmerange;
Que dès lors la décision ministérielle déférée respecterait entièrement la situation de fait et de droit de l’espèce;
Considérant qu’ainsi que le relève à juste titre le délégué du Gouvernement, aucun recours de pleine juridiction n’est prévu par la loi, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal;
Considérant que le recours en annulation formé en ordre subsidiaire est recevable, pour avoir été introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi;
Considérant au fond que dans la mesure où le ministre a toisé la demande en indemnité sur base du règlement grand-ducal du 14 mars 1996, nouvelle disposition jugée expressément non applicable à la décision ministérielle antérieurement critiquée ayant abouti au jugement précité du 23 juillet 1997, il y a changement de situation en droit pour une question restée sensiblement identique en fait relativement à son objet, en ce que la cause juridique de la demande a changé;
Que dès lors le ministre a pu valablement reconsidérer la situation au regard des nouvelles dispositions réglementaires applicables;
Considérant qu’il est constant en cause que tant le règlement grand-ducal du 3 septembre 1995 précité, que celui actuellement sous analyse du 14 mars 1996 ont été pris en exécution du règlement modifié CEE 3590/92 du 28 décembre 1992 précité auxquels les deux règlements grand-ducaux se réfèrent expressément dans leurs visa et ce plus particulièrement à son article 8;
Que ledit article 8 dispose que dans le but de mener à bien la restructuration de la production laitière au niveau national, régional ou des zones de collecte, ou afin d’améliorer l’environnement, les Etats membres peuvent mettre en oeuvre une ou plusieurs dispositions plus amplement exposées dans la suite dudit texte, selon des modalités qu’ils déterminent en tenant compte des intérêts légitimes des parties, la première y prévue étant celle d’accorder aux différents producteurs qui s’engagent à abandonner définitivement une partie ou la totalité de leur production laitière une indemnité, versée en une ou plusieurs annuités et d’alimenter la réserve nationale avec les quantités de référence ainsi libérées;
Que d’après l’article 8 en question l’accord d’un producteur à abandonner définitivement la totalité de sa production laitière en vue d’obtenir en contrepartie une indemnité, a comme corollaire l’alimentation de la réserve nationale avec les quantités de référence des quotas laitiers ainsi libérées;
5 Que pareillement au règlement grand-ducal du 3 septembre 1995 celui sous analyse du 14 mars 1996 reprend le même système entraînant qu’il n’y a pas de liquidation d’indemnité sans abandon de quotas laitiers;
Qu’à ce sujet l’analyse faite par le tribunal dans son jugement du 23 juillet 1997 garde toute sa valeur au regard du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 dans la mesure où il a été retenu que le locataire, producteur laitier ayant pris en location une ferme entière - cette hypothèse formant l’exception en pratique - et le propriétaire de la ferme avaient des intérêts croisés, mais conjugables, ayant été précisé que les deux intérêts, celui de l’ancien locataire d’obtenir l’indemnité également prévue par l’article 16 du règlement grand-ducal du 14 mars 1996 et celui du propriétaire de pouvoir garder sur l’exploitation lui appartenant la possibilité d’y admettre une production laitière, sont tous les deux légitimes;
Considérant que l’article 16 (1) dispose en son quatrième alinéa que « si le producteur faisant appel à l’indemnité visée par le présent article a loué une ferme entière, la demande ne peut être présentée qu’en accord avec le propriétaire. En cas de désaccord, le ministre fixe la quantité de référence pouvant être cédée au pool en tenant compte des intérêts légitimes des parties »;
Considérant qu’à titre de rappel comparatif il échet de rappeler le libellé de l’article 3, alinéa 2, disposition pertinente du règlement grand-ducal précité du 3 septembre 1995 à la base de la décision ministérielle analysée par le jugement précité du 23 juillet 1997, disposant que « si le producteur faisant appel à l’indemnité visée par le présent règlement a loué une ferme entière, la demande ne peut être présentée qu’en accord avec le propriétaire qui, dans ce cas, doit également souscrire à l’engagement de ne plus admettre une production laitière sur l’exploitation lui appartenant »;
Considérant que la comparaison des deux textes en question fait ressortir que les deux dispositions sont restées identiques en ce qu’une condition de base de la liquidation de l’indemnité en faveur de l’ancien producteur qu’est le locataire d’une ferme entière ayant décidé d’arrêter toute production laitière au bout de la location en question, était l’accord obtenu avec son ancien propriétaire;
Considérant que dans cet ordre d’idées la conclusion dégagée par le tribunal sur base de la disposition identique du règlement grand-ducal du 3 septembre 1995 garde toute sa valeur en ce que les parties étaient libres de s’accorder, suivant des modalités à arrêter entre elles, d’une façon à ce que d’un côté les intérêts légitimes du propriétaire de garder la possibilité de mise en location en vue d’une production laitière des terrains ci-avant loués soient préservés excluant la liquidation de l’indemnité sollicitée dans le chef de son ancien locataire et comprenant dès lors de l’autre côté une compensation financière ou autre adéquate, à arrêter entre parties;
Qu’il est également constant que l’obtention de l’indemnité en question par l’ancien locataire, remplissant par ailleurs les conditions posées y compris l’accord du propriétaire des terrains, ne saurait être vérifiée qu’au prix de la cession de quantités de référence afférentes à la réserve nationale;
Considérant que la comparaison des deux textes en question considérés in fine de leurs libellés respectifs, fait dégager une innovation substantielle du nouveau texte par rapport à 6 l’ancienne réglementation issue du règlement grand-ducal du 3 septembre 1995 en ce que dorénavant à partir de l’article 16 (1) alinéa 4 in fine le ministre est appelé à fixer la quantité de référence pouvant être cédée au pool, en tenant compte des intérêts légitimes des parties, dans l’hypothèse d’un désaccord entre elles;
Considérant qu’à défaut d’accord exprimé par les propriétaires des terrains en question à l’égard de la demande en indemnité posée par Monsieur HUYNEN sur base du règlement grand-ducal du 14 mars 1996, le ministre était appelé, après avoir constaté, comme il l’a fait, le désaccord entre parties, de fixer la quantité de référence à céder au pool par les dits propriétaires en contrepartie de l’indemnité à liquider dans le chef de leur ancien locataire;
Considérant que la simple énonciation par lui faite des dispositions de l’article 16 (1) alinéa 4 prérelaté ainsi que le renvoi aux motifs du jugement précité du 23 juillet 1997 était insuffisant en l’espèce, en ce que ce dernier s’est borné au regard de la réglementation applicable à l’époque, à relaisser l’accord des parties à leur libre arbitre, aucune fonction d’arbitrage n’ayant été prévue à ce moment;
Considérant que la disposition en question de l’article 16 (1) alinéa 4 in fine, sans contredire directement le principe retenu à juste titre par le ministre, suivant lequel, en cas de prise à bail d’une ferme entière, les droits de production laitière rejoignent a priori à l’expiration du bail les terres auxquelles ils sont rattachés en vertu des dispositions de l’article 8 du règlement modifié CEE 3590/92 précité dans son application précisée par la Cour de Justice des Communautés européennes, il n’en reste cependant pas moins que ladite disposition prévoit une modulation nécessaire due au respect accordé aux intérêts légitimes de toutes les parties en présence, en ce qu’en cas de désaccord le ministre est appelé à revêtir un rôle d’arbitre en fixant concrètement la quantité de référence pouvant être cédée au pool au regard notamment de l’intérêt légitime de l’ex-locataire ayant été à l’origine de l’attribution des quotas laitiers en question;
Qu’il en découle nécessairement que la quantité ainsi cédée au pool ne restera plus attachée aux terres en question, étant entendu que parmi les intérêts légitimes du propriétaire il y a lieu de tenir compte également de l’intention de celui-ci de louer soit la ferme entière, soit les seuls terrains à un producteur laitier ou non, ensemble les répercussions afférentes concernant les quantités de référence à céder le cas échéant par la suite à la réserve nationale en vertu de la réglementation applicable;
Considérant qu’en ne prenant dès lors aucune décision de fixation des quantités à céder au pool, condition indispensable à la liquidation d’une indemnité dans le chef de l’ancien locataire en question, le ministre n’a pas tenu compte des intérêts légitimes pourtant dûment arrêtés par le jugement précité du 23 juillet 1997 dans le chef des deux parties et plus particulièrement dans celui de Monsieur HUYNEN;
Qu’il reste constant que les parties auront toujours eu le loisir de s’accorder à la base suivant leur libre arbitre, afin d’éviter pareille fixation ministérielle pour peu qu’elle risque de ne point leur convenir;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent qu’en constatant le désaccord entre parties sans procéder à la fixation de la quantité de référence pouvant être cédée au pool en vertu de l’article 16 (1), alinéa 4 du règlement grand-ducal du 7 14 mars 1996 précité, et en ne tenant ainsi pas compte des intérêts légitimes des deux parties constants en cause, la décision ministérielle déférée encourt l’annulation;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
se déclare incompétent pour connaître le recours en réformation;
déclare le recours en annulation recevable;
au fond le dit justifié;
partant annule la décision ministérielle du 29 mai 1998 telle que confirmée et renvoie l’affaire devant le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 juillet 1999 par:
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
