Numéro 11051 du rôle Inscrit le 23 décembre 1998 Audience publique du 22 juin 1999 Recours formé par Monsieur … JANS, … contre trois décisions de l’Entreprise des Postes et Télécommunications en matière de reclassement de poste
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Vu la requête, inscrite sous le numéro du rôle 11051, déposée le 23 décembre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Monique WATGEN, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … JANS, demeurant à L-
…, tendant à la réformation, et subsidiairement à l’annulation:
d’une décision du comité de direction de l’entreprise des Postes et Télécommunications du 10 décembre 1997 portant reclassement rétroactif du poste occupé par Monsieur JANS au cadre fermé (grade 8) de l’entreprise des Postes et Télécommunications, d’une décision confirmative du directeur général de l’entreprise des Postes et Télécommunications du 12 novembre 1998 prise sur recours gracieux exercé le 20 octobre 1998 contre la décision prévisée du 10 décembre 1997, d’une seconde décision confirmative du directeur général adjoint de l’entreprise des Postes et Télécommunications du 30 novembre 1998 prise suite à une nouvelle réclamation introduite au nom de Monsieur JANS le 17 novembre 1998;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 24 décembre 1998 portant signification de ce recours à l’entreprise des Postes et Télécommunications;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 24 mars 1999 par Maître Georges KRIEGER au nom de l’Entreprise des Postes et Télécommunications;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 24 mars 1999 portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur JANS;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 31 mars 1999 par Maître Monique WATGEN au nom de Monsieur JANS;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS du 1er avril 1999 portant signification de ce mémoire en réplique à l’Entreprise des Postes et Télécommunications;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Monique WATGEN et Georges KRIEGER en leurs plaidoiries respectives.
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Monsieur … JANS, demeurant à L-…, fut nommé au poste de commis adjoint dans la carrière de l’expéditionnaire administratif, classé au grade 6, avec effet au 1er novembre 1990, et affecté au service « Commandes et Facturation » à la division des postes de l’Entreprise des Postes et Télécommunications, emploi faisant partie du cadre ouvert.
Le comité de direction de l'Entreprise des Postes et Télécommunications décida le 29 mai 1997 de reclasser, à l’instar de certains autres emplois, l’emploi de « Commandes et Contrôles des Factures au Secrétariat » à la division des postes comme fonction de commis principal, entraînant l’insertion de cet emploi au grade 8 dans le cadre fermé de l'Entreprise des Postes et Télécommunications.
Par courrier du 10 décembre 1997, le directeur général adjoint de l'Entreprise des Postes et Télécommunications informa Monsieur JANS du reclassement, par la décision susvisée du 29 mai 1997, de son poste qui devrait par conséquent être pourvu d’un titulaire remplissant les conditions d’accès à ce cadre fermé. L’une de ces conditions consistant en la réussite à l’examen de promotion de la carrière, le directeur général adjoint fit encore part à Monsieur JANS de la décision du comité de direction de lui accorder un délai de 2 ans pour passer cet examen, faute de quoi il serait affecté d’office et dans l’intérêt du service à un poste du cadre ouvert, son poste actuel étant alors remis en compétition parmi les candidats remplissant les conditions requises.
Après avoir subi un double échec à l’examen de promotion et avoir été informé de l’intention de l'Entreprise des Postes et Télécommunications de l’affecter au pool des remplaçants, Monsieur JANS fit introduire par l’intermédiaire de son mandataire un recours devant le directeur de l'Entreprise des Postes et Télécommunications par courrier du 20 octobre 1998, dans lequel il contesta le droit de son employeur de lui infliger une sanction administrative en ce sens que ses conditions de travail futures seraient moins favorables suite à sa réaffectation au poste de remplaçant, et formula la demande de se voir proposer un poste déterminé équivalant à ses fonctions actuelles et plus adapté à son âge.
Le directeur de l'Entreprise des Postes et Télécommunications prit position quant à ce recours suivant lettre du 12 novembre 1998 par laquelle il déclara « confirmer la position antérieure des P&T ». Il exposa plus particulièrement que Monsieur JANS ne pourrait plus remplir les conditions pour l’occupation de son poste, suite à son ultime échec à l’examen de promotion, « sans qu’il ne puisse cependant être question d’une soi-disante sanction administrative ou autre à cet égard ». Il déclara encore ne pas pouvoir réserver de suite 2 favorable à la demande d’octroi d’un nouveau poste déterminé, au motif que la qualification de Monsieur JANS réduirait les possibilités d’affectation à l’un des emplois du cadre ouvert de sa carrière, dont principalement un guichet postal et subsidiairement la fonction de remplaçant. Le directeur exprima enfin son étonnement « quant à la position actuelle de Monsieur JANS qui, bien conscient qu’il devra libérer sous peu son poste actuel, ne s’est pas porté candidat pour un des emplois fixes récemment déclarés vacants et répondant à sa qualification ».
Le mandataire de Monsieur JANS réagit à cette prise de position directoriale par courrier du 17 novembre 1998 à l’adresse du directeur général, dans lequel il renvoya au fait que Monsieur JANS occupait son poste en cause depuis sept ans déjà, moment auquel celui-ci suffisait aux conditions d’accès à ce même poste, et affirma alors qu’un alourdissement ultérieur des conditions d’accès à ce poste ne saurait porter préjudice aux titulaires en cours mais ne serait applicable que pour les nouvelles nominations à intervenir. Il ajouta qu’un échec à l’examen de promotion ne pourrait entraîner une rétrogradation, mais fonder seulement un refus de promotion. La réaffectation projetée de Monsieur JANS serait ainsi illégale et s’analyserait en une sanction disciplinaire cachée, « sans que toutefois les conditions d’application ne se trouvent remplies et sans que la procédure prévue par le statut général n’ait été respectée ».
Le directeur général adjoint de l'Entreprise des Postes et Télécommunications confirma, par lettre du 30 novembre 1998, la position antérieurement prise par le directeur général et ajouta que « les responsabilités incombant au poste incriminé ont pris de plus grandes proportions avec le temps », de sorte qu’il avait été classé dans le cadre fermé de la carrière concernée. Etant donné que Monsieur JANS avait échoué deux fois à l’examen de promotion et ne satisferait de ce fait pas aux conditions d’accès au cadre fermé, il ne saurait être maintenu sur son poste. Le directeur général adjoint déclara encore contester formellement l’affirmation que la réaffectation équivaudrait à une rétrogradation qui représenterait une sanction disciplinaire sévère, alors que Monsieur JANS n’aurait pas subi une telle sanction.
A l’encontre des trois lettres précitées des 10 décembre 1997, 12 et 30 novembre 1998, Monsieur JANS fit introduire un recours en réformation, sinon en annulation par requête déposée le 23 décembre 1998.
Etant donné que ni la loi du 10 août 1992 portant création de l'Entreprise des Postes et Télécommunications, ni la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, applicable aux fonctionnaires de l'Entreprise des Postes et Télécommunications en vertu de l’article 24 (1) alinéa 2 de la loi prévisée du 10 août 1992, ni aucune autre disposition légale n’instaurent un recours de pleine juridiction en la présente matière, le tribunal est incompétent pour statuer sur le recours en réformation introduit à titre principal.
Quant à la recevabilité L'Entreprise des Postes et Télécommunications soulève en premier lieu le moyen d’irrecevabilité tiré de l’absence de caractère décisionnel des actes attaqués. Le courrier du 10 décembre 1997 ne comporterait qu’une information du demandeur sur sa situation juridique issue d’une décision à caractère général du 29 mai 1997 et sur l’accord de son employeur de lui laisser un délai de deux ans pour passer l’examen nécessaire afin qu’il puisse conserver son poste. En l’absence d’élément décisionnel dans ledit document du 10 décembre 1997, les 3 courriers des 12 et 30 novembre 1998, émanant respectivement du directeur général et du directeur général adjoint de l'Entreprise des Postes et Télécommunications, ne sauraient non plus être qualifiés de décisions. Le recours administratif n’étant ouvert qu’à l’encontre de décisions administratives et non à l’encontre de simples informations, il y aurait lieu de rejeter le recours.
La partie défenderesse ajoute encore subsidiairement que la décision du 29 mai 1997, expliquée dans la lettre du 10 décembre 1997, revêtirait un caractère général et impersonnel, de façon que le tribunal administratif ne saurait connaître d’un recours contre cette décision.
Le courrier du 10 décembre 1997, émanant du directeur général adjoint de l'Entreprise des Postes et Télécommunications, doit être qualifié de notification au demandeur de deux décisions du comité de direction de l'Entreprise des Postes et Télécommunications.
Une première décision dudit comité de direction, datant du 29 mai 1997 et versée en cause comme pièce, opère un changement de classement de certains emplois, dont notamment celui de « Commandes et Contrôles des Factures au Secrétariat » auprès de la division des postes, désigné comme fonction de commis principal. Eu égard au nombre d’emplois concernés et les mesures à caractère non individualisé prises par cette décision, celle-ci doit être qualifiée d’acte à caractère général visant un nombre indéterminé de personnes, de sorte que le demandeur ne peut être admis à exercer directement une voie de recours à son encontre.
Le courrier susvisé du 10 décembre 1997 comporte en second lieu communication au demandeur d’une autre décision du comité de direction, non versée en cause, par laquelle cet organe de l'Entreprise des Postes et Télécommunications tire, pour le cas individuel du demandeur, la conséquence de sa première décision préqualifiée en ce qu’il entend appliquer avec effet immédiat au demandeur les nouvelles conditions d’accès à son poste résultant du reclassement de celui-ci au cadre fermé, tout en lui conférant un délai de deux ans pour satisfaire à ces nouvelles conditions, notamment par le biais de la réussite à l’examen de promotion. Cet acte vise directement la situation professionnelle du demandeur et revêt ainsi nécessairement un caractère décisionnel, de sorte que le demandeur doit être admis à se pourvoir en justice à son encontre.
Dans la même mesure, les courriers des 12 et 30 novembre 1998 s’analysent, sans préjudice de la question de la compétence des directeur général et directeur général adjoint pour confirmer une décision du comité de direction, en des décisions purement confirmatives qui se confondent dans cette même mesure avec la décision initiale.
Le recours est en conséquence irrecevable en tant que dirigé contre la décision préqualifiée du 29 mai 1997, mais admissible à l’encontre de la seconde décision ci-avant dégagée.
L'Entreprise des Postes et Télécommunications oppose en second lieu la tardiveté du recours en ce que la prétendue décision initiale date du 10 décembre 1997, mais que le recours gracieux contre cette dernière n’a été introduit que le 20 octobre 1998, donc en-dehors du délai légal des trois mois. Les deux prétendues « décisions confirmatives » des 12 et 30 novembre 1998 n’apportant aucun élément nouveau, le recours encourrait l’irrecevabilité.
La procédure de changement d’affectation prévue à l’article 6 de la loi précitée du 16 avril 1979, applicable sur base du renvoi opéré par l’article 24 de la loi prévisée du 10 août 4 1992, constitue une procédure spéciale non contentieuse réglementant l’élaboration d’un type déterminé de décisions administratives, en l’occurrence celles prononçant un changement d’affectation à l’égard du fonctionnaire concerné.
Dans le contexte de la procédure de changement d’affectation engagée à son encontre, le demandeur est à considérer, dans ses relations avec l’administration, comme un administré au sens des dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, quelle que soit par ailleurs sa position statutaire ou autre par rapport à cette même administration. La qualité d’administré, à défaut de définition spécifique, est en effet conditionnée par la seule existence d’une décision administrative ou à une attitude de l’administration qui y est assimilée (cf. trib. adm. 14.10.97, Pas. adm. 1/99, Fonction publique, v° Changement d’affectation, de fonction ou de service, n° 19).
Il s’ensuit que ledit règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est susceptible d’application en l’espèce, de sorte qu’il appartient au tribunal d’évaluer, au voeu de l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, si la procédure de changement d’affectation sous examen prévoit des formalités aussi protectrices du particulier que les règles édictées dans le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
S’il est bien vrai que ladite procédure présente pour l’administré un certain nombre de garanties tendant à assurer le respect de ses droits de la défense avant la prise de la décision de changement d’affectation qui vont au-delà de celles prévues à cet égard par le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, il reste cependant que la question de l’indication des voies de recours dans la décision n’est pas réglementée par le statut.
Par voie de conséquence, les dispositions de l’article 14 du règlement grand-ducal prévisé du 8 juin 1979, suivant lesquelles une décision révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits doivent indiquer les voies de recours contre elles, sont appelées, en vertu des dispositions de l’article 4 de la loi précitée du 1er décembre 1978, à s’appliquer de plein droit en l’espèce.
Le courrier incriminé du 10 décembre 1997 ne comporte aucune indication sur les voies de recours ouvertes au demandeur à son encontre, de sorte que le non-respect ainsi établi de l’article 14 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1978 doit être sanctionné par la suspension du délai de recours normalement applicable. Le recours sous analyse n’est par voie de conséquence pas tardif.
Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours subsidiaire en annulation, par ailleurs introduit dans les formes de la loi, est recevable en tant que dirigé contre la seconde décision communiquée dans le courrier du 10 décembre 1997, ainsi que contre les décisions confirmatives des 12 et 30 novembre 1998.
Quant au fond Le demandeur reproche en premier lieu aux décisions attaquées de représenter un changement d’affectation, sinon un changement de fonction, qui serait intervenu d’office sans toutefois répondre à un certain nombre de conditions prévues par l’article 6 de la loi précitée du 16 avril 1979. Il renvoie plus particulièrement à l’exigence que le changement d’affectation ou de fonction ne doit pas comporter l’attribution au fonctionnaire concerné d’un emploi 5 inférieur en rang ou en traitement, alors que la fonction lui assignée au pool des remplaçants impliquerait des conditions de travail plus défavorables, ainsi qu’à son droit d’être entendu en ses observations préalablement à toute mesure prise à son encontre.
Dans un second ordre d’idées, le demandeur invoque la violation du principe de non-
rétroactivité, consacré par l’article 2 du code civil, en ce qu’il aurait occupé son poste dès 1990 pour avoir satisfait à toutes les conditions d’accès alors applicables et qu’il bénéficierait ainsi d’une situation légalement constituée sous la législation alors en vigueur. Un alourdissement ultérieur des conditions d’accès à ce poste ne lui serait dès lors plus opposable, sous peine de vouloir conférer un effet rétroactif à l’exécution des règlements grand-ducaux du 14 mars 1996 portant exécution de la loi prévisée du 10 août 1992 par le fait d’opérer un reclassement rétroactif.
Le demandeur critique enfin les décisions attaquées pour lui avoir infligé une sanction disciplinaire déguisée consistant en sa rétrogradation en raison de son double échec à l’examen de promotion, alors que ce défaut de réussite ne saurait fonder qu’une absence de promotion, mais non pas une mesure prise pour une raison étrangère au service.
Il ressort implicitement mais nécessairement de l’article 6, 1. de la loi précitée du 16 avril 1979 que la nomination d’un fonctionnaire se fait dans un grade qui constitue le titre qui situe le fonctionnaire visé dans l’hierarchie et définit sa fonction. Cet acte habilite encore le fonctionnaire à occuper un emploi correspondant à ce grade. Le fonctionnaire ne saurait se voir privé de son grade, y compris de ses éléments essentiels pris individuellement, que par une sanction disciplinaire prise dans les formes de la loi.
La nomination se distingue de la décision d’affecter le fonctionnaire à un emploi déterminé dans une administration ou un service. Si le fonctionnaire est en droit d’occuper un emploi correspondant à son grade, il ne saurait par contre faire valoir un droit acquis au classement de son emploi, une modification du classement de ce dernier lui étant immédiatement opposable. D’un autre côté, un changement d’emploi, notamment suite au reclassement du poste antérieurement occupé, ne peut impliquer pour le fonctionnaire concerné des conditions de travail substantiellement moins favorables, de manière à lui causer un préjudice disproportionné (trib. adm. 16 février 1998, Pas. adm. 1/99, v° Fonction publique, n° 16).
Le changement d’affectation visé au paragraphe 2. de l’article 6 précité ne comporte qu’une nouvelle décision sur l’affectation à un emploi déterminé qui reste sans influence sur le grade et la fonction du fonctionnaire concerné.
En l’espèce, il est constant que le demandeur a été nommé avec effet au 1er novembre 1990 au grade 6 à la fonction de commis adjoint dans la carrière de l’expéditionnaire administratif et qu’il a été affecté au service « Commandes et Facturation » à la division des postes de l'Entreprise des Postes et Télécommunications.
La décision du comité de direction de l'Entreprise des Postes et Télécommunications du 29 mai 1997 a notamment reclassé l’emploi occupé par le demandeur du grade 6 vers le grade 8 comme fonction d’un commis principal. Cette décision à caractère général au eu pour effet immédiat, opposable au demandeur, un nouveau classement des emplois visés et, par voie de conséquence, la redéfinition de la catégorie de fonctionnaires pouvant les occuper, mais n’a emporté aucune conséquence individuelle pour le demandeur qui a conservé son grade 6 et sa 6 fonction de commis adjoint. Suite au prédit reclassement de l’emploi auquel le demandeur était affecté, celui-ci ne répondait plus aux conditions d’accès en termes de grade et de fonction pour occuper ce poste.
Etant donné que ni la loi prévisée du 10 août 1992, ni les règlements grand-ducaux d’application du 14 mars 1996 visés dans la décision déférée du 29 mai 1997, ni cette décision n’ont prévu de disposition transitoire en faveur des fonctionnaires occupant les postes concernés au moment de leur reclassement, le comité de direction était par voie de conséquence en droit de décider qu’en principe le demandeur devait satisfaire dorénavant aux nouvelles conditions d’accès pour l’emploi qu’il occupait et de lui accorder un délai pour s’y conformer, faute de quoi il pouvait être affecté à un autre emploi correspondant à son grade.
Le reproche du demandeur tiré de l’attribution d’un emploi inférieur en rang ou en traitement tombe à faux, étant donné que les décisions litigieuses n’ont point arrêté un changement d’affectation qui n’est intervenu que par décision du comité de direction de l'Entreprise des Postes et Télécommunications du 15 avril 1999, ne faisant pas l’objet du recours sous discussion. C’est encore à l’encontre de cette dernière décision que des moyens tirés de l’octroi de conditions de travail substantiellement moins favorables devraient être avancés. Par ailleurs, le rang de l’emploi attribué s’apprécie par rapport au rang et à la fonction auxquels le fonctionnaire est nommé en ce moment.
Le moyen fondé sur la violation, par l'Entreprise des Postes et Télécommunications, de son obligation établie à l’article 6,5. prévisé d’entendre le fonctionnaire concerné en ses observations avant la mesure de changement d’affectation est pareillement à rejeter, vu l’absence d’un changement d’affectation à un poste précis voire communication d’une intention d’un tel changement dans les décisions attaquées.
Il résulte encore de ce qui précède que le reproche de la rétroactivité du reclassement opéré du poste laisse d’être fondé, un fonctionnaire ne pouvant faire valoir un droit acquis sur le classement d’un emploi qu’il occupe à un certain moment sur base de son grade et de sa fonction.
Les décisions attaquées ne tirent pas non plus du double échec du demandeur à l’examen de promotion la conséquence d’une sanction disciplinaire camouflée consistant en une rétrogradation illégale, vu qu’il n’a pas bénéficié d’une promotion par le biais de la décision prévisée du 29 mai 1997 et que les décisions attaquées ne l’ont pas affecté à un emploi inférieur en rang.
Tous les moyens du demandeur tirés de la violation de la loi, voire du détournement et de l’excès de pouvoir laissent en conséquence d’être fondés, de sorte que le recours est à rejeter.
PAR CES MOTIFS Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, 7 se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable en tant qui dirigé contre la décision à caractère général du 29 mai 1997, mais recevable à l’encontre de la seconde décision communiquée dans le courrier du 10 décembre, ainsi que contre les courriers confirmatifs des 12 et 30 novembre 1998, au fond le déclare non justifié et en déboute, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 juin 1999 par:
M RAVARANI, président, M CAMPILL, premier juge, M. SCHROEDER, juge, en présence de Mme WILTZIUS, greffier de la Cour administrative, greffier assumé.
s. WILTZIUS s. RAVARANI 8
