N° 10957 du rôle Inscrit le 16 octobre 1998 Audience publique du 2 juin 1999
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Recours formé par Monsieur … LOUIS, … contre une décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg en matière de discipline
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Vu la requête inscrite sous le numéro 10957 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 16 octobre 1998 par Maître Roger NOTHAR, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de Monsieur … LOUIS, premier artisan au service de l’architecte de la Ville de Luxembourg, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juillet 1998 confirmant la sanction disciplinaire de la réprimande prononcée à son encontre par décision du collège échevinal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 1998;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Marc GRASER, demeurant à Luxembourg, du 19 octobre 1998 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 12 mars 1999 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 15 mars 1999 portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur … LOUIS;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 1999 par Maître Roger NOTHAR pour Monsieur … LOUIS;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Marc GRASER du 18 mars 1999 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 avril 1999 par Maître Jean KAUFFMAN pour l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER du 26 avril 1999 portant signification de ce mémoire en duplique à Monsieur … LOUIS;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée;
1 Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Roger NOTHAR et Jean KAUFFMAN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 28 avril 1999.
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A la suite d’une procédure disciplinaire engagée en date du 8 décembre 1997 par le collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg au sujet d’un incident qui s’est produit en date du 12 novembre 1997, Monsieur … LOUIS, premier artisan au service de l’architecte de la Ville de Luxembourg, demeurant à L-…, s’est vu infliger la peine disciplinaire de la réprimande par décision dudit collège du 28 avril 1998 au motif que “ le collège est d’avis qu’il a été établi que vous n’aviez pas été à votre poste de travail lors d’un contrôle effectué par votre chef de service en date du 12 novembre 1997, fait qui constitue un manquement à la discipline au sens des articles 11 et 14 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ”.
A l’encontre de cette décision, Monsieur LOUIS a fait introduire en date du 4 juin 1998, par l’intermédiaire de son mandataire, un recours devant le conseil communal, qui s’est soldé par une décision confirmative du 13 juillet 1998 au motif que “ les faits établis par l’instruction disciplinaire étaient suffisamment graves pour justifier la prédite sanction ” et que “ les moyens soulevés en deuxième instance n’étaient ni pertinents ni concluants ”.
Par requête déposée le 16 octobre 1998, il a alors fait introduire un recours tendant à l’annulation de cette décision.
La décision attaquée du conseil communal du 13 juillet 1998 ayant été rendue sur appel en application des dispositions de l’article 66 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, ci-après appelé “ le statut ”, à l’encontre de la sanction disciplinaire de l’amende ne dépassant pas le cinquième d’une mensualité brute du traitement de base, elle est seule susceptible d’un recours en annulation devant le juge administratif. Le recours ayant été par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours le demandeur invoque en premier lieu les dispositions de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme, ci-après appelé “ article 6-
1 ”, pour reprocher à la décision déférée d’avoir décidé de son sort en séance secrète, ainsi que d’émaner d’un organe qui ne satisfait pas aux règles d’indépendance et d’impartialité y fixées.
Ce premier moyen repose sur la prémisse que la décision déférée du conseil communal, intervenue en matière disciplinaire, relève du domaine du contentieux du procès équitable tel que délimité par l’article 6-1 qui énonce à ce titre que “ 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.” Il y a partant lieu d’examiner d’abord la question de l’applicabilité de l’article 6-1 au regard de l’existence en l’espèce d’une contestation sur des droits et obligations de caractère civil ou d’une accusation en matière pénale.
2 Il est constant que la procédure ayant abouti à la décision litigieuse est de nature disciplinaire et s’est soldée par la sanction disciplinaire de la réprimande à l’égard du demandeur.
Le seul objet de la contestation opposant Monsieur LOUIS aux autorités communales investies du pouvoir disciplinaire ayant été de savoir s’il avait enfreint à ses obligations disciplinaires de nature statutaire, et, dans l’affirmative, de lui infliger une sanction disciplinaire afférente, la contestation litigieuse ne porte en l’espèce pas directement sur des droits ou obligations de caractère civil.
S’il est bien vrai qu’en matière disciplinaire certaines sanctions peuvent révéler, à l’issue de la procédure, un caractère civil et que la Cour européenne des droits de l’homme a retenu dans son arrêt Le Compte (1.10.1980, série A, vol. 43) qu’il y a lieu de considérer non seulement l’objet proprement dit de la contestation, mais également l’issue de la procédure lorsqu’elle est directement déterminante pour des droits et obligations de caractère privé, il reste cependant que la sanction disciplinaire prononcée en l’espèce, en l’occurrence la réprimande, ne touche pas à un droit privé.
Cette conclusion se trouve par ailleurs corroborée par le commentaire de Monsieur le juge LIESCH qui s’est exprimé dans son opinion dissidente jointe à l’arrêt Le Compte dans les termes suivants au sujet des principes y dégagés: “ Désormais donc, toute procédure disciplinaire dont l’issue est déterminante pour des droits et obligations de caractère privé, qu’il s’agisse de médecins, de notaires, de magistrats, d’avocats ou d’huissiers, est du domaine d’application de l’article 6, dès lors que la sanction prononcée touche à un droit privé, fût-il représenté par une simple amende. Inversement les peines disciplinaires de l’avertissement et de la réprimande, non assorties d’une peine pécuniaire, ne semblent pas, aux yeux de la majorité de la Cour, être couvertes par la disposition de l’article 6 paragraphe 1. ”.
Il s’ensuit que même une interprétation large de la notion de “ contestations sur des droits et obligations de nature civile ” telle celle consacrée par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Le Compte prévisé, ne permet pas de conclure en l’espèce à l’applicabilité de l’article 6-1 de ce chef.
Quant à la question de savoir si la procédure disciplinaire ayant abouti dans le chef de Monsieur LOUIS à une sanction disciplinaire traduit en réalité une véritable accusation en matière pénale au sens de l’article 6-1, une réponse négative s’impose, alors que la sanction de la réprimande ne revêt pas un degré de sévérité suffisant pour lui valoir un caractère pénal.
La notion de matière pénale, interprétée de façon autonome dans le cadre de l’article 6-
1 en ce qu’elle peut englober des infractions qui, en droit interne, seraient qualifiées de disciplinaires ou administratives, suppose en effet réunis les deux éléments suivants: d’une part, la transgression d’une norme générale poursuivant un but à la fois dissuasif et répressif et d’autre part, le caractère de sévérité de la sanction encourue par l’infracteur, puis prononcée contre lui (cf. Jurisclasseur Europe, volume 7, CEDH, Fascicule 6521, II. Droit à un procès équitable, sub. A.2. Bien-fondé d’une accusation en matière pénale, n°s 108-11), Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’article 6-1 n’est pas applicable en l’espèce et que les moyens afférents avancés par le demandeur sont partant à écarter comme étant étrangers au présent litige.
3 Dans son mémoire en réplique le demandeur reprend le moyen ayant trait au caractère secret de la séance du conseil communal en invoquant, au-delà d’une violation de l’article 6-1, également celle des articles 19 et 21 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et de l’article 69 du statut, en faisant valoir que la règle du scrutin secret pour décider les peines disciplinaires serait d’interprétation restrictive et partant non extensible à la séance elle-même qu’il estime ne pas pouvoir être secrète au point de viser l’exclusion du fonctionnaire concerné.
Ce moyen tend en substance à faire admettre le droit du fonctionnaire concerné d’être présent lors de la séance au cours de laquelle le conseil communal décide de l’application d’une sanction disciplinaire à son égard.
L’article 69 du statut, en disposant que “ les délibérations et votes du conseil communal concernant des affaires disciplinaires ne sont pas publiques ”, consacre une exception au principe général ancré à l’article 21 de la loi communale précitée du 13 décembre 1988 suivant lequel les séances du conseil communal sont publiques. Il se dégage du texte même de cette disposition que cette exception s’applique tant aux discussions qu’au vote.
A défaut de toute disposition légale ou réglementaire consacrant le droit du fonctionnaire concerné d’assister aux discussions et à la prise de décision du conseil communal en matière disciplinaire, ledit fonctionnaire ne bénéficie pas, - au-delà des garanties inhérentes à la procédure disciplinaire et se situant en phase d’instruction disciplinaire, telles notamment le droit de prendre inspection du dossier, de formuler ses observations, voire de demander un supplément d’instruction, - d’un quelconque privilège par rapport au public en ce qui concerne l’accès aux séances du conseil communal.
Le recours institué par l’article 66 du statut constitue par ailleurs un recours hiérarchique de nature purement administrative, de sorte qu’une décision du conseil communal statutant en tant qu’instance d’appel en application dudit article est à qualifier de décision de nature administrative, et non juridictionnelle. Il s’ensuit que le conseil communal, à l’instar de toute autre autorité administrative investie d’un pouvoir décisionnel, est habilité à prendre seul les décisions qui relèvent de sa compétence, sans que la présence du destinataire de la décision ne soit requise.
Il s’ensuit que le moyen afférent de la partie demanderesse est à écarter comme n’étant pas fondé.
Le demandeur conclut ensuite à une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, alors que la décision déférée du conseil communal ne permettrait pas de déterminer pourquoi les moyens soulevés en deuxième instance ne seraient ni pertinents, ni concluants.
La procédure disciplinaire prévue aux articles 68 à 87 du statut constitue une procédure spéciale non contentieuse réglementant de manière détaillée l’élaboration d’un type déterminé de décisions administratives, en l’occurrence celles prononçant une sanction disciplinaire à l’égard des fonctionnaires concernés.
Dans le contexte de la procédure disciplinaire engagée à son encontre, le demandeur est à considérer, dans ses relations avec l’administration, comme un administré au sens des dispositions du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, quelle que soit par ailleurs sa position statutaire ou autre par rapport à cette même administration. La qualité d’administré, à défaut de définition spécifique, est en effet conditionnée par la seule existence d’une décision 4 administrative ou à une attitude de l’administration qui y est assimilée (cf. trib.adm. 28.10.98, 10412 du rôle, Pas. adm. 1/99, Fonction publique, v° Discipline, n° 24).
Il s’ensuit que ledit règlement grand-ducal est susceptible d’application en l’espèce, de sorte qu’il appartient au tribunal d’évaluer, au voeu de l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, si la procédure disciplinaire sous examen prévoit des formalités toutes aussi protectrices du particulier que les règles édictées dans le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
S’il est bien vrai que ladite procédure présente pour l’administré un certain nombre de garanties tendant à assurer le respect de ses droits de la défense au cours de l’instruction disciplinaire qui vont au-delà de celles prévues à cet égard par le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, il reste cependant que la question de la motivation de la décision prononçant une sanction disciplinaire n’est pas réglementée par le statut.
Par voie de conséquence, les dispositions de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, suivant lesquelles toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base notamment lorsqu’elle intervient sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle, sont appelées, en vertu des dispositions de l’article 4 de la loi précitée du 1er décembre 1978, à s’appliquer de plein droit en l’espèce.
La décision du conseil communal du 13 juillet 1998 confirmant la décision du collège des bourgmestre et échevins du 28 avril 1998 prononçant à l’encontre du demandeur la sanction disciplinaire de la réprimande, refuse de faire droit aux arguments exposés à l’appui du recours administratif introduit par Monsieur LOUIS en considérant notamment que les faits qualifiant l’abandon de poste sanctionné en première instance seraient établis et résulteraient du dossier disciplinaire constitué à sa charge.
Dans la mesure où il est constant que le demandeur a pris entière connaissance de son dossier disciplinaire en phase d’instruction disciplinaire, il n’a pas pu se méprendre ni sur les éléments de fait que le conseil communal considère comme étant établis, ni encore sur la notion juridique de manquement disciplinaire dont il les a jugé constitutifs.
Le reproche tiré d’une insuffisance, voire absence de motivation de l’acte déféré est partant à abjuger, alors que la décision litigieuse, ensemble les pièces constitutives du dossier disciplinaire y visé, indiquent de manière circonstanciée et détaillée les motifs en droit et en fait sur lesquels le conseil communal s’est basé pour justifier sa décision.
S’il est bien vrai que la mission du juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation exclut le contrôle des considérations d’opportunité à la base de l’acte attaqué, il reste cependant que son rôle s’étend à la vérification du caractère légal et réel des motifs invoqués à l’appui de l’acte attaqué en vue de déterminer si, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, les faits sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis.
Pour retenir que Monsieur LOUIS aurait abandonné le 12 novembre 1997 son poste de travail entre 8.50 heures et 9.10 heures au chantier à l’adresse 2, rue du Stade, où il devait faire l’installation électrique du logement de service ensemble avec le sieur …, le conseil communal s’est en l’espèce rapporté au dossier disciplinaire dressé au sujet de cet incident et versé au débat.
5 Si le rapport du chef de service … du 20 novembre 1997, ensemble les explications fournies par le demandeur lors de l’interrogatoire du délégué à l’instruction du 20 janvier 1998, ne permettent certes pas de retenir à l’exclusion de tout doute que Monsieur LOUIS n’était pas présent dans l’enceinte du chantier en cause, les parties sont néanmoins en accord pour admettre que pendant la période litigieuse, en l’occurrence de 8.50 à 9.10 heures, Monsieur LOUIS n’était pas en train d’assurer le service d’installation électrique faisant l’objet de la tâche lui confiée sur le chantier.
Pour faire face au constat de Monsieur …, qui, après inspection de toutes les pièces du logement, avait retenu que le matériel et l’outillage étaient laissés sans surveillance, Monsieur LOUIS a en effet indiqué lui-même avoir été “ probablement dans la cuisine pour faire la pause café ”, tout en signalant avoir “ l’habitude de faire (notre) pause de café non pas toujours à la même heure, mais un peu selon (notre) convenance ”.
Dans la mesure où l’article 14 du statut dispose dans son point 1 que “ le fonctionnaire ne peut s’absenter de son service sans autorisation ” et que le demandeur reste de son côté en défaut d’établir que la pause alléguée était dûment autorisée, le conseil communal a valablement pu retenir que les faits ainsi établis par le dossier disciplinaire étaient suffisamment graves pour justifier la sanction disciplinaire de la réprimande dans son chef.
Quant au droit de la personne concernée de demander, en application de l’article 9 du règlement grand-ducal modifié précité du 8 juin 1979, endéans le délai imparti pour formuler ses observations, à être entendue en personne et préalablement à la prise de décision par l’autorité qui se propose de prendre une décision en dehors de son initiative, il n’est en l’espèce ni établi, ni même allégué que le demandeur a entendu mettre en oeuvre ce droit en formulant une demande afférente, de sorte que l’examen de l’applicabilité de cet article dans le cadre de la procédure disciplinaire sous examen s’avère en tout état de cause superflu.
Le demandeur conclut encore à l’annulation de la décision déférée pour cause de violation de l’article 47.1. du statut, en faisant valoir que le conseil communal aurait obligatoirement dû appeler la délégation du personnel pour collaborer à l’aplanissement du différend individuel à la base de l’affaire disciplinaire, avant d’appliquer une sanction disciplinaire.
L’article 47.1., en disposant dans son alinéa premier que “ les délégations du personnel dans les communes ont pour mission de sauvegarder, de défendre et de promouvoir les intérêts professionnels du personnel qu’elles représentent ”, pose la toile de fond des attributions de la délégation du personnel énumérées plus spécifiquement et de manière limitative à l’alinéa suivant.
Dans la mesure où il est encore précisé audit alinéa 2 que les délégations du personnel sont appelées “ à collaborer à la prévention et à l’aplanissement des différends individuels et collectifs pouvant surgir entre la commune et son personnel ”, il y a partant lieu d’admettre qu’une procédure disciplinaire, dont l’issue a nécessairement une incidence, positive ou négative, sur le casier disciplinaire de la personne concernée, met en jeu, à côté de l’intérêt de la fonction publique même qui est en cause, également l’intérêt professionnel de cette même personne au sens de l’alinéa 1er précité de l’article 47.1.
S’il doit ainsi être admis qu’il rentre dans les attributions de la délégation du personnel de contribuer à l’aplanissement d’un différend individuel à la base d’une affaire disciplinaire, il n’en demeure pas moins que cette intervention ne revêt pas un caractère obligatoire absolu, alors qu’elle traduit par essence une mesure protectrice du fonctionnaire face à l’administration 6 et ne saurait dès lors intervenir d’office, le cas échéant contre la volonté de la personne concernée, ainsi que cela se dégage notamment du terme “ collaborer ” employé par l’article 47.1. alinéa second.
Il s’ensuit que la consultation de la délégation du personnel dans le cadre d’une procédure disciplinaire, tout en rentrant dans les attributions expressément prévues par l’article 47 prévisé du statut et ne pouvant dès lors certes pas dépendre dans son exercice du seul vouloir des autorités communales, reste cependant subordonnée à la volonté du fonctionnaire concerné de mettre en œuvre la protection ainsi instituée en sa faveur.
Dans la mesure où il n’est ni établi, ni même allégué que Monsieur LOUIS ait exprimé en cours de procédure disciplinaire le souhait de voir intervenir la délégation du personnel pour défendre son intérêt professionnel, la carence de cette intervention n’est en l’espèce pas de nature à vicier la décision litigieuse.
Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours en annulation laisse d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le dit non justifié et en déboute;
laisse les frais à charge du demandeur.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 2 juin 1999 par:
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 7
