N° 10916 du rôle Inscrit le 21 septembre 1998 Audience publique du 1er mars 1999
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Recours formé par les époux … SCHOULLER et …, Frisange, et par Monsieur …, Frisange contre des décisions des ministres de l'Environnement et du Travail en matière d'établissements dangereux, insalubres ou incommodes
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Vu la requête déposée le 21 septembre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges KRIEGER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … SCHOULLER, et de son épouse, la dame …, les deux demeurant à L-… Frisange, …, ainsi que de Monsieur …, demeurant à L-… Frisange, …, tendant à la réformation, sinon à l’annulation, principalement d’un arrêté du ministre de l'Environnement du 14 août 1998 portant autorisation de construction et d'exploitation, dans le cadre du projet de grande voirie "Route de liaison avec la Sarre", d'un échangeur sur le territoire de la commune de Frisange, section B de Frisange, comprenant des travaux de terrassement, la réalisation d'une tranchée couverte de l'autoroute d'une longueur de 395 mètres, ainsi que des postes de transformation et des accumulateurs à gel, et d'un arrêté du ministre du Travail et de l'Emploi du 7 septembre 1998 autorisant l'exploitation des mêmes installations, subsidiairement du seul arrêté du ministre du Travail et de l'Emploi, et plus subsidiairement encore du seul arrêté du ministre de l'Environnement;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 novembre 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 1998 au nom des demandeurs;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé le 4 février 1999;
Vu les pièces versées et notamment les arrêtés critiqués;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Georges KRIEGER et Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Dans le cadre de la réalisation du projet de grande voirie "Route de liaison avec la Sarre", dont le tracé avait été autorisé par le ministre de l'Environnement le 6 2 octobre 1997, le même ministre délivra, par arrêté du 14 août 1998, l'autorisation pour la construction et l'exploitation d'un échangeur sur le territoire de la commune de Frisange, section B de Frisange, comprenant des travaux de terrassement, la réalisation d'une tranchée couverte de l'autoroute d'une longueur de 395 mètres, ainsi que des postes de transformation et des accumulateurs à gel. - Par arrêté du 7 septembre 1998, le ministre du Travail et de l'Emploi délivra pour sa part l'autorisation de construction et d'exploitation des installations prédécrites.
Par requête du 21 septembre 1998, Monsieur … SCHOULLER et son épouse, Madame …, les deux demeurant à L-… Frisange, …, ainsi que Monsieur …, demeurant à L-… Frisange, …, ont introduit un recours tendant à la réformation, sinon à l'annulation, principalement des arrêtées pris respectivement par le ministre de l'Environnement le 14 août 1998 et le ministre du Travail et de l'Emploi le 7 novembre 1998, subsidiairement du seul arrêté du ministre du Travail et de l'Emploi, pour le cas où le tribunal estimerait que la décision du ministre de l'Environnement est à considérer comme une décision préparatoire, et plus subsidiairement contre la seule décision du ministre de l'Environnement. Ils sollicitent par ailleurs l'allocation d'une indemnité de procédure de 50.000,- francs.
Ils font valoir que l'arrêté pris par le ministre de l'Environnement ne respecterait pas les exigences de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, introduite en droit national par la loi du 31 juillet 1995 modifiant et complétant la loi modifiée du 16 août 1967 ayant pour objet la création d'une grande voirie de communication et d'un fonds des routes, cette directive prescrivant notamment pour un projet de construction d'autoroutes l'élaboration d'une étude d'évaluation des incidences sur l'environnement naturel et l'environnement humain, laquelle doit être soumise à une consultation publique.
RECEVABILITE Le délégué du gouvernement soulève l'irrecevabilité du recours en tant que dirigé contre l'arrêté du ministre du Travail et de l'Emploi, au motif que la requête introductive d'instance ne contiendrait aucun moyen de nullité quant à la procédure qui a abouti à cette décision, ni la moindre critique quant aux conditions inscrites dans l'arrêté en question, la simple affirmation que l'autorisation du ministre du Travail et de l'Emploi baserait sur celle du ministre de l'Environnement, qualifiée d'irrégulièrement prise, n'étant pas de nature à vicier la première, étant donné que les compétences des deux ministres sont indépendantes l'une de l'autre.
Le moyen en question n'est pas fondé. Il se dégage en effet du libellé de la requête introductive prise dans son ensemble qu'en querellant d'illégal l'arrêté pris par le ministre du Travail et de l'Emploi en ce qu'il "baserait" sur celui du ministre de l'Environnement, les demandeurs ont en réalité voulu exprimer que l'arrêté pris par le ministre du Travail et de l'Emploi est entaché des mêmes vices d'illégalité que celui pris par le ministre de l'Environnement.
3 La demande en réformation ayant par ailleurs été introduite dans les formes et délai de la loi, et les demandeurs justifiant d'un intérêt à agir, leurs habitations respectives étant situées à proximité immédiate des installations litigieuses, elle est recevable.
FOND Le délégué du gouvernement explique que le tracé de l'autoroute dénommée "Route de liaison avec la Sarre" fait l'objet de l'autorisation délivrée par le ministre de l'Environnement le 6 octobre 1997, non attaquée par une quelconque voie de recours, et qu'en raison du fait que ladite autorisation exclut entre autres la tranchée couverte de Frisange, une nouvelle demande a dû être introduite. Il ajoute que l'installation en question relève de la classe 3 telle que définie par le règlement grand-ducal modifié du 18 mai 1990 déterminant la liste et le classement des établissements dangereux, insalubres ou incommodes, et qu'en tant que tel, il est soumis à autorisation, dans le cadre de leurs compétences respectives, par le ministre du Travail et le ministre de l'Environnement, sans qu'il y ait lieu de recourir au préalable à une procédure de commodo et incommodo.
Concernant le reproche de la non-observation des exigences de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985, précitée, notamment de celles relatives à des études d'impact à effectuer préalablement à la réalisation du projet, il fait valoir que l'autorisation en vue de la construction et de l'exploitation de l'autoroute litigieuse a été délivrée le 6 octobre 1997 et qu'elle n'a pas fait l'objet d'un recours, de sorte qu'elle est coulée en force de chose décidée, et que les travaux visés par le recours dont le tribunal se trouve actuellement saisi, non couverts par l'autorisation du 6 octobre 1997, ne constituent qu'une mesure d'exécution en vue de la construction de la route de liaison avec la Sarre précédemment autorisée. Il ajoute que, de toute manière, le projet soumis actuellement à recours constituerait un projet d'infrastructure visé à l'Annexe II de la directive en question, qui laisse à la discrétion des Etats membres l'accomplissement des études d'impact prévues à l'article 3 de la directive, de sorte que même sous l'empire de ladite directive, une évaluation n'aurait pas été nécessaire dans le cas d'espèce.
Il est vrai que l'autorisation de construction et d'exploitation de l'autoroute de liaison avec la Sarre a été délivrée le 6 octobre 1997, qu'elle n'a pas été entreprise dans le délai du recours contentieux et qu'elle ne saurait l'être dans le cadre du présent recours. D'autre part cependant, ladite autorisation ne couvre que les travaux effectivement désignés par l'arrêté en question. Les travaux visés par le présent recours ne sont pas couverts par l'autorisation du 6 octobre 1997 et c'est pour cette raison qu'ils ont fait l'objet d'une nouvelle procédure d'autorisation qui a abouti aux arrêtés des 14 août et 7 septembre 1998. S'il est encore vrai que, dans un sens matériel du terme, les travaux et installations autorisés par ces deux arrêtés constituent, eu égard à leur faible envergure relativement au projet d'ensemble constitué par la réalisation de la liaison autoroutière avec la Sarre, et en raison du fait qu'ils tendent à réaliser concrètement un tronçon de cette autoroute, des mesures d'exécution de la décision du 6 octobre 1997, il n'en reste pas moins que, du fait même que ces ouvrages, tendant à 4 modifier le projet initial, n'avaient pas été couverts par l'autorisation du 6 octobre 1997 et font l'objet des arrêtés des 14 août et 7 septembre 1998, constituent, juridiquement, des installations qui doivent suffire à leur tour aux exigences légales. En décider autrement reviendrait à dénier toute valeur à la procédure d'autorisation de ces installations et des arrêtés qui s'en sont suivis.
Il y a partant lieu d'examiner si les installations autorisées les 14 août et 7 septembre 1997 répondent aux exigences de la loi.
Pour asseoir la légalité des autorisations entreprises, le délégué du gouvernement se prévaut de leur conformité au règlement grand-ducal modifié du 18 mai 1990 déterminant la liste et le classement des établissements dangereux, insalubres ou incommodes, pris en exécution de la loi modifiée du 9 mai 1990 relative aux établissements en question. Il estime par contre que la loi du 31 juillet 1995 modifiant et complétant la loi modifiée du 16 août 1967 ayant pour objet la grande voirie de communication et d'un fonds des routes, introduisant dans le droit national la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, précitée, ne serait pas applicable en l'espèce, étant donné que cette loi ne s'appliquerait pas au projet de liaison autoroutier avec la Sarre, le projet en question ayant été élaboré avant l'entrée en vigueur de la loi du 31 juillet 1995.
L'article 1er de la loi modifiée du 16 août 1967, précitée, dispose que le gouvernement est autorisé à établir une grande voirie de communication conformément au programme général énoncé à l'article 6 et aux plans à arrêter par le Grand-Duc aux termes de l'article 9.
L'article 6 de la loi, contenant le programme général d'établissement d'une grande voirie de communication, a été complété par la loi du 31 juillet 1995 de manière à y inclure "une route collectrice du Sud, reliant entre elles les principales localités du bassin minier de Rodange à Bettembourg, sa jonction au réseau autoroutier existant, ses raccordements aux principaux sites industriels de la région et sa liaison, aux frontières respectives, aux réseaux routiers allemand et belge".
L'article 14 bis de la loi modifiée du 16 août 1967, introduit à son tour par la loi du 31 juillet 1995, prévoit que "l'inscription de tout projet de construction dans le corps de la présente loi est subordonnée à l'élaboration préalable d'une étude d'évaluation des incidences sur l'environnement naturel et l'environnement humain", et détermine par ailleurs les modalités d'une telle étude. Aux yeux du législateur, cette disposition entend transposer en droit luxembourgeois les dispositions de la directive 85/337/CEE.
Il se dégage du libellé de la prédite disposition qu'elle n'a vocation à s'appliquer qu'aux projets futurs, et non à ceux qui sont déjà inscrits à la loi. Par ailleurs, il se dégage des travaux préparatoires de la loi du 31 juillet 1995 que ses auteurs partaient de l'idée que le nouvel article 14 bis n'allait pas s'appliquer à la construction de la liaison routière vers la Sarre (rapport de la commission des travaux publics de la Chambre des Députés, doc. parl. n° 39293, point 3.1).
5 Par conséquent, le projet de liaison autoroutière avec la Sarre, inscrit à l'article 6 de la loi par la loi du 31 juillet 1995, ne se trouve cependant pas visé par l'article 14 bis, introduit par la même loi.
La directive 85/337/CEE ne se trouvant transposée en droit national par aucun autre texte législatif, la législation nationale ne soumet pas à une étude d'évaluation les ouvrages nécessaires à la réalisation du projet de liaison autoroutière avec la Sarre.
Il reste à savoir si la non-application, au projet de liaison autoroutière avec la Sarre, de la procédure d'évaluation prévue par la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985, est conforme au droit communautaire.
Il se dégage de l'article 12, paragraphe 1er de ladite directive que les Etats membres étaient obligés de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à la directive dans un délai de trois ans à compter de sa notification. La notification en question ayant eu lieu le 3 juillet 1985, les Etats membres avaient partant l'obligation de transposer la directive dans leur législation nationale au plus tard le 3 juillet 1988.
Les directives bénéficient d’une applicabilité directe dans la mesure où les Etats membres sont, d’une part, obligés de les transposer en droit national et, d’autre part, à en respecter strictement le contenu, toute mesure d’application devant se situer dans le cadre des principes énoncés par la directive. - A partir du moment où une directive exprime une obligation claire, précise et inconditionnelle, ne supposant aucune mesure d’exécution ni de la part des institutions communautaires, ni de la part des Etats et sans laisser un pouvoir discrétionnaire à l’Etat membre chargé de sa transposition en droit national, elle est d’effet direct en droit national, et le juge national doit l’appliquer (v. trib. adm. 15 juillet 1998, Pas. adm. n° 1/99, V° Lois et règlements, n° 6).
En l'espèce, la directive 85/337/CEE répond aux critères d'applicabilité directe en droit interne en ce qu'elle impose aux Etats membres, sans leur laisser de droit d'appréciation discrétionnaire, l'obligation d'instituer une procédure d'évaluation précise en matière de réalisation des projets désignés par la directive elle-même.
Dans ce contexte, il y a encore lieu de relever que s'il est vrai que la directive ne confère pas aux particuliers des droits subjectifs dans ce sens que ceux-ci pourraient faire ordonner par voie de justice des études d'évaluation, il n'en reste pas moins qu'une décision administrative qui ne respecterait pas les obligations découlant de la directive serait entachée d'illégalité.
La même directive prévoit cependant certaines exceptions à l'obligation générale de procéder à une évaluation.
Il appartient partant au tribunal d'examiner si le législateur luxembourgeois, en votant et en promulguant la loi du 31 juillet 1995, et en se dispensant de procéder à une évaluation en conformité avec les exigences de la directive, applicable depuis le 3 juillet 1988, tombe ou non sous un des cas de dispense de procéder à une évaluation du projet tels que prévus par la directive. Dans la négative, il s'est mis en contradiction avec le droit communautaire, auquel cas le tribunal est obligé d'assurer pleine efficacité au droit communautaire.
6 L'article 1er, paragraphe 5 de la directive dispose que la directive ne s'applique pas aux projets qui sont adoptés en détail par un acte législatif national spécifique, les objectifs poursuivis par la directive, y compris l'objectif de la mise à disposition d'informations, étant atteints à travers la procédure législative.
Au-delà de la question de savoir si l'élaboration de toute loi en général, qui se fait publiquement, en ce que les différents documents parlementaires sont publiés et que les débats à la Chambre des Députés sont publics, répond à l'objectif tout particulier recherché par la directive, à savoir la mise à disposition d'informations de manière préalable, en vue de permettre aux riverains concernés de mesurer les incidences d'un projet ayant des incidences sur l'environnement, il y a lieu de constater qu'en ce qui concerne le projet qui fait l'objet du présent recours, à savoir la tranchée couverte de Frisange, la loi du 31 juillet 1995 ne le mentionne en aucune manière. On ne saurait partant conclure que le projet en question se trouverait "adopté en détail" par un acte législatif spécifique, tel que l'exige la directive pour dispenser les autorités de suivre la procédure d'évaluation telle que prévue par ladite directive.
Par ailleurs, l'article 2, paragraphe 3 de la directive permet aux Etats membres, dans des cas exceptionnels, d'exempter un projet spécifique de la procédure d'évaluation, à condition que certaines conditions, dont entre autres la mise à la disposition du public concerné des informations relatives à cette exemption et les raisons pour lesquelles elle a été accordée, et l'information de la Commission, préalablement à l'octroi de l'autorisation, des motifs qui justifient l'exemption accordée, soient remplies. - Tel n'étant pas le cas en l'espèce, la disposition dérogatoire de l'article 2, paragraphe 3 de la directive ne saurait s'appliquer.
Si l'article 4, paragraphe 1er de la directive impose aux Etats membres de procéder à une étude d'évaluation concernant les projets appartenant aux classes énumérées à l'annexe I de la directive, cette annexe mentionnant sub 7 les autoroutes et voies rapides, le paragraphe 2 du même article laisse à la discrétion des Etats membres l'organisation de la procédure d'évaluation concernant les projets appartenant aux classes énumérées à l'annexe II de la directive qui, elle, vise sub 12 la modification des projets figurant à l'annexe I.
Il se dégage des pièces versées, notamment d'échanges de courrier entre le mandataire des demandeurs et le ministères des Travaux publics d'une part, et entre la commune de Frisange et le même ministère d'autre part, que le projet initial de la liaison autoroutière avec la Sarre prévoyait à l'endroit litigieux un demi-échangeur et qu'à la suite de la demande des autorités communales de Frisange, il fut décidé d'y installer un échangeur complet.
Le projet initial a donc subi une modification sur le territoire de la commune de Frisange. C'est cette modification qui a fait l'objet des autorisations actuellement litigieuses.
Etant donné que les autorisations en question se rapportent à des modifications du projet initial, l'étude d'évaluation telle que prévue par la directive 85/337/CEE restait facultative pour le maître de l'ouvrage. Le fait que le projet initial n'a lui-même 7 pas fait l'objet d'une telle étude ne porte pas à conséquence, étant donné que l'autorisation afférente, faute d'avoir été entreprise dans le délai légal, est coulée en force de chose décidée.
Il suit des considérations qui précèdent que le défaut de réalisation d'une étude d'évaluation préalablement à la délivrance des autoristions entreprises n'est pas contraire à la réglementation communautaire.
Les demandeurs n'ayant pas formulé à l'égard des deux arrêtés des critiques autres que celles tirées de l'absence d'une étude d'évaluation préalable, telle que prévue par le droit communautaire, leur recours en réformation laisse d'être fondé.
Etant donné que la loi prévoit en la matière un recours en réformation, le recours en annulation, fromulé en ordre subsidiaire, est irrecevable.
Eu égard à l'issue du litige, il y a lieu de débouter les demandeurs de leur demande en allocation d'une indemnité de procédure.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en réformation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable, déboute les demandeurs de leur demande en allocation d'une indemnité de procédure.
les condamne aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 1er mars 1999 par:
M. Ravarani, président, M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Ravarani
