N° 10923 du rôle Inscrit le 25 septembre 1998 Audience publique du 10 mars 1999 Recours formé par Monsieur … PAWLOWSKI et Madame … GAWRONSKA, Luxembourg contre une décision de la bourgmestre de la Ville de Luxembourg en présence de Monsieur X. et de la société civileY., Luxembourg en matière de permis de construire
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 septembre 1998 par Maître Robert LOOS, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte des époux … PAWLOWSKI, …, et … GAWRONSKA, …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation d’une décision de la bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 28 août 1998 accordant à Monsieur X., médecin généraliste, demeurant à L-…, agissant en son nom personnel, sinon en sa qualité d’associé pour compte de la société civile Y., établie et ayant son siège social à L-…, une autorisation de bâtir pour l’aménagement d’un cabinet médical dans deux appartements situés dans un immeuble résidentiel sis à L-…;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Camille FABER, demeurant à Luxembourg, du 14 septembre 1998 portant signification de ce recours à Monsieur X. et à la société civile Y.;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 octobre 1998 par Maître Jean MEDERNACH, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 30 octobre 1998 portant signification de ce mémoire aux époux … PAWLOWSKI et … GAWRONSKA, ainsi qu’à Monsieur X. et à la société civile Y.;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 janvier 1999 par Maître Paul MOUSEL, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg pour compte de Monsieur X. et de la société civile Y.;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 2 décembre 1998 portant signification de ce mémoire aux époux … PALOWSKI et … GAWRONSKA, ainsi qu’à l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 1999 par Maître Robert LOOS pour compte des époux … PAWLOWSKI et … GAWRONSKA;
1 Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 18 janvier 1999 portant signification de ce mémoire à Monsieur X. et à la société civile Y., ainsi qu’à l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 19 février 1999 par Maître Paul MOUSEL pour compte de Monsieur X. et de la société civile Y.;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges Nickst, demeureant à Luxembourg, du 23 février 1999 portant signification de ce mémoire aux époux … PALOWSKI et … GAWRONSKA, ainsi qu’à l’administration communale de la Ville de Luxembourg;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres François REINARD, Louis BERNS et Luc REDING en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 février 1999.
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Par lettre datée du 16 juillet 1998, Monsieur X., médecin généraliste, s’adressa à la bourgmestre de la Ville de Luxembourg pour solliciter l’autorisation d’exploiter un cabinet de médecine générale en association avec les docteurs …, dans un ensemble de trois appartements situés dans un immeuble résidentiel sis à L-…, dénommé “ résidence … ”. Suite à une entrevue entre les quatre médecins préqualifiés et la bourgmestre de la Ville de Luxembourg en date du 20 août 1998, ledit groupe de quatre médecins demanda par lettre du même jour l’autorisation pour faire des travaux dans deux appartements superposés dans la résidence … en vue de la création d’un cabinet de médecine générale avec unité de logement pour le médecin de garde en spécifiant la nature des travaux comme suit: “ -1. percement d’une dalle afin de réunir en un seul ensemble deux appartements superposés (rez-de-chaussée et premier étage) par un escalier intérieur, -2. amélioration des sanitaires existants ”. Par décision datant du 28 août 1998, la bourgmestre accorda l’autorisation de bâtir ainsi sollicitée.
Monsieur … PAWLOWSKI, demeurant dans un appartement au premier étage de la résidence …, s’étant adressé à la bourgmestre par courrier du 17 juillet 1998 pour s’enquérir sur l’existence d’une autorisation communale dans le chef de la société civile Y. pour effectuer les travaux d’aménagement dans l’immeuble en vue de l’installation d’un centre médical, il fut informé par courrier de la bourgmestre du 27 août 1998 qu’elle allait faire droit à une demande d’autorisation de bâtir lui présentée relative aux dits travaux.
Par requête déposée le 25 septembre 1998, les époux … PAWLOSWKI et … GAWRONSKA ont fait introduire un recours tendant à l’annulation pour excès et détournement de pouvoir et violation de la loi à l’encontre de l’autorisation de bâtir accordée le 28 août 1998 par la bourgmestre.
A l’appui de leur recours, ils font valoir que l’autorisation déférée violerait les dispositions du projet général d’aménagement de la Ville de Luxembourg qui n’autoriserait pas dans la zone d’habitation dans laquelle est sis l’immeuble litigieux, à savoir la zone d’habitation 3, l’installation d’un cabinet médical avec logement de service et ce de surcroît aux niveaux du 2 rez-de-chaussée et du premier étage. Ils estiment en outre que l’autorisation déférée contreviendrait au règlement sur les bâtisses de la Ville de Luxembourg et plus particulièrement à son article 58.2. en ce que la demande d’autorisation de bâtir n’aurait pas été signée par une personne exerçant la profession d’architecte ou d’ingénieur de constructions, alors que les travaux d’aménagement autorisés affecteraient les structures portantes de l’immeuble et que les coûts des travaux de construction dépasseraient plus que probablement le montant de 250.000.- francs, indice 100.
Quant à la recevabilité du recours :
Tout en se rapportant à prudence de justice quant à la recevabilité du recours, l’administration communale de la Ville de Luxembourg donne à considérer que l’appartement occupé par les demandeurs ne serait pas concerné par l’autorisation déférée et que ces derniers ne seraient que locataires dudit appartement, tenant à ce titre leurs droits de l’ancienne propriétaire, Madame …, qui aurait expressément marqué son accord quant à l’aménagement d’un cabinet médical dans l’immeuble. Elle estime ensuite que les demandeurs omettraient d’établir avec la rigueur requise leur intérêt personnel et direct, légitime et effectif, né et actuel par rapport à l’objet de la demande et aux moyens avancés.
Monsieur X. et la société civile Y. se rapportent également à prudence de justice quant à la recevabilité du recours, notamment en ce qui concerne, d’une part, l’intérêt personnel dans le chef des requérants, alors que leur situation de voisins ne serait pas aggravée par l’installation du cabinet médical projeté, et que, d’autre part, ils n’auraient pas la qualité nécessaire pour agir, en tant que locataires, contre l’autorisation délivrée. Ils exposent à cet effet que la matière des permis de construire serait “ une matière de droit réel ” et qu’il en découlerait que le locataire n’aurait en principe jamais qualité pour agir dans cette matière, alors qu’il ne saurait valablement invoquer un droit réel à l’appui de ses moyens. Ils font noter en outre que le contrat de bail des demandeurs serait actuellement résilié.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs font exposer que les dispositions réglementaires en matière d’urbanisme seraient d’ordre public et intéresseraient donc tous tiers à condition qu’ils justifient d’un intérêt d’agir suffisant, intérêt qui serait établi à suffisance dans leur chef en raison de leur situation de voisins directs et des inconvénients de voisinage qu’entraînerait l’exploitation du cabinet médical en question depuis son début d’activité en novembre 1998, notamment du fait que la porte d’entrée principale resterait ouverte pendant la journée, qu’il n’y aurait plus que des possibilités restreintes de parking aux alentours directs de l’immeuble et que l’ascenseur serait continuellement en état de marche pendant la journée.
Quant à la résiliation alléguée du contrat de bail, ils signalent que celle-ci se trouverait mise en cause dans un litige actuellement pendant devant le tribunal de paix de Luxembourg.
Dans leur mémoire en duplique les parties X. et Y. rencontrent ce dernier moyen en faisant valoir que même si une instance judiciaire au sujet de la résiliation est actuellement encore pendante, “ l’issue de celle-ci ne saurait avoir conféré intérêt à agir aux demandeurs ”, alors que la résiliation du bail serait un fait objectif existant au moment de l’introduction du recours administratif, le contrat de bail en question ayant été résilié en date du 17 novembre 1997.
3 En matière de contentieux administratif il est constant que toute partie intéressée peut attaquer une décision administrative devant le juge administratif et que cette qualité n’appartient pas seulement au destinataire direct de l’acte, mais encore à toutes les personnes dont les droits et même les simples intérêts peuvent être affectés par les effets de cet acte (cf.
trib. adm. 26. 1. 1998, Pas. adm. 1/1999, v° Procédure contentieuse, n°1).
Il s’ensuit que dans la mesure où toute personne justifiant de la lésion d’un intérêt personnel et légitime, pouvant retirer de l’annulation de l’acte une satisfaction certaine et personnelle, a en principe qualité pour agir contre un acte administratif, la question du caractère personnel ou réel du droit invoqué à la base du litige est sans pertinence au stade de la détermination de l’intérêt à agir dans le cadre d’un litige administratif.
En l’espèce, il découle des pièces versées au dossier, confirmées à cet égard lors des débats à l’audience, que les demandeurs ont demeuré au moment de l’introduction du recours et demeurent encore à l’heure actuelle dans un appartement situé au premier étage de la résidence … et ce en vertu d’un contrat de bail dont la signature avec l’ancienne propriétaire remonte au 18 juillet 1988.
S’il est bien vrai que ce contrat de bail fut résilié par le nouveau propriétaire, en l’occurrence la société civile Y., en date du 17 novembre 1997 avec effet au 31 juillet 1998 et qu’une procédure en résiliation du bail en vue du déguerpissement a été engagée à ce sujet devant le tribunal de paix de Luxembourg, il n’en reste pas moins qu’à ce jour ni la résiliation du contrat de bail, ni une condamnation au déguerpissement des lieux loués n’ont encore été prononcées judiciairement, de sorte que la qualité de locataires d’un appartement avoisinant directement l’ensemble des deux appartements faisant l’objet de l’autorisation de bâtir querellée est en l’espèce à considérer comme étant encore acquise dans le chef des demandeurs.
Le changement d’affectation opéré sur base de l’autorisation déférée étant de nature à aggraver les inconvénients de voisinage tel qu’allégués et étayés par les demandeurs, il y a lieu d'admettre dans leur chef l’existence d’un intérêt direct et légitime, en leur qualité de voisins directs, à voir respecter les dispositions légales et réglementaires en matière d’urbanisme.
Aucun recours au fond n’étant prévu en la matière, le recours en annulation, par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi, est partant recevable.
Quant au fond :
Les parties demanderesses reprochent en premier lieu à la décision déférée d’avoir autorisé en zone d’habitation 3 l’aménagement d’un cabinet médical sur deux étages, alors que le plan d’aménagement de la Ville de Luxembourg autoriserait dans cette zone seules les maisons à usage d’habitation collective, les commerces de quartier au premier niveau plein, des hôtels et des immeubles d’hébergement collectifs.
Pour conclure au bien-fondé de la décision déférée à cet égard, l’administration communale et les parties X. et Y. invoquent les dispositions de l’article A.0.1. de la partie écrite du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg tel qu’arrêté définitivement 4 par le conseil communal en date du 25 avril 1994, ci-après appelé “ PAG ”, définissant les zones d’habitation comme “ les parties du territoire de la Ville destinées à l’habitat ainsi qu’aux activités qui en sont le complément naturel ”, pour soutenir qu’il serait en l’espèce incontestable qu’un cabinet médical de quartier, destiné à être occupé exclusivement par des médecins généralistes, constituerait le complément naturel d’un quartier d’habitation.
Les mêmes parties signalent en outre que l’installation d’un cabinet médical ne serait pas susceptible de tomber sous l’interdiction édictée par l’alinéa 3 de l’article A.0.1. précité, étant donné qu’elle ne serait pas incompatible, de par sa nature, son importance, son étendue, son volume ou son aspect, avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation.
Dans leur mémoire en réplique les demandeurs insistent que la violation par eux alléguée des dispositions du PAG aurait trait non pas aux dispositions d’ordre général de l’article A.0.1. invoqué par les parties défenderesses, mais à celles spécifiques à la zone d’habitation 3 en cause contenues à l’article A.3.1. du PAG. Elles font valoir à cet effet qu’un cabinet regroupant quatre médecins ne serait pas à considérer comme un commerce de quartier et ce tant par sa nature que par son envergure.
Les parties X. et Y. ont fait dupliquer à ce dernier propos que les dispositions spéciales de l’article A.3.1. du PAG seraient inapplicables en l’espèce, alors qu’il s’agirait non pas d’un commerce en tant que tel, mais de l’exercice d’une profession libérale, étant entendu qu’en raison de son caractère de règlement de police, la disposition invoquée serait d’interprétation stricte et ne permettrait pas d’appliquer par voie de raisonnement par analogie les restrictions édictées au sujet du commerce à une profession libérale. Elles en déduisent que, faute de disposition spéciale applicable en la matière, il y aurait lieu de se référer à la disposition générale, en l’occurrence l’article A.0.1. du PAG.
A titre subsidiaire, elles font valoir que les termes de “ commerce de quartier ” ne sauraient être interprétés comme n’autorisant que les seuls commerces dont la clientèle est exclusivement circonscrite au quartier où cette activité s’exerce.
Il est constant que la résidence … abritant les appartements faisant l’objet de la décision litigieuse est située, d’après le PAG de la Ville de Luxembourg, dans un secteur classé en zone d’habitation 3. Aux termes de l’article A.0.1. de la partie écrite du PAG les zones d’habitation sont définies comme étant constituées par les parties du territoire de la ville déstinées à l’habtitat ainsi qu’aux activités qui en sont le complément naturel. Il est encore spécifié dans cette disposition d’ordre général que les zones d’habitation sont subdivisées en “- zones d’habitation 1, - zones d’habitation 2, - zones d’habitation 3 et 4, - zones d’habiatation 5 et 6 ” et que “ y sont interdits les constructions et les établissements qui par leur nature, leur importance, leur étendue, leur volume ou leur aspect seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation ”.
Les zones d’habitation 3 et 4 sont régies plus particulièrement par les dispositions contenues dans la partie A.3. de la partie écrite du PAG, l’article A.3.1. dispoant que les zones d’habitation 3 et 4 “ sont réservées aux maisons d’habitation collective. Y sont admis les commerces de quartier au premier niveau plein, des hôtels et des immeubles d’hébergement collectifs. ” 5 Pour apprécier l’admissibilité, en zone d’habitation 3, d’une construction ne servant pas ou pas exclusivement à l’habitat, il y a partant lieu de se référer aux dispositions combinées des articles A.O.1 et A.3.1 précitées, ces dispositions étant complémentaires et non exclusives l’une de l’autre, l’article A.O.1 traçant le cadre général applicable à toutes zone d’habitation et l’article A.3.1 énonçant des conditions spécifiques ayant trait plus particulièrement aux zones d’habitation 3 et 4.
S’il est vrai que le dit article A.3.1 réserve en principe la zone d’habitation 3 aux seules maisons d’habitation collectives, il fait également état d’une série d’exceptions limitativement énumérées, en l’occurence les commerces de quartier au premier niveau plein, les hôtels et les immeubles d’hébergement collectifs.
Dans la mesure où l’admissibilité des activités qui sont le complément naturel des zones d’habitation est consacrée d’une maière générale au niveau de l’article A.0.1, il y lieu d’interpréter les dipositions plus spécifiques de l’article A.3.1 à la lumière du principe ainsi posé.
Il s’ensuit que le tribunal ne saurait en l’espèce suivre le raisonnement des parties X. et Y. tendant à écarter l’applicabilité de la disposition relative aux commerces de quartier à l’activité d’un cabinet médical au seul motif qu’une profession libérale n’est pas un commerce stricto sensu, dès lors que la notion de commerce de quartier traduit en réalité un concept plus large, dont l’élément prépondérant est non pas la notion de commerce au sens juridique du terme, mais la spécification relative à la nature des activités ainsi visées, en l’occurrence le qualificatif “ de quartier ”, étant entendu que ce dernier s’apprécie sur la toile de fond des dispositions d’ordre général contenues à l’article A.0.1. ouvrant la destination des zones d’habitation aux activités qui sont le complément naturel de l’habitat.
L’exercice de la médecine générale étant, quant à son objet, étroitement lié à l’habitat, voire au quartier, dans la mesure où les patients éprouvent le besoin sinon fréquent, du moins régulier de s’orienter vers un cabinet médical à proximité plus ou moins immédiate de leur lieu d’habitation, il y a lieu d’admettre qu’un cabinet de médecine générale constitue en principe un commerce de quartier au sens des dispositions de l’article A.3.1. précité.
Quant à l’envergure admissible d’un cabinet médical se voulant “ de quartier ”, il importe de prendre en considération la densité de l’habitat dans le quartier plus particulièrement concerné, ce qui amène le tribunal à retenir en l’espèce qu’un centre regroupant plusieurs médecins généralistes n’est pas disproportionné quant à son envergure par rapport aux besoins du quartier en cause.
Il reste cependant que l’article A.3.1. limite l’affectation de la zone d’habitation 3 à des fins autres qu’à l’habitat non seulement par rapport à la nature des activités admissibles, mais également par rapport au parties d’un immeuble susceptibles de recevoir pareille affection en ce qu’il précise que les commerces de quartier sont admis “ au premier niveau plein ”, à l’exception des zones situées le long de certains grands axes de circulation limitativement énumérés dans lesquelles le premier et le deuxième niveaux pleins peuvent être affectés à des fins autres que le logement.
6 Or, il découle tant de la décision litigieuse que des plan des appartements en cause versés au dossier que le centre médical dont l’aménagement fut autorisé s’étend, au-delà du rez-de-chaussée de la résidence …, également au premier étage de celle-ci.
Dans la mesure où la résidence … n’est pas située le long d’un des axes de circulation visés à l’article A.3.1. et que l’étage du rez-de-chaussée est à considérer comme premier étage plein au sens de la disposition prévisée, l’autorisation de bâtir accordée par la bourgmestre en date du 28 août 1998 n’est pas conforme aux dispositions dudit article A.3.1. de la partie écrite du PAG.
Il s’ensuit que le recours est fondé à cet égard et que la décision déférée encourt l’annulation pour cause de violation de la loi.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le dit justifié;
partant annule la décision déférée de la bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 28 août 1998;
condamne la Ville de Luxembourg aux frais.
Ainsi jugé et prononcé en l’audience publique du 10 mars 1999 par:
M. Ravarani, président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
