N° 11133 du rôle Inscrit le 18 février 1999 Audience publique du 1er mars 1999
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Recours formé par Madame … KIROVA GUEORGUIEVA contre une décision du ministre de la Justice en matière de mise à la disposition du gouvernement
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 18 février 1999 par Maître Marc BOEVER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assisté de Maître Olivier LANG, avocat inscrit à la liste II dudit tableau, au nom de Madame … KIROVA GUEORGUIEVA, de nationalité bulgare, sans état particulier, détenue au Centre Pénitentiaire de Luxembourg à Schrassig, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 17 février 1999 instituant une mesure de placement à son égard;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal le 22 février 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé le 24 février 1999 au nom de la demanderesse;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge rapporteur en son rapport et Maître Olivier LANG et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Par décision du ministre de la Justice du 17 février 1999, Madame … KIROVA GUEORGUIEVA, née le 14 mai 1976, de nationalité bulgare, a été placée, pour une durée maximum d’un mois, au Centre Pénitentiaire de Luxembourg, en attendant son éloignement du territoire luxembourgeois.
Ladite décision est basée sur les considérants et motifs suivants:
« Considérant que l’intéressée a été contrôlée en date du 16 février 1999 par la police de Luxembourg;
- qu’elle s’adonne à la prostitution, partant à une activité lui procurant des moyens d’existence sans être en possession d’une autorisation de séjour;
- qu’en conséquence elle se trouve en séjour illégal au pays;
- qu’elle ne dispose pas de moyens d’existence autres que ceux lui revenant de la prostitution;
Considérant que son éloignement immédiat n’est pas possible;
Considérant que des raisons tenant à la sauvegarde de l’ordre public nécessitent que l’intéressée soit placée au Centre Pénitentiaire de Luxembourg en attendant son rapatriement ».
Par requête déposée le 18 février 1999, Madame KIROVA GUEORGUIEVA a introduit un recours en réformation sinon en annulation contre la décision ministérielle de placement. Elle réclame sa remise en liberté immédiate et demande la condamnation de l’Etat à payer, outre les frais et dépens de l’instance, une indemnité de procédure, d’un montant de 25.000.- francs, en application de l’article 240 du Nouveau code de procédure civile, montant qu’elle déclare avoir payé à son mandataire à titre d’acompte pour couvrir les frais d’avocat, de déplacement et tous autres faux frais non compris dans les dépens, soutenant qu’il serait injuste de les laisser à son unique charge, étant donné qu’elle a dû recourir à un conseil juridique et poursuivre une procédure judiciaire dans le but de faire valoir ses droits.
A l’appui de son recours, elle fait valoir qu’elle serait titulaire d’un « visa Schengen » n°GR0912000, valable jusqu’au 7 mars 1999 lui permettant de se déplacer librement dans tout l’« Espace Schengen », de sorte qu’elle n’aurait pas été obligée de solliciter une autorisation de résidence ou de séjour au Luxembourg.
Sur ce, elle reproche au ministre d’avoir retenu à tort qu’elle se serait trouvée en séjour illégal au Luxembourg. Dans ce contexte, elle fait encore soutenir que le ministre aurait pris, en date du 17 février 1999, « afin de [la] placer (…) dans une situation d’apparente irrégularité, [lui] donnant (…) la possibilité de prendre la décision objet du présent recours », une décision de refus d’entrée et de séjour à son encontre. Elle estime que le tribunal ne saurait examiner la régularité de ladite décision dans le cadre de la présente affaire et qu’il « ne peut considérer [sa] situation (…) sur le territoire luxembourgeois comme une simple situation de fait alors que cette situation a été artificiellement créée afin de permettre au Ministre de prendre la décision attaquée ».
Elle soutient ensuite que les motifs gisant à la base de la décision de placement ne seraient pas de nature à la justifier légalement, au motif qu’aucune disposition légale ou réglementaire n’interdirait « le fait de s’adonner à la prostitution » et que cette « activité procurant des moyens d’existence » ne serait pas conditionnée par la délivrance d’une autorisation de séjour.
Par ailleurs, ce serait à tort que la décision ministérielle énonce que la demanderesse ne dispose pas de moyens d’existence, alors qu’elle serait « en mesure de disposer de revenus propres, qu’importe le fait que ces ressources soient acquises par le biais de la prostitution, activité qui n’est pas interdite ni soumise à une quelconque autorisation ». Elle précise encore qu’au moment de son arrestation elle aurait eu 10.000.- francs à sa disposition, somme que le ministre de la Justice aurait fait bloquer pour payer son billet de retour vers Sofia.
Concernant l’impossibilité d’un éloignement immédiat en raison des circonstances de fait, elle reproche au ministre d’omettre de préciser la nature exacte 2 desdites circonstances de fait, ce qui équivaudrait à un défaut de motivation viciant la décision critiquée.
En ordre subsidiaire, elle soutient que, même à supposer qu’elle se soit trouvée en situation irrégulière au Luxembourg, la décision litigieuse violerait l’article 15 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. l’entrée et le séjour des étrangers, 2. le contrôle médical des étrangers, 3. l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère, au motif qu’aucune mesure de refoulement n’aurait été engagée préalablement à la mesure de placement.
En ordre encore plus subsidiaire, elle fait valoir que la décision de placement ne serait pas justifiée, dès lors qu’il n’existerait dans son chef aucun danger réel qu’elle essaie de se soustraire à la mesure d’éloignement ultérieure. Elle expose encore avoir indiqué aux autorités de police son adresse actuelle au Luxembourg, à savoir l’hôtel « X.».
En dernier ordre de subsidiarité, elle affirme ne s’être rendue coupable d’aucune infraction pénale, de sorte qu’une détention au Centre Pénitentiaire ne serait pas appropriée, mais constituerait au contraire une atteinte intolérable à sa liberté individuelle, garantie par la Constitution et la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.
Le délégué du gouvernement oppose l’irrecevabilité du recours en annulation introduit en ordre subsidiaire, la loi prévoyant en la matière un recours de pleine juridiction.
Quant au recours en réformation, il soutient que les « visas de court séjour Schengen » seraient délivrés à des fins exclusivement touristiques et présupposeraient l’existence de moyens suffisants pour supporter les frais de voyage.
En l’espèce, il serait constant qu’au moment de son contrôle d’identité la demanderesse se serait adonnée à la prostitution et qu’elle aurait été démunie de moyens d’existence. Selon le délégué, le fait que l’intéressée se prostituait prouverait qu’elle ne disposait pas de moyens de subsistance suffisants pour assurer ses frais de séjour et ses frais de voyage.
Le représentant soutient encore que toute personne exerçant au pays une activité lucrative devrait être titulaire d’une autorisation de séjour et qu’« un visa Schengen a un but touristique et ne permet aucunement ni l’établissement d’un étranger ni l’exercice d’une profession salariée ou indépendante ».
Sur base de ces considérations, le délégué conclut qu’au moment de son contrôle, Madame KIROVA GUEORGUIEVA se serait trouvée en séjour illégal au pays, pour avoir exercé une activité lui procurant des moyens d’existence sans qu’elle ait été en possession d’une autorisation de séjour.
Par ailleurs, en application de l’article 23 de la Convention d’application de l’Accord de Schengen, ci-après dénommée « la Convention de Schengen », l’étranger qui abuserait de son visa devrait quitter le territoire Schengen. Dès lors qu’un 3 refoulement direct vers la Bulgarie était impossible en raison de l’absence de liaisons aériennes directes et qu’un refoulement vers un pays voisin ne serait pas autorisé sans accord formel de reprise, un refoulement immédiat de l’intéressée aurait été impossible.
Quant au danger de fuite dans le chef de Madame KIROVA GUEORGUIEVA, le délégué estime que, compte tenu de l’absence d’adresse fixe au Luxembourg et d’attaches au pays, un danger de fuite serait donné en l’espèce. Il s’y ajouterait que « l’intéressée risque de réapparaître dans le milieu de la prostitution ».
Concernant l’opportunité d’un placement au Centre Pénitentiaire, le représentant étatique soutient qu’à défaut d’autre établissement approprié, le placement au Centre Pénitentiaire serait la seule possibilité dont disposerait le gouvernement luxembourgeois.
Enfin, le délégué du gouvernement reproche à la demanderesse de ne pas spécifier la nature des sommes exposées et de ne pas préciser en quoi il serait inéquitable de laisser les frais non répétibles à sa charge, de sorte que la demande en allocation d’une indemnité de procédure serait à rejeter pour manquer de fondement.
Dans son mémoire en réplique, outre d’avoir complété ses moyens et arguments développés dans son recours introductif, compléments dont le tribunal a tenu compte ci-avant dans l’exposé des moyens et arguments de la demanderesse, cette dernière a encore formulée un moyen d’annulation supplémentaire, à savoir que le ministre de la Justice aurait commis un détournement de pouvoir en prenant la décision critiquée, que le ministre l’aurait reconnu en précisant « que l’intéressée risque de réapparaître dans le milieu de la prostitution » et que ce détournement serait d’autant plus grave que le but recherché par l’administration, à savoir l’endiguement de la prostitution ne lui serait conféré par aucun texte.
En vertu de l’article 2 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements.
Etant donné que l’article 15, paragraphe (9) de la loi précitée du 28 mars 1972 institue un recours de pleine juridiction contre une mesure de placement, la demande en réformation dirigée contre la décision ministérielle critiquée du 17 février 1999 est recevable pour avoir été introduite par ailleurs dans les formes et délai de la loi. Cette conclusion n’est pas ébranlée par le fait que l’intéressée a été rapatriée en date du 25 février 1999, tel que l’a précisé le délégué du gouvernement lors des plaidoiries. En effet, s’il est vrai que ni la réformation, ni l’annulation de la décision de placement prise à l’égard de la demanderesse ne sauraient désormais avoir un effet concret, la mesure en question ayant de toute manière cessé, la demanderesse garde néanmoins un intérêt à obtenir une décision relativement à la légalité de la mesure, de la part de la juridiction administrative, puisqu’en vertu d’une jurisprudence constante des tribunaux judiciaires, respectivement la réformation ou l’annulation des décisions administratives individuelles constitue une condition nécessaire pour la mise en oeuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé aux particuliers par les décisions en question.
4 Un recours en réformation étant prévu en la matière, la demande d’annulation de la décision de placement, présentée en ordre subsidiaire, est irrecevable.
Concernant la justification, au fond, de la mesure de placement, il se dégage de l’article 15, paragraphe (1) de la loi modifiée du 28 mars 1972 que lorsque l’exécution d’une mesure d’expulsion ou de refoulement en application des articles 9 à 12 de la même loi est impossible en raison des circonstances de fait, l’étranger peut, sur décision du ministre de la Justice, être placé dans un établissement approprié à cet effet pour une durée d’un mois.
Il en découle qu’une décision de placement au sens de la disposition précitée présuppose une mesure d’expulsion ou de refoulement légalement prise ainsi que l’impossibilité d’exécuter cette mesure.
Il se dégage du dossier et des renseignements dont dispose le tribunal que l’éloignement de l’intéressée est basée sur une mesure de refoulement qui, en vertu de l’article 12 de la loi du 28 mars 1972, peut être prise, «sans autre forme de procédure que la simple constatation du fait par un procès-verbal », à l’égard d’étrangers non autorisés à résidence, «1) qui sont trouvés en état de vagabondage ou de mendicité ou en contravention à la loi sur le colportage; 2) qui ne disposent pas de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour; 3) auxquels l’entrée dans le pays a été refusée en conformité de l’article 2 de la présente loi; 4) qui ne sont pas en possession des papiers de légitimation prescrits et de visa si celui-
ci est requis; 5) qui, dans les hypothèses prévues à l’article 2 paragraphe 2 de la Convention d’application de l’accord de Schengen, sont trouvés en contravention à la loi modifiée du 15 mars 1983 sur les armes et munitions ou sont susceptibles de compromettre la sécurité, la tranquillité ou l’ordre publics ».
Il convient de relever que le « fait » visé, par la prédite disposition, qui doit ressortir du procès-verbal, n’est pas la mesure d’éloignement, mais la ou les causes justificatives qui sont à la base d’une mesure d’éloignement.
Il convient donc en premier lieu de vérifier la légalité de la mesure de refoulement, condition préalable à la légalité de toute décision de placement.
En l’espèce, il ressort d’un rapport du « Service de Recherche et d’Enquête Criminelles - Section Moeurs » de la police de Luxembourg du 16 février 1999 que « gelegentlich einer Kontrolle des Strassenstriches am 16.02.1999 um 20.00 Uhr, betrafen Zweit- und Drittprotokollierender in der hiesigen rue de Strasbourg, in Höhe der Place de Strasbourg eine Frauensperson, welche sich dort prostituierte bzw. dort auf Kundenfang war.
Bei der unsererseits durchgeführten Ausweiskontrolle zeigte dieselbe uns den bulgarischen Reisepass Nr. … ausgestellt am 13.09.1996 in Bulgarien und gültig bis zum 13.09.2001. Im Pass befand sich u.a. ein Schengen-Visa Nr. … ausgestellt am 28.12.1998 in Sofia und gültig vom 28.12.1998 bis zum 27.03.1999; Visa vom Typ C.
Zu ihrem Aufenthalt befragt, erklärte KIROVA uns folgendes in gebrochenem Französisch resp. Deutsch:
5 « Ich bin vor etwa 10 Tagen zusammen mit meiner Freundin X., von Bulgarien über Ungarn nach Deutschland nach Luxembourg gereist. Die Reise haben wir mittels Bus bewältigt. Zur Zeit übernachten wir im Hotel Zürich, Zimmer Nr. 12. Wir kamen nach Luxemburg um uns hierlands zu prostituieren. Wir haben hierlands eine weitere bulgarische Prostituierte kennengelernt. Bei derselben handelt es sich um Y.. Dieselbe prostituiert sich seit einiger Zeit in Luxemburg. Ich habe momentan kein Geld bei mir. Mit weiteren Angaben kann ich nicht dienen ».
Indem KIROVA hierlands der Prostitution nachging um sich somit eine Existenzmöglichkeit zu erschaffen, verstiess dieselbe gegen die Bestimmungen des Artikels 21 der Schengener Konvention sowie gegen Artikel 12 Absatz 2 u. 4 des Gesetzes vom 28.03.1972 betreffend die Einreise und Aufenthalt der Ausländer.
Des weiteren sei darauf hingewiesen, dass KIROVA ihr Visum missbrauchte, um sich hierlands der Prostitution hinzugeben.
Aufgrund der schriftlichen Anweisungen des Herrn Justizministers vom 22.10.1998 bzw. zufolge des hierlands geltenden Ausländergesetzes wurde um 20.30 Uhr der diensttuende Substitut der Staatsanwaltschaft Luxemburg, Herrn J. E. in Kenntnis gesetzt. Derselbe ordnete eine « mesure de rétention » an. Diese Massnahme wurde KIROVA um 20.30 Uhr seitens Erstprotokollierendem zu Kenntnis gebracht.
(Protokoll Nr. 141/99 vom 16.02.1999)… ».
Force est de constater que ce rapport de police ne se rapporte à aucun des faits justificatifs prévus sous les points 1), 3), 4) et 5) à l’article 12 précité de la loi modifiée du 28 mars 1972.
S’il est vrai que ledit rapport fait état de divers faits qui sont, éventuellement, de nature à constituer une atteinte à la tranquillité et à l’ordre publics et qui, le cas échéant, pourraient justifier une décision d’interdiction d’entrée et de séjour, sur base de l’article 2 de la loi précitée de 1972, il n’en reste pas moins que, abstraction faite de l’hypothèse spéciale prévue au point 5) - non donnée en l’espèce -, l’article 12 ne prévoit pas directement la possibilité de procéder à une mesure de refoulement sur base d’un risque d’atteinte à la tranquillité et à l’ordre public.
S’il est vrai encore qu’il ressort du dossier administratif et des renseignements dont le tribunal dispose, que, par la suite, une telle décision de refus d’entrée et de séjour a été prononcée à l’encontre de l’intéressée, une telle décision ne saurait cependant justifier post festum la décision de refoulement.
Le seul fait contenu dans ledit rapport, qui peut, en principe, justifier une mesure de refoulement est le défaut de moyens personnels suffisants pour supporter les frais de voyage et de séjour.
Il convient cependant de relever que, lors des plaidoiries, les parties ont fait acter que la demanderesse disposait, au moment où la mesure a été prise, en fait d’une somme totale de 10.000.- francs. Le tribunal arrive à la conclusion que cette somme ne 6 saurait être considérée comme insuffisante pour supporter les frais de voyage et de séjour de la demanderesse au Luxembourg.
Il se dégage des développements faits ci-avant que Madame KIROVA GUEORGUIEVA ne se trouvait pas dans une situation qui justifiait son éloignement du territoire en vertu de l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972.
En l’absence d’une mesure de refoulement légalement admissible, la mesure de placement se trouve viciée à sa base et encourt partant l’annulation de ce chef, sans qu’il soit nécessaire de procéder à l’analyse des autres moyens présentés au fond à l’encontre de la décision critiquée. Comme il ressort des développements qui précèdent que l’intéressée a déjà été rapatriée dans son pays d’origine, la demande de remise en liberté est devenue sans objet.
La demanderesse conclut encore à la condamnation de l’Etat à lui payer une indemnité de procédure de 25.000.- francs.
Cette demande est cependant à rejeter, étant donné que les conditions légales afférentes ne sont pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, déclare le recours en annulation irrecevable, reçoit le recours en réformation en la forme, au fond le déclare justifié, partant annule la décision du ministre de la Justice du 17 février 1999, dit que la demande de remise en liberté est devenue sans objet, déboute la demanderesse de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure, condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 1er mars 1999, par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
7 s. Legille s.
Schockweiler 8
