N° 11166 du rôle Inscrit le 3 mars 1999 Audience publique du 11 mars 1999
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Recours formé par Madame … NJAGALOVA contre une décision du ministre de la Justice en matière de mise à la disposition du gouvernement
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 3 mars 1999 par Maître Chris SCOTT, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assistée de Maître Fernando DIAS SOBRAL, avocat inscrit à la liste II dudit tableau, au nom de Madame … NJAGALOVA, de nationalité bulgare, actuellement placée au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 5 février 1999 ordonnant une mesure de placement à son égard;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mars 1999;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maître Nathalie SARTOR, en remplacement de Maître Chris SCOTT et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Il ressort d’un procès-verbal établi le 5 février 1999 par le service spécial « Aéroport » de la gendarmerie grand-ducale que lors d’un contrôle des papiers d’identité d’une personne s’étant présentée au guichet d’enregistrement de l’aéroport de Luxembourg, souhaitant prendre un vol à destination de Zurich, que la personne en question portait un passeport au nom de … et que ce passeport était falsifié dans la mesure où la photo d’identité originaire du passeport avait été remplacée par une photo de la détentrice actuelle du passeport. Interrogée sur l’origine de ce document d’identité, la détentrice, qui a par après reconnu s’appeler en réalité … NJAGALOVA et être née … en Bulgarie, a indiqué qu’il ne s’agissait pas de son document d’identité mais qu’elle l’aurait reçu à Bruxelles au mois d’octobre 1998. Elle a encore reconnu qu’en arrivant à Francfort en Allemagne en octobre 1998, elle aurait pénétré illégalement sur le territoire des Etats « Schengen » et qu’elle se serait rendue par la suite à Bruxelles pour enfin s’établir à Luxembourg en vue de s’y adonner à la prostitution. Elle a 1 encore déclaré qu’après avoir exercé les activités de prostitution pendant trois jours, elle aurait fait la connaissance d’un ressortissant portugais habitant dans le quartier de Luxembourg-Gare et qu’elle aurait par la suite résidé chez lui en abandonnant ses activités de prostitution. Ce ressortissant portugais lui aurait payé le billet d’avion afin qu’elle puisse retourner en Bulgarie, via Zurich.
Par décision du ministre de la Justice du 5 février 1999, notifiée le même jour à Madame NJAGALOVA, celle-ci a été placée au Centre Pénitentiaire de Luxembourg pour une durée maximum d’un mois à partir de la notification de la décision en question, en attendant son éloignement du territoire luxembourgeois.
La décision de placement est fondée sur les considérations et motifs suivants:
« Considérant que l’intéressée s’est présentée à l’Aéroport du Findel en date du 5 février 1999 sous l’identité de …, pour se rendre à Varna;
- qu’elle a fait usage d’un passeport hongrois falsifié;
- qu’elle est démunie de toutes pièces d’identité et de voyage valables;
- qu’elle se trouve en séjour irrégulier au pays;
- que l’éloignement immédiat n’est pas possible;
Considérant que des raisons tenant à un risque de fuite nécessitent que l’intéressée soit placée au Centre Pénitentiaire de Luxembourg en attendant son éloignement ».
En date du 19 février 1999, le ministre de la Justice a contacté l’ambassade de la République de Bulgarie à Bruxelles, en lui faisant parvenir une fiche signalétique ainsi que deux photos de Madame NJAGALOVA, en la priant de délivrer un titre d’identité ou un laissez-
passer permettant le rapatriement de Madame NJAGALOVA en Bulgarie.
Par arrêté ministériel du 2 mars 1999, le placement de Madame NJAGALOVA a été prorogé pour une nouvelle durée d’un mois.
Par requête déposée le 3 mars 1999, Madame NJAGALOVA a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle de placement du 5 février 1999.
En vertu de l’article 2 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements.
Etant donné que l’article 15, paragraphe (9) de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers; 2. le contrôle médical des étrangers; 3.
l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère, institue un recours de pleine juridiction contre une mesure de placement, seule une demande en réformation a pu être dirigée contre la décision ministérielle critiquée du 5 février 1999.
La demande en annulation de la décision de placement, présentée en ordre subsidiaire, est partant à déclarer irrecevable.
2 Le représentant étatique conclut à l’irrecevabilité du recours en réformation pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la demanderesse, étant donné que l’arrêté qui fait l’objet du présent recours, a été remplacé par celui du 2 mars 1999.
S’il est vrai que la décision de placement prise à l’égard de la demanderesse a pris fin après l’écoulement du délai d’un mois prévu par l’article 15 de la loi précitée du 28 mars 1972, soit le 5 mars 1999, et que le ministre de la Justice a prononcé une décision de prorogation de la mesure de placement, qui ne fait pas l’objet du présent recours, celui-ci est néanmoins valablement introduit contre la seule mesure de placement du 5 février 1999, étant donné que la demanderesse garde en tout état de cause un intérêt à obtenir une décision relativement à la légalité de la mesure de la part de la juridiction administrative, puisqu’en vertu d’une jurisprudence constante des tribunaux judiciaires, respectivement la réformation ou l’annulation des décisions administratives individuelles constitue une condition nécessaire pour la mise en oeuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé, le cas échéant, aux particuliers, par les décisions en question.
Il convient également de relever que la décision de placement initiale est à la base de la décision de prorogation subséquente et si elle est illégale, ce vice affecte nécessairement les décisions de placement subséquentes, dans la mesure où elles tirent leur existence légale de la mesure de placement initiale.
Le recours en réformation ayant par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse invoque une absence de motivation en ce qui concerne plus spécifiquement la référence faite à la considération que son éloignement immédiat ne serait pas possible.
Par ailleurs, la demanderesse estime qu’à défaut de faire l’objet d’une mesure d’expulsion ou de refoulement légalement prise, une mesure de placement n’aurait pas pu être prise à son encontre par le ministre de la Justice.
Elle soutient par ailleurs que même à supposer qu’il existe des motifs légitimes justifiant une mesure de placement, ces motifs ne sauraient en aucun cas justifier une mesure aussi grave que celle de son placement au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig. Dans ce contexte, elle fait valoir que la décision de placement ne spécifierait pas en quoi consisterait le danger de soustraction à une mesure de rapatriement ultérieure.
Le délégué du gouvernement estime, quant au fond, que la décision de mise à la disposition du gouvernement a été prise sur base d’une mesure de refoulement légalement prise en vertu de l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, dans la mesure où les faits justifiant une telle mesure de refoulement découleraient du procès-verbal précité de la gendarmerie grand-ducale du 5 février 1999. Ce procès-verbal, qui ne constituerait pas la décision d’éloignement mais qui aurait simplement pour objet de faire ressortir les causes justificatives d’une mesure de refoulement, mentionnerait qu’au moment du contrôle de la demanderesse à l’aéroport de Luxembourg, elle était en possession d’un passeport falsifié et que partant elle était démunie d’un document de légitimation, et qu’elle se trouvait partant dans une situation autorisant une mesure de refoulement à son encontre.
3 En ce qui concerne le risque que la demanderesse essaie de se soustraire à la mesure de rapatriement ultérieure, le représentant étatique estime que du fait que la demanderesse a fait usage d’une fausse identité et d’un passeport falsifié, et qu’elle aurait partant commis une infraction pénale, et qu’elle aurait par ailleurs pénétré illégalement sur le territoire des Etats « Schengen » en octobre 1998, il existerait dans le chef de la demanderesse un risque qu’elle essaie de se soustraire à la mesure d’éloignement ultérieure.
Enfin, il soutient que l’éloignement immédiat de la demanderesse ne serait pas possible à défaut d’être en possession d’un document de voyage valable ou d’un laissez-passer et qu’un tel document a été sollicité auprès de l’ambassade bulgare à Bruxelles.
Concernant la prétendue absence de motivation, tirée de ce que le motif relatif à l’éloignement immédiat de la demanderesse n’aurait pas été autrement circonstancié, il échet de relever que s’il est vrai que la décision de placement critiquée omet de relever les circonstances rendant l’éloignement immédiat de Madame NJAGALOVA impossible, de sorte que la décision est partiellement entachée d’un défaut de motivation, d’autant plus qu’il s’agit de l’un des motifs principaux justifiant une mesure de placement, le juge administratif peut toutefois substituer à la décision ainsi viciée, sans la réformer, des motifs légaux qui se dégagent de la loi ou des éléments du dossier et qui justifient la décision (v. F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la Procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 2e. éd., 1996, n°s 290 et s.).
En l’espèce, il se dégage des éléments du dossier que l’exécution de la mesure d’éloignement était impossible en raison du défaut de la demanderesse d’être en possession de papiers d’identité et de voyage valables et qu’en attendant que les démarches faites auprès de l’ambassade de la République de Bulgarie à Bruxelles en vue de l’obtention d’un laissez-passer en faveur de Madame NJAGALOVA aient abouti, le ministre de la Justice a estimé être dans l’impossibilité de procéder à son éloignement vers un autre Etat.
La décision déférée est partant dûment motivée, d’une part, par l’énonciation des éléments de fait se trouvant à sa base et, d’autre part, par la substitution partielle de motifs retenus ci-avant et le moyen tiré d’une absence ou d’une insuffisance de motivation doit donc être rejeté.
Concernant la justification, au fond, de la mesure de placement, il se dégage de l’article 15, paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972 que lorsque l’exécution d’une mesure d’expulsion ou de refoulement en application des articles 9 ou 12 de la même loi est impossible en raison des circonstances de fait, l’étranger peut, sur décision du ministre de la Justice, être placé dans un établissement approprié à cet effet pour une durée d’un mois.
Il en découle qu’une décision de placement au sens de la disposition précitée présuppose une mesure d’expulsion ou de refoulement légalement prise ainsi que l’impossibilité d’exécuter cette mesure.
Il se dégage du dossier et des renseignements dont dispose le tribunal que l’éloignement de l’intéressée est basé sur une mesure de refoulement qui, en vertu de l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, peut être prise, « sans autre forme de procédure que la simple constatation du fait par un procès-verbal », à l’égard d’étrangers non autorisés à résidence, 4 « … 4. qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-ci est requis …. ».
Il convient de relever que le « fait » visé par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972, qui doit ressortir du procès-verbal, n’est pas la mesure d’éloignement, mais la ou les causes justificatives qui sont à la base d’une mesure d’éloignement. Il convient donc en premier lieu de vérifier la légalité de la mesure de refoulement, condition préalable à la légalité de toute décision de placement.
En l’espèce, il ressort d’un rapport du service spécial «aéroport » de la gendarmerie grand-ducale du 5 février 1999, que la demanderesse n’était pas en possession de papiers de légitimation et de visa, étant rappelé qu’elle est de nationalité bulgare.
Le défaut de papiers de légitimation valables et du visa requis est un motif légal justifiant une mesure de refoulement, susceptible de servir de base à la mesure de placement prise en exécution de l’article 15 de la loi précitée du 28 mars 1972.
Les conditions justifiant un refoulement ayant été vérifiées par le tribunal, il appartient encore à ce dernier d’analyser si une décision de refoulement a été effectivement prise.
Aucune disposition législative ou réglementaire ne déterminant la forme d’une décision de refoulement, celle-ci est censée avoir été prise par le ministre de la Justice à partir du moment où les conditions de forme et de fond justifiant un refoulement, telles que déterminées par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972 sont remplies, et où, par la suite, une mesure de placement a été décidée à l’encontre de l’intéressée. En effet, une telle décision de refoulement est nécessairement sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement, à partir du moment où il n’existe pas d’arrêté d’expulsion.
C’est partant à tort que la demanderesse fait exposer que le ministre de la Justice aurait omis de prendre une décision d’éloignement préalablement à la décision de placement.
Il se dégage des considérations qui précèdent que Madame NJAGALOVA est sous le coup d’une décision de refoulement légalement prise et justifiée, qui constitue une base légale de la décision de placement.
La mesure de placement critiquée n’est cependant légalement admissible que si l’éloignement ne peut être mis à exécution en raison d’une circonstance de fait.
Il convient de rappeler que Madame NJAGALOVA n’était en possession ni de documents d’identité valables ni d’un titre de séjour, que ce soit pour un Etat membre de l’Union Européenne ou encore pour un Etat tiers. Il ressort encore du dossier que l’identité de la demanderesse est pour le moins incertaine, en raison notamment des différentes identités empruntées au cours de son séjour sur le territoire des Etats « Schengen », tel que cela ressort du procès-verbal versé au dossier, de sorte que l’administration est en droit de procéder en outre à des mesures de vérification supplémentaires, notamment auprès des autorités de son prétendu pays d’origine, en l’espèce la Bulgarie, ce même indépendamment de la question de savoir si la demanderesse était ou non en possession de documents d’identité au moment de la prise de la décision querellée. Comme pour le surplus, tel que cela ressort encore des pièces du dossier, le rapatriement de la demanderesse nécessite, à défaut de pièces d’identité et de 5 voyage valables, et au cas où son identité peut être établie, la délivrance par l’ambassade de son pays d’origine d’un laissez-passer en vue de la rapatrier dans ledit pays d’origine et comme ces mesures requièrent un certain délai, il a valablement pu être estimé que sur base de toutes les circonstances de fait exposées ci-avant, l’exécution immédiate de la mesure d’éloignement a été rendue impossible.
Une mesure de placement, dans un établissement approprié à cet effet, ne se justifie cependant qu’au cas où il existe encore, dans le chef de la personne qui se trouve sous le coup d’une décision d’éloignement, un danger réel qu’elle essaie de se soustraire à la mesure d’éloignement ultérieure.
En l’espèce, le fait que la demanderesse a fait usage de deux identités différentes pendant son séjour au Grand-Duché de Luxembourg, qu’elle a fait usage, dans des circonstances non éclairées, d’un faux passeport, et que d’après ses propres déclarations, elle semble avoir pénétré illégalement sur le territoire des Etats « Schengen » en octobre 1998, ensemble le fait qu’elle est sans domicile fixe connu, amènent le tribunal à conclure qu’il existe partant, dans son chef, un risque qu’elle essaie de se soustraire à la mesure d’éloignement ultérieure.
Il échet partant de placer Madame NJAGALOVA dans un établissement approprié afin d’assurer qu’elle soit à la disposition du gouvernement au moment où la mesure de refoulement sera exécutée matériellement.
Il convient encore d’analyser si, en l’espèce, le Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig constitue l’ « établissement approprié » tel que visé par l’article 15 paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972. En effet, l’incarcération dans un centre pénitentiaire, sans que l’intéressée ne soit poursuivie ou condamnée pour une infraction pénale, ne se justifie qu’au cas où, en outre, cette personne constitue un danger pour la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics. En effet, la privation de liberté par l’incarcération dans un centre pénitentiaire devant constituer une mesure d’exception, à appliquer seulement en cas d’absolue nécessité, il échet d’éviter une telle mesure dans tous les cas où la personne visée par une mesure de placement ne remplit pas les conditions précitées et qu’elle peut être retenue et surveillée par le gouvernement d’une autre manière afin d’éviter qu’elle se soustraie à son éloignement ultérieur, étant entendu que le fait pour le gouvernement de ne pas avoir à sa disposition un établissement approprié ne constituant pas un centre pénitentiaire, ne saurait justifier une incarcération systématique des personnes visées par une mesure de placement. Il est en effet inadmissible que la personne sus-visée pâtisse des conséquences qui découlent de la carence du pouvoir exécutif de mettre en place une infrastructure spécifique et appropriée, telle qu’exigée par l’article 15 paragraphe (1), précité.
En l’espèce, il n’est pas établi que Madame NJAGALOVA constitue un danger pour la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics, étant précisé que le fait de s’adonner à des actes de prostitution sans qu’il soit établi voire allégué en l’espèce qu’ils aient été accompagnés d’actes de racolage, tels qu’incriminés par le code pénal, n’est pas constitutif d’une infraction. A défaut d’établir une dangerosité dans le chef de la demanderesse, son placement au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, ensemble avec des personnes condamnées par une juridiction correctionnelle ou criminelle ou en détention provisoire sur base d’une poursuite pénale, n’est pas approprié. En l’absence d’un établissement approprié existant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, il appartient au tribunal de décider, par réformation d’une 6 décision ministérielle de placement ce qu’il faut entendre par établissement approprié, au sens de l’article 15, paragraphe (1) de la loi précitée du 28 mars 1972. Au vu des faits de l’espèce, le ministre aurait dû décider le placement de la demanderesse dans une chambre d’hôtel ou dans une chambre d’un foyer, à surveiller par un agent des forces de l’ordre afin d’éviter que la demanderesse ne se soustraie à la mesure d’éloignement ultérieure.
Comme toutefois la décision ministérielle déférée a expiré en date du 5 mars 1999 et qu’elle ne sort donc plus ses effets à la date de ce jour, le tribunal ne peut pas, par réformation de l’arrêté ministériel, ordonner le placement de la demanderesse dans un tel établissement approprié. Il y a donc lieu d’annuler la décision litigieuse dans la mesure où elle a, en dehors du placement de Madame NJAGALOVA, ordonné son incarcération au Centre Pénitentiaire de Luxembourg.
Au vu du fait que le recours de la demanderesse est seulement partiellement justifié, il y a lieu de procéder au partage des frais de l’instance à parts égales entre les deux parties.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
déclare le recours en annulation irrecevable;
reçoit le recours en réformation en la forme;
au fond le déclare partiellement justifié;
partant annule la décision ministérielle du 5 février 1999 dans la mesure où elle a, en dehors du placement de Madame NJAGALOVA, ordonné son incarcération au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, et confirme ladite décision pour le surplus;
condamne chacune des parties à la moitié des frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 11 mars 1999 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
