N° 10606 du rôle Inscrit le 11 mars 1998 Audience publique du 3 juin 1999
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Recours formé par l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils contre le ministre des Classes moyennes et du Tourisme en présence de la société anonyme TRACTEBEL ENGINEERING LUXEMBOURG S.A.
en matière d’exercice de la profession d’ingénieur-conseil en construction
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Vu la requête inscrite sous le numéro 10606 du rôle, déposée le 11 mars 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Paul BEGHIN, assisté de Maître Roger NOTHAR, tous les deux avocats inscrits à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils, ayant son siège social à L-…, représenté par son président actuellement en fonction, tendant à l’annulation d’une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme du 11 décembre 1997 autorisant la société anonyme TRACTEBEL ENGINEERING LUXEMBOURG S.A., ayant son siège social à L-…, à exercer l’activité d’ingénieur-conseil en construction en tant que profession libérale;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 6 mars 1998, portant signification de ce recours à la société anonyme TRACTEBEL ENGINEERING LUXEMBOURG S.A.;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 21 août 1998;
Vu le mémoire en réponse déposé le 8 octobre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Louis SCHILTZ, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme TRACTEBEL ENGINEERING LUXEMBOURG S.A., représentée par son conseil d’administration actuellement en fonction;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 1er octobre 1998, par lequel ce mémoire en réponse a été signifié à l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 9 novembre 1998 par Maître Paul BEGHIN, au nom de l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils;
1 Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 9 novembre 1998, par lequel ce mémoire en réplique a été signifié à la société anonyme TRACTEBEL ENGINEERING LUXEMBOURG S.A.;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Dominique BORNERT, en remplacement de Maître Paul BEGHIN, et Anne FERRY, en remplacement de Maître Louis SCHILTZ, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Par lettre du 28 juin 1996, la société anonyme TRACTEBEL ENGINEERING LUXEMBOURG S.A., établie et ayant son siège social à L-…, dénommée ci-après la « société TEL », sollicita de la part du ministre des Classes moyennes et du Tourisme une autorisation d’établissement en vue de « l’exercice de la mission d’ingénieur-conseil auprès de toutes entreprises ou administrations publiques ou privées, spécialement l’étude, la direction, la coordination et la surveillance d’exécution de tous travaux, ouvrages et complexes ».
Après l’instruction du dossier par le ministère des Classes moyennes et du Tourisme et différents échanges de correspondances entre la société TEL et le ministère en vue de compléter le dossier de ce dernier par les pièces et documents légalement requis, la commission prévue à l’article 2 de la loi du 28 décembre 1988 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel, ainsi qu’à certaines professions libérales, ci-après désignée « la loi d’établissement », rendit en date du 16 septembre 1996 un avis favorable non seulement en ce qui concerne la qualification professionnelle des dirigeants de la société, mais également en ce qui concerne leur honorabilité professionnelle, avec la réserve que la société devra encore rapporter la preuve de l’accomplissement du stage par ses dirigeants, en versant un certificat à émettre soit par une autorité compétente soit par une association professionnelle représentative.
En date du 11 décembre 1997, le ministre des Classes moyennes et du Tourisme émit une autorisation d’établissement en faveur de la société TEL en vue de l’exercice, en qualité de profession libérale, de l’activité d’ingénieur-conseil en construction, en spécifiant que l’autorisation en question n’est valable qu’à condition que la gérance soit assurée par Messieurs X. et Y..
Par requête déposée le 11 mars 1998, l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils, dénommé ci-après « l’OAI », a fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision précitée du 11 décembre 1997.
Dans son mémoire en réponse, la société TEL conteste que l’OAI aurait un intérêt à agir contre l’autorisation ministérielle attaquée du 11 décembre 1997, en estimant que cette action ne serait pas dictée par l’intérêt corporatif de l’OAI et qu’elle n’aurait pas pour objectif de profiter à l’ensemble de ses membres.
2 Il s’agit partant d’examiner quels sont les intérêts dont l’ OAI a qualité pour assurer la défense en justice.
En effet, pour être recevable, l’action collective introduite par un ordre professionnel doit être dictée par un intérêt corporatif caractérisé et avoir pour objet de profiter à l’ensemble des membres.
S’il est vrai qu’en application de la loi du 13 décembre 1989 portant organisation des professions d’architecte et d’ingénieur-conseil, les personnes physiques ou morales, bénéficiant de l’agrément gouvernemental prescrit pour l’exercice des professions visées et organisées par cette loi, sont obligatoirement membres de l’OAI et doivent être inscrits sur le tableau publié au moins une fois par an au Mémorial, il n’en reste pas moins que l’OAI a intérêt et, partant, qualité pour poursuivre l’annulation d’une décision ministérielle par laquelle une autorisation d’établissement en tant qu’ingénieur-conseil a été accordée à une société commerciale, sous la gérance d’ingénieurs diplômés, à laquelle l’OAI conteste l’indépendance professionnelle requise par la loi.
Cet intérêt découle de la mission et des attributions de l’OAI, à savoir la représentation des professions d’architecte et d’ingénieur-conseil et la défense de leurs droits et intérêts, la défense de l’honneur et de l’indépendance des architectes et ingénieurs-conseils, en veillant notamment à l’application de la réglementation professionnelle et au respect, par lesdites professions, des normes et devoirs professionnels respectifs; le maintien de la discipline entre lesdites professions et l’exercice du pouvoir disciplinaire, ainsi que la prévention ou conciliation de tous différends entre lesdites professions, d’une part, et entre celles-ci et les tiers, d’autre part.
Le moyen d’irrecevabilité tiré du défaut d’intérêt pour agir de l’OAI est partant à écarter.
En matière d’autorisation d’établissement, il résulte de la combinaison des articles 1, § 2, 1° et 2, 1 de la loi du 4 novembre 1997 portant modification des articles 2, 12, 22 et 26 de la loi d’établissement, que le tribunal administratif statue comme juge d’annulation.
Le recours en annulation, ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, est recevable.
A l’appui de son recours, le demandeur estime que la société TEL violerait l’article 2 de la loi précitée du 13 décembre 1989 dans la mesure où elle ne disposerait pas de l’indépendance professionnelle requise, en soutenant encore que d’après l’article 3 de la même loi, l’article 2 précité, introduisant dans la loi précitée du 13 décembre 1989 le principe de l’indépendance professionnelle, est inapplicable seulement à ceux des ingénieurs-conseils qui exercent notamment leur activité en qualité de salariés d’une personne morale détentrice d’un agrément gouvernemental, à condition que ces salariés « n’exercent leur activité qu’au service ….. des employeurs au service desquels ils sont engagés ». Il fait encore valoir que la société TEL violerait également l’article 4 du règlement grand-ducal du 17 juin 1992 déterminant la déontologie des architectes et des ingénieurs-conseils, qui prévoit que notamment l’exercice de la profession d’ingénieur-conseil à titre indépendant est incompatible avec toute activité commerciale, ainsi qu’avec la profession d’entrepreneur de tous travaux de construction. En signalant que l’ingénieur-conseil ne peut accomplir des actes réputés incompatibles par l’article 3 4 précité, conformément à l’article 5 du même règlement grand-ducal, le demandeur conclut qu’au vu de la violation des dispositions légales et réglementaires précitées, il en résulterait que la société TEL ne remplirait pas les conditions légales en vue de garantir son indépendance professionnelle. Le non-respect de cette indépendance professionnelle serait notamment rapporté par l’objet social très vaste de la défenderesse. Ainsi, il ressortirait de cet objet social que pratiquement toutes les opérations citées à l’article afférent des statuts de la société TEL auraient un caractère incontestablement commercial, et que partant cet objet social ne répondrait pas aux conditions imposées à l’exercice de l’activité d’ingénieur-conseil d’après la loi d’établissement ainsi que d’après la loi précitée du 13 décembre 1989.
La société TEL violerait encore l’article 4 alinéa 2 du règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992 dans la mesure où son actionnaire principal, à savoir la société TRACTEBEL S.A. serait une « entreprise industrielle et commerciale à vocation internationale qui exerce des activités dans les domaines entre autres de l’énergie, de l’eau, de la télédistribution, de l’ingénierie, des services techniques, de la construction et de l’immobilier, de l’informatique, de l’électronique, de la télématique, des télécommunications et des moyens d’informations ».
La société TEL exercerait donc soit directement soit indirectement des activités à caractère commercial et notamment celle d’entreprise de construction.
Le demandeur estime que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme, en prenant la décision d’autoriser la société TEL à exercer, en qualité de profession libérale, l’activité d’ingénieur-conseil, aurait violé les dispositions de la loi précitée du 13 décembre 1989 ainsi que du règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992, en ce qu’il n’aurait pas vérifié que la société TEL disposait de l’indépendance professionnelle requise par les dispositions légales et réglementaires en question, avant de délivrer l’agrément ministériel. Cette obligation incomberait en effet au ministre des Classes moyennes et du Tourisme, étant donné que l’OAI serait obligé d’inscrire sur le tableau tenu par lui toute personne disposant de l’agrément gouvernemental pour l’exercice de la profession d’ingénieur-conseil, en n’ayant aucun pouvoir pour apprécier lui-même si les conditions prévues par les dispositions légales ou réglementaires sont remplies en l’espèce.
Le délégué du gouvernement conclut que c’est à bon droit que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme a délivré à la société TEL l’autorisation d’exercer, en tant que profession libérale, l’activité d’ingénieur-conseil, au motif que les conditions de qualification et d’honorabilité professionnelles, seuls critères prévus par la loi d’établissement, étaient respectés en l’espèce. Il note pour le surplus qu’à part cette autorisation d’établissement, la société TEL ne serait autorisée à exercer aucune autre activité commerciale ou artisanale.
En ce qui concerne la loi précitée du 13 décembre 1989 et le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992, il note que, contrairement à l’argumentation exposée par l’OAI, ces deux textes ne constitueraient pas des mesures d’exécution de la loi d’établissement et que partant le ministre des Classes moyennes et du Tourisme n’avait pas à prendre en considération ceux-ci lors de l’émission de l’autorisation d’établissement attaquée.
Quant au grief formulé par le demandeur quant aux actionnaires de la société TEL, le délégué du gouvernement soutient que la société TEL constitue une personne morale de droit luxembourgeois, distincte, sur le plan juridique, d’autres personnes physiques ou morales constituant son actionnariat.
4 Enfin, le représentant étatique estime qu’au cas où la société TEL ne disposerait pas de l’indépendance professionnelle légalement requise, il y aurait lieu à application des sanctions disciplinaires prévues à cet effet.
La société TEL se rallie aux moyens et arguments exposés par le délégué du gouvernement, en insistant également sur la considération que la loi précitée du 13 décembre 1989 et le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992 ne trouveraient application qu’à partir de la date d’émission de l’autorisation d’établissement, c’est-à-dire au cours de la phase de l’exercice effectif de la profession d’ingénieur-conseil et qu’ils ne devraient pas être pris en considération lors de l’instruction du dossier par le ministre des Classes moyennes et du Tourisme en vue de la délivrance de l’autorisation d’établissement. Partant, ni la loi précitée du 13 décembre 1989 ni le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992 ne contiendraient de critères et conditions à prendre en considération par le ministre des Classes moyennes et du Tourisme lors de la délivrance d’une autorisation d’établissement en vue de l’exercice de la profession d’architecte ou d’ingénieur-conseil. Ces critères et conditions ne pourraient partant être appréciés qu’au cours de l’exercice de la profession d’architecte ou d’ingénieur-conseil, et le défaut de se conformer à ces dispositions légales et réglementaires serait sanctionné par une mesure disciplinaire à prendre par l’OAI.
A titre subsidiaire, et pour le cas où le tribunal estimerait que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme aurait dû vérifier également les conditions d’exercice telles que prévues par la loi précitée du 13 décembre 1989 et par le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992, la société TEL fait exposer qu’elle respecterait toutes les conditions légales et réglementaires prévues par les textes précités et qu’elle disposerait de l’indépendance professionnelle légalement requise.
Dans son mémoire en réplique, l’OAI maintient son point de vue défendu dans sa requête introductive d’instance en soutenant que non seulement la loi précitée du 13 décembre 1989, mais également le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992 contiendraient des prescriptions supplémentaires par rapport à la loi d’établissement et que le ministre aurait dû en assurer leur observation, en ce qu’elles constitueraient des conditions propres pour l’exercice des professions d’architecte et d’ingénieur-conseil, d’autant plus que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme serait chargé de l’exécution non seulement de la loi mais également du règlement grand-ducal précité.
Il expose ensuite une série d’arguments de fait tendant à établir que la société TEL ne dispose pas de l’indépendance professionnelle légalement requise.
Au vu des moyens et arguments développés par les parties à l’instance, le tribunal est amené en premier lieu à analyser le rôle et les compétences du ministre des Classes moyennes et du Tourisme dans le cadre de la délivrance d’autorisations d’établissement en vue de l’exercice, en qualité de profession libérale, des activités d’ingénieur-conseil, et à déterminer plus particulièrement si les dispositions légales et réglementaires figurant à la fois dans la loi précitée du 13 décembre 1989 et dans le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992, figurent également parmi les conditions à remplir par un demandeur d’une autorisation d’établissement et dont le ministre devra tenir compte dans le cadre de l’émission de son autorisation.
5 D’après l’article 1er, paragraphe (1) de la loi d’établissement, le ministre des Classes moyennes et du Tourisme est compétent pour les autorisations d’établissement en vue de l’exercice de la profession d’ingénieur.
Au voeu de l’article 3 de la même loi, l’autorisation ne peut être accordée à une personne morale que si ses dirigeants présentent les garanties nécessaires d’honorabilité et de qualification professionnelles.
Il échet encore de relever que la loi d’établissement ne contient pas une base légale en vertu de laquelle des dispositions réglementaires en matière d’organisation de la profession d’ingénieur-conseil ou en matière de déontologie de ladite profession devraient ou pourraient être prises. Elle ne contient par ailleurs aucun renvoi à une autre loi contenant des dispositions en matière d’autorisation ou d’exercice de la profession d’ingénieur-conseil dont le ministre devrait tenir compte lors de l’émission d’une autorisation d’établissement pour ce type de profession.
Il échet de relever en outre que ni la loi précitée du 13 décembre 1989, ni le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992 n’accordent au ministre des Classes moyennes et du Tourisme une quelconque compétence en matière d’émission d’autorisations d’établissement, et plus particulièrement quant aux vérifications à faire par lui au sujet des conditions et critères à remplir par les demandeurs d’une telle autorisation, sauf en ce qui concerne l’obligation faite au ministre, conformément à l’article 23 alinéa 2 de la loi précitée du 13 décembre 1989, de retirer l’autorisation aux personnes qui se sont vu interdire l’exercice de la profession à la suite d’une peine disciplinaire portant sur l’interdiction définitive d’exercer la profession telle que prononcée par le conseil de discipline compétent pour les professions d’architecte et d’ingénieur-conseil.
Il en découle que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme n’a pas compétence pour apprécier si une personne, physique ou morale, dispose de l’indépendance professionnelle nécessaire en vue de l’exercice de la profession d’ingénieur-conseil et il ne peut partant pas refuser l’autorisation d’établissement au motif qu’une telle condition ne serait pas remplie.
C’est partant à bon droit que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme s’est limité à prendre en considération les conditions de qualification et d’honorabilité professionnelles légalement requises sur base de la loi d’établissement, sans analyser la question d’une éventuelle difficulté tenant à l’indépendance professionnelle.
Ce raisonnement ne saurait être énervé par le seul fait que le ministre des Classes moyennes et du Tourisme a contresigné à la fois la loi précitée du 13 décembre 1989 et le règlement grand-ducal précité du 17 juin 1992, étant donné que ce fait à lui seul ne saurait suffir pour lui attribuer compétence afin de prendre en considération une quelconque disposition de ces textes légaux et réglementaires dans le cadre de son analyse du dossier en vue de l’émission de l’autorisation d’établissement afférente. Par ailleurs, il ressort clairement du règlement grand-ducal précité, qui a pour objet exclusif de déterminer la déontologie applicable notamment à la profession d’ingénieur-conseil, que le respect de la condition de l’indépendance professionnelle tombe manifestement sous les obligations déontologiques à respecter par l’ingénieur-conseil au cours de l’exercice de son activité et que le non-respect de cette obligation tombe sous la compétence du conseil de discipline. Cette interprétation du texte de l’article 4 du règlement grand-ducal précité est confortée par la disposition en vertu de 6 laquelle toute activité autre que l’activité d’ingénieur-conseil exige « l’autorisation écrite du conseil de l’ordre qui ne peut être accordée qu’à la condition que l’indépendance professionnelle soit sauvegardée ».
Il découle des considérations qui précèdent que le recours est à déclarer non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare non justifié et en déboute;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Schroeder, juge et lu à l’audience publique du 3 juin 1999 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
