N° 11172 du rôle Inscrit le 5 mars 1999 Audience publique du 15 mars 1999
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Recours formé par Monsieur … EJ-BIRY contre une décision du ministre de la Justice en matière de mise à la disposition du gouvernement
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 5 mars 1999 par Maître Stéphane LATASTE, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assisté de Maître Yves HUBERTY, avocat inscrit à la liste II dudit tableau, au nom de Monsieur … EJ-BIRY, de nationalité marocaine, ayant été placé au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, tendant à la réformation d’une décision du ministre de la Justice du 11 février 1999 ordonnant une mesure de placement à son égard;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 mars 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur au greffe du tribunal le 10 mars 1999;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Yves HUBERTY et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Il ressort d’un procès-verbal établi le 11 février 1999 par la police de Luxembourg que Monsieur … EJ-BIRY, de nationalité marocaine, a fait l’objet d’un contrôle d’identité le même jour. Lors de ce contrôle policier, les agents de la police ont constaté qu’il disposait d’un passeport marocain qui avait expiré le 14 janvier 1999, ainsi que d’une autorisation de séjour pour l’Italie, portant le n°C814025-3, valable du 12 juillet 1996 au 12 juillet 2000, qu’il ne disposait pas de moyens personnels, mais qu’il ne faisait cependant pas l’objet d’une inscription dans le « Système d’Information Schengen ». Interrogé au sujet de son séjour au Luxembourg, Monsieur EJ-BIRY a déclaré qu’il était à la recherche d’un pays lui offrant l’hospitalité. Il a précisé ne plus vouloir retourner en Italie « da er sich dort wie in einem Käfig fühle ».
Par la suite, vers 14.00 heures, les agents de police ont informé le service des étrangers du ministère de la Justice qu’ils avaient constaté une infraction aux dispositions de l’article 12 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers; 2. le contrôle médical des étrangers; 3. l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère.
1 Par arrêté du ministre de la Justice du même jour, notifié vers 17.30 heures à Monsieur EJ-BIRY, celui-ci a été placé au Centre Pénitentiaire de Luxembourg pour une durée maximum d’un mois à partir de la notification de la décision en question, en attendant son éloignement du territoire luxembourgeois.
La décision de placement est fondée sur les considérations et motifs suivants:
« Considérant que le nommé Ej-Biry …, né en 1963, de nationalité marocaine a été contrôlé par la police à Luxembourg;
- qu’il est en possession d’un passeport marocain qui a expiré en date du 14 janvier 1999 et d’une autorisation de séjour italienne valable jusqu’au 12 juillet 2000;
- qu’il se trouve en séjour irrégulier au pays;
- qu’il n’est pas en possession de moyens d’existence propres;
- que son éloignement immédiat n’est pas possible;
Considérant que des raisons tenant à un risque de fuite nécessitent que l’intéressé soit placé au Centre Pénitentiaire de Luxembourg en attendant son éloignement ».
En date du 26 février 1999, une demande en vérification des prédites déclarations de Monsieur EJ-BIRY ainsi qu’une demande de reprise ont été adressées aux autorités allemandes.
Il ressort d’un procès-verbal établi en date du 5 mars 1999 par la section police des étrangers et des jeux du service de police judiciaire de la gendarmerie grand-ducale, que lors d’un interrogatoire de Monsieur EJ-BIRY, en date du 26 février 1999, au Centre Pénitentiaire, Monsieur EJ-BIRY a déclaré qu’il ne retournerait ni en Italie, ni au Maroc, qu’il rechercherait un autre pays européen pour s’établir et y travailler et que, le cas échéant, il envisagerait de demander asile au Luxembourg. Il se dégage encore de ce procès-verbal que Monsieur EJ-
BIRY séjourne depuis 1990 en Italie, qu’il a quitté l’Italie via la Suisse pour l’Allemagne, où sa présence a été notée en date du 17 janvier 1999, que les autorités allemandes lui ont délivré une « Grenzübertrittsbescheinigung », par laquelle il a été invité à quitter l’Allemagne par le passage de frontière du « Brenner » avant le 21 janvier 1999, que l’intéressé n’a pas donné suite à cette demande, mais a quitté l’Allemagne en direction des pays BENELUX et que, le 11 février 1999, il s’est présenté au Luxembourg auprès du Commissariat du gouvernement aux étrangers, lequel a contacté la police de Luxembourg.
Par requête déposée le 5 mars 1999, Monsieur EJ-BIRY a introduit un recours tendant à la réformation de la décision ministérielle de placement du 11 février 1999.
Le 9 mars 1999, l’Allemagne a accepté la reprise de Monsieur EJ-BIRY.
Lors des plaidoiries le délégué du gouvernement a informé le tribunal de ce que Monsieur EJ-BIRY a été remis aux autorités allemandes en date du 10 mars 1999.
Etant donné que l’article 15, paragraphe (9) de la loi précitée du 28 mars 1972, institue un recours de pleine juridiction contre une mesure de placement, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation. Le recours ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est également recevable. Cette conclusion n’est pas ébranlée par le fait que l’intéressé a été remis aux autorités allemandes en date du 10 mars 1999 et que de ce fait la mesure de placement a pris fin. En effet, s’il est vrai que ni la réformation, ni l’annulation de la décision de 2 placement prise à l’égard du demandeur ne sauraient désormais avoir un effet concret, celui-ci garde néanmoins un intérêt à obtenir une décision relativement à la légalité de la mesure, de la part de la juridiction administrative, puisqu’en vertu d’une jurisprudence constante des tribunaux judiciaires, respectivement la réformation ou l’annulation des décisions administratives individuelles constitue une condition nécessaire pour la mise en oeuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé, le cas échéant, aux particuliers par les décisions en question.
A l’appui de son recours, le demandeur invoque en premier lieu une imprécision des motifs contenus dans la décision ministérielle entreprise équivalent à une absence de motivation, en relevant que le ministre de la Justice a utilisé comme seul motif des « formules générales et abstraites prévues par la loi, et ce sans préciser les raisons de fait concrètes permettant de justifier la décision ».
Concernant la prétendue absence de motivation de la décision entreprise, il échet de relever que loin de reprendre de prétendues formules passe-partout qui seraient prévues par la loi, l’arrêté ministériel du 11 février 1999 énonce expressément le fait que le demandeur a fait l’objet d’un contrôle policier, qu’il a été en possession d’un passeport marocain qui avait expiré, qu’il se trouvait en séjour irrégulier au pays et qu’il n’avait pas de moyens d’existence propres.
Par ailleurs, le demandeur reproche encore à la décision litigieuse de ne pas indiquer les circonstances de fait qui empêcheraient l’exécution de la mesure d’éloignement qui aurait été prise à son encontre.
S’il est vrai que la décision de placement entreprise omet de relever ces circonstances, de sorte qu’elle est partiellement entachée d’un défaut de motivation, le juge administratif peut toutefois substituer à la décision viciée, sans la réformer, des motifs légaux qui se dégagent de la loi ou des éléments du dossier et qui justifient la décision (v. F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la Procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 2e éd., 1996, n°s 290 et s.).
En l’espèce, il se dégage des éléments du dossier que l’exécution de la mesure d’éloignement était impossible en raison du défaut du demandeur d’être en possession de papiers d’identité valables et en attendant l’aboutissement des démarches faites auprès des autorités allemandes en vue de la reprise de Monsieur EJ-BIRY.
La décision déférée a partant été dûment motivée, d’une part, par l’énonciation des éléments de fait se trouvant à sa base et, d’autre part, par la substitution partielle des motifs retenus ci-avant et le moyen tiré d’une absence de motivation doit donc être rejeté.
Concernant la justification, au fond, de la mesure de placement, il se dégage de l’article 15, paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972 que lorsque l’exécution d’une mesure d’expulsion ou de refoulement en application des articles 9 ou 12 de la même loi est impossible en raison des circonstances de fait, l’étranger peut, sur décision du ministre de la Justice, être placé dans un établissement approprié à cet effet pour une durée d’un mois.
3 Il en découle qu’une décision de placement au sens de la disposition précitée présuppose une mesure d’expulsion ou de refoulement légalement prise ainsi que l’impossibilité d’exécuter cette mesure.
Il se dégage du dossier et des renseignements dont dispose le tribunal que l’éloignement de l’intéressé est basé sur une mesure de refoulement qui, en vertu de l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, peut être prise, « sans autre forme de procédure que la simple constatation du fait par un procès-verbal », à l’égard d’étrangers non autorisés à résidence, « …. 2. qui ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour; … 4. qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-ci est requis … ».
Le demandeur critique l’arrêté ministériel déféré en ce qu’il ne se fonde pas sur une décision d’éloignement expresse et légalement justifiée.
Il convient de relever que le « fait » visé par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, qui doit ressortir du procès-verbal, n’est pas la mesure d’éloignement, mais la ou les causes justificatives qui sont à la base d’une mesure d’éloignement. Il convient donc en premier lieu de vérifier la légalité de la mesure de refoulement, condition préalable à la légalité de toute décision de placement.
En l’espèce, il ressort du rapport de la police de Luxembourg du 11 février 1999 que le demandeur n’était ni en possession de papiers de légitimation en cours de validité, son passeport ayant expiré en date du 14 janvier 1999, ni de moyens personnels.
Le défaut de papiers de légitimation valables ainsi que le défaut d’être en possession de moyens personnels sont des motifs légaux justifiant une mesure de refoulement, susceptible de servir de base à la mesure de placement prise en exécution de l’article 15 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Les conditions justifiant un refoulement ayant été vérifiées par le tribunal, il appartient encore à ce dernier d’analyser si une décision de refoulement a été effectivement prise par une autorité légalement y habilitée.
Aucune disposition législative ou réglementaire ne déterminant la forme d’une décision de refoulement, celle-ci, en l’absence de décision expresse, est censée avoir été prise par le ministre de la Justice à partir du moment où les conditions de forme et de fond justifiant un refoulement, telles que déterminées par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972 sont remplies et où, par la suite, une mesure de placement a été décidée à l’encontre de l’intéressé.
En effet, une telle décision de refoulement est nécessairement sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement, à partir du moment où il n’existe pas d’arrêté d’expulsion.
Le moyen tiré de l’inexistence d’une décision d’éloignement expresse manque de fondement et doit être écarté.
Il se dégage des considérations qui précèdent que Monsieur EJ-BIRY était sous le coup d’une décision de refoulement légalement prise et justifiée, qui constitue une base légale de la décision de placement.
4 La mesure de placement entreprise n’est cependant légalement admissible que si l’éloignement ne peut être mis à exécution en raison d’une circonstance de fait.
Le demandeur expose qu’il est titulaire d’une autorisation de séjour pour l’Italie en cours de validité, de sorte que rien ne se serait opposé à un rapatriement immédiat.
Il convient cependant de rappeler que le demandeur n’était pas en possession de documents d’identité en cours de validité, son passeport marocain ayant expiré au cours du mois de janvier 1999, de sorte que l’administration était en droit de procéder à des mesures de vérification supplémentaires. Si le demandeur était bien titulaire d’un titre de séjour pour un Etat membre de l’Union Européenne, à savoir l’Italie, il n’en reste pas moins qu’il a déclaré a deux reprises qu’il refuserait de retourner en Italie. Pour le surplus, il a déclaré qu’il était venu au Luxembourg par l’Allemagne, de sorte que ces déclarations, une fois vérifiées auprès des autorités étrangères, impliquaient l’obligation pour l’Allemagne de le reprendre et d’assurer son rapatriement. Dans ces circonstances et eu égard au fait que de telles vérifications et demandes requièrent un certain délai, il a valablement pu être estimé que sur base de toutes les circonstances de fait exposées ci-avant, l’exécution immédiate de la mesure d’éloignement était rendue impossible.
Le reproche tiré de ce que les démarches des autorités luxembourgeoises en vue de son éloignement étaient inexistantes sinon insuffisantes et tardives n’est pas fondé, dès lors qu’il ressort du dossier administratif que, suite aux déclarations du demandeur en date du 26 février 1999 au sujet de son itinéraire suivi pour venir au Luxembourg, les autorités allemandes ont été saisies le même jour d’une demande en vue de sa reprise. Par ailleurs, le demandeur ne saurait reprocher à l’heure actuelle que des démarches n’aient pas de suite été entamées auprès des autorités italiennes, étant donné que, dès son premier interrogatoire, il a déclaré refuser retourner en Italie.
Le demandeur conteste encore qu’il ait existé un danger réel qu’il se soustraie à la mesure de rapatriement et qu’un tel danger ne résulterait ni de la décision entreprise ni du dossier administratif en relevant qu’il n’aurait opposé aucune résistance à la police au moment de son arrestation et qu’il aurait collaboré de suite avec les autorités luxembourgeoises. Par ailleurs, il soutient que la mesure entreprise serait disproportionnée en estimant que le Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig ne constituerait pas un établissement approprié tel que visé par l’article 15 paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972, au motif que ledit établissement pénitentiaire serait exclusivement destiné à héberger des détenus au sens du droit pénal, condamnés à une peine privative de liberté par une juridiction répressive ou se trouvant en détention préventive sur base d’une décision prise par le juge d’instruction. A défaut de passé pénal, d’inscription au « Système d’Information de Schengen », d’enquête pénale en cours et eu égard à son attitude coopérative, le ministre de la Justice ne serait pas autorisé, en l’absence de tout texte légal ou réglementaire, à ordonner son placement dans un centre pénitentiaire par voie d’une simple décision administrative. Sur ce, il ajoute qu’en tout état de cause, le Centre Pénitentiaire de Luxembourg ne serait pas une infrastructure appropriée pour accueillir les personnes se trouvant sous le coup d’une mesure de placement.
Une mesure de placement ne se justifie qu’au cas où il existe dans le chef de la personne qui se trouve sous le coup d’une décision de refoulement, un danger réel qu’elle essaie de se soustraire à la mesure de rapatriement ultérieure.
5 En l’espèce, il échet de relever qu’il ressort des éléments du dossier que le demandeur ne possédait aucune adresse fixe au Luxembourg et qu’il a déclaré refuser tout rapatriement en Italie ou dans son pays d’origine, le Maroc.
Il existait partant, dans le chef du demandeur, un risque qu’il essaie de se soustraire à la mesure d’éloignement ultérieure, de sorte que son placement dans un établissement approprié afin d’assurer qu’il soit à la disposition du gouvernement au moment où la mesure de refoulement serait exécutée matériellement.
Il convient encore d’analyser si, en l’espèce, le Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig constitue l’ « établissement approprié » tel que visé par l’article 15 paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972. En effet, l’incarcération dans un centre pénitentiaire, sans que l’intéressé ne soit poursuivi ou condamné pour une infraction pénale, ne se justifie qu’au cas où, en outre, cette personne constitue un danger pour la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics. La privation de liberté par l’incarcération dans un centre pénitentiaire doit constituer une mesure d’exception, à appliquer seulement en cas d’absolue nécessité et il échet d’éviter une telle mesure dans tous les cas où la personne visée par une mesure de placement ne remplit pas les conditions précitées et qu’elle peut être retenue et surveillée par le gouvernement d’une autre manière afin d’éviter qu’elle se soustraie à son éloignement ultérieur. Le fait pour le gouvernement de ne pas avoir à sa disposition un établissement approprié autre que le Centre Pénitentiaire, ne saurait justifier une incarcération systématique des personnes visées par une mesure de placement. Il est en effet inadmissible que la personne susvisée pâtisse des conséquences qui découlent de la carence du pouvoir exécutif de mettre en place une infrastructure spécifique et appropriée, telle qu’exigée par l’article 15 paragraphe (1), précité.
En l’espèce, il n’est pas établi que Monsieur EJ-BIRY ait constitué un danger pour la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics. Par conséquent, à défaut d’établir une dangerosité particulière dans le chef du demandeur, son placement au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, ensemble avec des personnes condamnées par une juridiction correctionnelle ou criminelle ou en détention provisoire sur base d’une poursuite pénale, n’était pas approprié. En l’absence d’un établissement approprié existant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, il appartient au tribunal de décider, par réformation d’une décision ministérielle de placement ce qu’il faut entendre par établissement approprié, au sens de l’article 15, paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972. Au vu des faits de l’espèce, le ministre aurait dû décider le placement du demandeur dans une chambre d’hôtel ou dans une chambre d’un foyer, à surveiller par la force publique afin d’éviter qu’il ne se soustraie à la mesure d’éloignement ultérieure.
Comme toutefois la décision ministérielle déférée a cessé de produire ses effets en date du 10 mars 1999, la demande formulée par le demandeur, en ordre subsidiaire, n’a plus d’objet et il n’y a plus lieu à réformation mais seulement à annulation de la décision litigieuse dans la mesure où elle a ordonné l’incarcération de Monsieur EJ-BIRY au Centre Pénitentiaire de Luxembourg.
Au vu du fait que le recours du demandeur n’est que partiellement justifié, il y a lieu de procéder au partage des frais de l’instance à parts égales entre les deux parties.
6 Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en réformation en la forme;
au fond le déclare partiellement justifié;
partant annule la décision du ministre de la Justice du 11 février 1999 dans la mesure où elle a ordonné l’incarcération de Monsieur EJ-BIRY au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, et confirme ladite décision pour le surplus;
condamne chacune des parties à la moitié des frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge M. Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 15 mars 1999 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
