N°s 10821 et 10880 du rôle Inscrits les 3 août 1998 et 11 septembre 1998 Audience publique du 8 février 1999
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Recours formé par Madame … LEONE, … contre trois décisions de refus, expresses et implicite, du ministre de l’Environnement en matière de protection de la nature et permis de construire
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I.
Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 10821 et déposée le 3 août 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Guy LOESCH, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … LEONE, …, demeurant à L-…,, tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la décision de refus du ministre de l’Environnement du 14 janvier 1998, ainsi que du refus implicite se dégageant du silence ministériel perdurant au-delà de trois mois suite au recours gracieux du 16 février 1998, dont réception a été accusée le 17 février 1998, le tout portant sur la construction d’un mur de soutènement avec aménagement d’une terrasse à deux niveaux derrière sa maison sise à …;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 10880 et déposée le 11 septembre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Guy LOESCH, au nom de Madame … LEONE, préqualifiés, tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la décision de refus du ministre de l’Environnement du 19 août 1998 intervenue sur le recours gracieux du 16 février 1998 précité;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 octobre 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 octobre 1998 par Maître Guy LOESCH au nom de la demanderesse;
Vu la visite des lieux du 27 novembre 1998;
Vu le dépôt de pièces au greffe du tribunal administratif, documenté par courrier du délégué du Gouvernement après visite des lieux en date du 21 décembre 1998;
Vu le mémoire après visite des lieux déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 janvier 1999 par Maître Guy LOESCH au nom de la demanderesse;
1 Vu le mémoire après visite des lieux déposé au greffe du tribunal administratif par le délégué du Gouvernement en date du 1er février 1999;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Guy LOESCH, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 16 novembre 1998 et 1er février 1999.
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Considérant que Madame … LEONE, employée privée, demeurant à L-…, est propriétaire de la maison d’habitation avec dépendances se trouvant à l’adresse précitée, inscrite au cadastre de la commune de …;
Que pareillement aux autres maisons situées du côté impair de la rue de …, la propriété LEONE est bordée à l’arrière par un escarpement rocheux en grès de Luxembourg, d’une hauteur de plus de 12 mètres mesurée à partir du niveau du rez-de-chaussée de la maison LEONE, formant sur sa surface supérieure un plateau comportant un massif boisé dans le cadre duquel a été aménagé entre autres le terrain de football du Cercle Sportif de …;
Que sur sa demande du 15 mai 1996, Madame LEONE s’est vu délivrer en date du 6 juin 1996 par le bourgmestre de la commune de … l’autorisation tendant à l’aménagement d’une terrasse à deux niveaux différents aménagés en cascade derrière sa construction existante sur une profondeur de 9 mètres;
Que le premier niveau de la terrasse ainsi autorisée est délimité d’après les plans approuvés par le bourgmestre par un mur de soutènement d’une hauteur hors niveau de 2,50 mètres, tandis que le deuxième niveau de terrasse est délimité vers l’arrière à la limite du terrain par un mur de soutènement autorisé de 2 mètres de hauteur;
Que la hauteur ainsi autorisée de ce dernier mur de soutènement reste nettement en-
deçà de celle du faîte de la maison LEONE, lui-même dépassé de plusieurs mètres par l’escarpement rocheux naturel en place;
Qu’en cours de travaux Madame LEONE a été rendue attentive par un préposé de l’administration des Eaux et Forêts, que conformément à la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles elle est tenue d’obtenir l’autorisation du ministre de l’Environnement pour les travaux de construction des terrasses et murs de soutènement projetés;
Qu’en date du 11 juin 1997, Madame LEONE a sollicité auprès du ministre de l’Environnement l’autorisation d’ériger « un mur afin d’éviter l’écoulement de pierre et de sable sur la terrasse »;
Que par décision du 14 janvier 1998 le ministre de l’Environnement a déclaré ne pas être disposé à autoriser le projet, étant donné que « la construction démesurée est d’une 2 extrême laideur et porte un grave préjudice à la beauté et à l’intégrité du paysage constitué d’escarpements rocheux, recouverts d’une végétation pionnière », en précisant qu’il fallait par ailleurs supposer qu’un défrichement était exécuté, contrairement aux dispositions de l’article 10 de la loi modifiée du 11 août 1982;
Que le ministre a en outre ordonné l’enlèvement de la construction déjà réalisée, avec remise des lieux en leur pristin état dans un délai de trois mois à partir de la date d’émission de sa décision en question;
Que le recours gracieux introduit par le mandataire de Madame LEONE en date du 16 février 1998 a été suivi le lendemain d’un accusé de réception ministériel sans autrement entraîner de réactions dans un premier temps;
Que c’est contre la décision de refus précitée du 14 janvier 1998 ensemble la décision implicite de refus se dégageant du silence ministériel de plus de trois mois que Madame LEONE a fait déposer en date du 3 août 1998 le recours, inscrit sous le numéro du rôle 10821, tendant principalement à leur annulation sinon à leur réformation;
Que par décision du 19 août 1998, le ministre de l’Environnement, après réexamen du dossier, a déclaré maintenir sa décision négative initiale;
Que le 11 septembre 1998 Madame LEONE a fait introduire un second recours, inscrit sous le numéro du rôle 10880, tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la décision confirmative de refus précitée du 19 août 1998;
Considérant que les deux recours portant sur la même construction et ayant sur de larges plages le même objet, le tribunal, au voeu d’une bonne administration de la justice, les joint aux fins d’y statuer par un seul et même jugement, Considérant qu’il y a lieu, conformément aux conclusions du représentant étatique, de retenir que les recours en annulation formés à titre principal sont irrecevables, étant donné que l’article 38 de la loi modifiée du 11 août 1982, précitée, prévoit un recours de pleine juridiction en la matière;
Considérant que les recours en réformation formés en ordre subsidiaire sont recevables pour avoir été introduits suivant les formes et délai prévus par la loi, non autrement contestés par ailleurs, sauf la seconde branche du premier recours relatif au refus implicite critiqué devenue sans objet suite à l’intervention de la décision confirmative sur recours gracieux, laquelle forme corps avec la décision de refus initiale confirmée;
Considérant que l’affaire étant en l’état d’être jugée dans son entièreté, le tribunal est amené à statuer au fond;
Considérant que tout d’abord la partie demanderesse met en cause la compétence du ministre de l’Environnement pour statuer relativement à sa propriété située, suivant le plan d’aménagement général de la commune de …, en zone périphérique - secteur d’habitation à faible densité (article 2.3) et partant en dehors de la zone verte;
3 Que plus précisément elle fait valoir dans son mémoire déposé après visite des lieux qu’il se dégagerait de l’économie de la loi modifiée du 11 août 1982, corroborée par les travaux préparatoires y relatifs, qu’une fois que la délimitation entre « l’agglomération » et « la zone protégée » est tracée, le ministre ayant dans ses attributions l’environnement naturel n’a plus que compétence pour toiser toutes questions relevant de son domaine, à savoir de la « zone protégée » et non de la zone couverte par un projet d’aménagement et couvrant « l’agglomération »;
Qu’en l’occurrence le bourgmestre aurait exercé toutes ses attributions lui incombant dans le cadre du plan d’aménagement en autorisant la construction projetée et en n’émettant à l’égard de celle-ci le moindre grief;
Que la compétence du ministre de l’Environnement commencerait là ou la compétence du bourgmestre s’arrête, ce qui signifierait en l’espèce que la propriété LEONE située en zone d’agglomération échapperait à la compétence dudit ministre;
Considérant que le représentant étatique demande à voir écarter ce moyen qualifié de nouveau et n’étant de surplus pas d’ordre public;
Qu’à titre subsidiaire il renvoie au libellé clair et général de l’article 2 alinéa 4 de la loi modifiée du 11 août 1982 confirmée pour autant que de besoin par les travaux parlementaires y relatifs, pour conclure que le pouvoir du ministre de l’Environnement englobe l’ensemble du territoire communal du moment que l’un des cas d’ouverture prévus au dit article 2 alinéa 4 est donné;
Considérant que la question de la compétence de l’organe administratif ayant pris une décision, expresse ou implicite, de refus, constitue une question de fond touchant à l’ordre public et devant par voie de conséquence être soulevée d’office par la juridiction saisie, de sorte que le moyen tel qu’étayé dans le mémoire après visite des lieux n’est pas à écarter;
Considérant que l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée vise dans ses alinéas premier et second les communes régies par un projet d’aménagement couvrant l’ensemble d’un territoire communal établi en exécution de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou par un plan d’aménagement établi en exécution de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire par opposition aux communes ne disposant pas de pareil projet ou plan d’aménagement, visées en l’alinéa 3;
Que pour les premières communes, l’article 2 distingue suivant la zone verte telle que visée à l’alinéa 2, résiduaire par rapport aux parties du territoire communal visées à l’alinéa 1er, tout en précisant les hypothèses dans lequelles l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts, actuellement le ministre de l’Environnement, est requise;
Qu’en son alinéa 3 l’article 2 adopte mutatis mutandis une distinction parallèle pour les communes ne disposant pas de projet ou plan d’aménagement, tels que décrits ci-avant;
Que c’est par rapport à ces trois alinéas qu’il faut lire le quatrième alinéa de l’article 2 en question, libellé comme suit: « en aucun cas il ne peut être entamé ni dirigé, sans 4 l’autorisation du ministre, aucune construction quelconque, incorporée ou non au sol, à une distance inférieure à trente mètres:
a) des bois et forêts d’une étendue d’un hectare au moins;
b) des cours d’eau chaque fois que le raccordement à la canalisation locale n’est pas possible ou fait défaut;
c) des zones protégées définies à l’article 27 »;
Considérant qu’il appert du libellé clair et précis de ce texte, que pour toute construction à ériger sur une parcelle se trouvant à une distance inférieure à 30 mètres par rapport à l’une des trois zones sensibles au regard de la protection de la nature, l’intervention du ministre de l’Environnement, dont l’autorisation est alors requise, est obligatoire et s’applique nécessairement à l’ensemble du territoire communal en ce qu’aucune distinction n’est émise par le texte, lequel prend soin de préciser en exergue, par opposition aux trois alinéas qui précèdent, qu’en aucun cas une construction ne peut intervenir en pareille hypothèse sans l’autorisation du ministre en question;
Considérant que pour le surplus la partie demanderesse estime ne pas rentrer dans l’un des cas de figure prévus par l’article 2 alinéa 4 de la loi modifiée du 11 août 1982 et que plus précisément les conditions d’application du point a) ne seraient pas remplies, en ce que la construction n’aurait pas été érigée à une distance inférieure à trente mètres d’un bois d’une étendue d’un hectare au moins;
Considérant que d’après le représentant étatique cette assertion est contredite en fait;
Considérant que le tribunal a pu se rendre compte lors de la visite des lieux par lui ordonnée, de même qu’il résulte des pièces versées par la suite par le délégué du Gouvernement qu’à proximité directe de la limite de la propriété LEONE, sur le plateau la surplombant, partant à nettement moins de trente mètres de la construction litigieuse, s’étend un massif boisé d’une superficie totale de plus de 11 hectares, situés essentiellement aux lieux-
dits … entourant le terrain de football du Cercle sportif de …;
Que la parcelle LEONE étant ainsi située à une distance de moins de trente mètres de bois et forêts d’une étendue d’un hectare au moins, l’autorisation du ministre de l’Environnement était requise en l’espèce aux fins de voir autoriser les travaux de construction des deux terrasses en cascade ensemble les murs de soutènement y prévus;
Considérant qu’en ordre plus subsidiaire, la partie demanderesse conteste l’assertion du ministre selon laquelle la construction litigieuse aurait été faite en violation de l’article 10 de la loi modifiée du 11 août 1982 portant interdiction de tout changement d’affectation de fonds forestiers;
Que le représentant étatique de relater que selon les responsables de l’administration des Eaux et Forêts des arbres auraient dû être abattus pour permettre la construction litigieuse, étant entendu que l’abattage serait passible d’autorisation d’après l’article 11 de ladite loi suivant certaines hypothèses y prévues dont celle de l’abattage et de la destruction d’arbres formant limite entre parcelles cadastrales;
5 Considérant qu’il n’a pas pu être établi d’après les pièces versées au dossier ensemble les constatations faites sur place lors de la visite des lieux que des arbres avaient été abattus sur le fonds LEONE, ni que pareil abattage aurait visé des arbres ayant formé limite entre parcelles cadastrales;
Que dans cette mesure l’exigence d’une autorisation ministérielle n’est pas établie;
Considérant qu’il en est de même du défrichement allégué, lequel se serait produit hors de la propriété LEONE, toute intervention sur le terrain voisin relevant à ce stade des relations de voisinage visant autant de droits civils échappant à la compétence du tribunal saisi, en vertu de l’article 84 de la Constitution;
Considérant qu’en ordre plus subsidiaire encore la demanderesse conteste l’appréciation ministérielle en ce que la construction litigieuse serait d’une extrême laideur, lesquelles considérations étant, selon elle, purement subjectives et dépourvues de toute base légale;
Que le représentant étatique d’insister que l’article 36 de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée prévoit le pouvoir ministériel de refuser une autorisation en raison du préjudice porté à la beauté et au caractère du paysage;
Considérant que l’article 36 de la loi modifiée du 11 août 1982 dispose que « les autorisations requises en vertu de la présente loi sont refusées lorsque les projets des requérants sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s’il constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou lorsqu’ils sont contraires à l’objectif général de la présente loi tel qu’il est défini à l’article 1er »;
Considérant que l’autorisation ministérielle requise en vertu de l’article 2 alinéa 4 de ladite loi donne corps au pouvoir ministériel de refus suivant les critères fixés en son article 36 prérelaté;
Considérant qu’en fait Madame LEONE a fait construire un mur de soutènement allant loin au-delà des plans autorisés par le bourgmestre de la commune de … en ce qu’il longe l’entièreté de l’escarpement rocheux situé derrière sa propriété, rocher dans lequel certaines entailles ont dû être coupées, ayant pour effet d’éliminer en grande partie son « manteau » extérieur du côté LEONE, végétations comprises;
Qu’en l’état brut actuel, les blocs de ciment gris constituent un corps étranger greffé dans un contexte naturel encore intact des deux côtés de la maison LEONE, laquelle construction nouvelle est visible de loin, surtout depuis la frange de terrains situés de l’autre côté de la rue …, ce dont le tribunal a pu se rendre compte de visu, entraînant qu’il partage en connaissance de cause l’appréciation ministérielle visant la laideur du mur ainsi confectionné;
Considérant qu’en ordre plus subsidiaire encore la partie demanderesse explique les motifs pour lesquels elle s’est résolue à entamer cette construction, la vie de tous les habitants de sa maison étant en danger du fait de blocs de pierres tombés de l’escarpement rocheux jusque dans sa cour;
6 Qu’elle relève encore qu’à aucun moment l’administration communale de … ne l’aurait rendue attentive sur la nécessite d’une autorisation ministérielle en la matière;
Qu’enfin et en toute hypothèse selon elle le délai imparti de trois mois en vue de l’enlèvement de la construction litigieuse et du rétablissement des lieux en leur pristin état échapperait à la compétence du ministre de l’Environnement;
Que le représentant étatique de faire valoir que les motifs déterminants pour la demanderesse en vue de la construction litigieuse seraient étrangers à la question soumise au tribunal et que la décision déférée n’aurait pas reproché à la demanderesse d’avoir pris des mesures dans l’intérêt de sa protection personnelle et de celle de sa famille, le ministre reprochant uniquement au projet de ne pas s’intégrer dans le paysage, contrairement à celui autorisé par la commune;
Considérant que le tribunal est appelé à statuer dans le cadre du recours de pleine juridiction introduit, étant entendu que sa compétence s’étend dans les limites dévolues au ministre par la législation applicable et notamment par la loi modifiée du 11 août 1982 précitée;
Considérant que si le ministre peut interdire la continuation des travaux contraires à la loi ou à une décision ministérielle prise en vertu de la loi, conformément au pouvoir lui déféré par l’article 37 alinéa 5 de ladite loi modifiée du 11 août 1982, tout comme il peut assortir son autorisation de conditions, voire de limitations dans le temps, le pouvoir d’ordonner le rétablissement des lieux dans leur état antérieur, impliquant l’enlèvement de constructions érigées en infraction aux dispositions de ladite loi modifiée du 11 août 1982, rentre dans les attributions des juridictions judiciaires et échappe dans cette mesure à la fois au ministre de l’Environnement de même qu’au tribunal administratif saisi dans le cadre d’un recours de pleine juridiction;
Considérant cependant qu’à un stade précontentieux il est admis que le ministre invite un administré à enlever une construction érigée sans autorisation ministérielle avec comme conséquence la remise des lieux en leur pristin état, cette invitation pouvant comme en l’espèce, revêtir la forme d’une sommation assortie de délais, proportionnée à la gravité apparente de la situation en fait, du moment qu’il appert, comme en l’occurrence, que cette invitation est préalable à l’établissement d’un procès-verbal par l’administration des Eaux et Forêts, lequel est de nature à mettre en route l’action publique pouvant aboutir aux sanctions prévues par les articles 44 et suivants de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée;
Que dès lors le ministre n’a pas excédé ses pouvoirs en la matière;
Considérant que le tribunal retient avec le délégué du Gouvernement que le projet de constrution tel qu’autorisé par le bourgmestre de la commune de … n’est pas, au vu des dimensions et gabarits autorisés, de nature à porter en tant que tel préjudice de façon démesurée à la beauté du site et au caractère naturel environnemental, étant entendu que les travaux sont à autoriser de façon à s’adapter le plus près possible à l’aspect et à la couleur du grès rocheux présent sur place;
Que sans vouloir aucunément souscrire à la politique du fait accompli, le tribunal entend cependant dégager une solution tenant compte, en fait, de la situation de non-retour créée dans la mesure du rabotage effectué sur le roc naturel préexistant, de sorte que, sans 7 préjudice d’une nouvelle autorisation requise de la part du bourgmestre statuant dans le cadre de ses compétences propres en la matière, le deuxième mur de soutènement prévu sur la limite parcellaire arrière est à autoriser jusqu’à une hauteur restant en tous points au moins à deux mètres en-deçà de la ligne de faîte de la maison LEONE, étant entendu que le rocher subsistant se trouvant derrière, voire au-dessus des limites ci-avant tracées, est à consolider et à stabiliser de façon naturelle suivant les objectifs et critères fixés par la loi modifiée du 11 août 1982, quitte à avancer ce second mur en tout ou en partie sur le terrain LEONE, au gré des exigences techniques, l’autorisation accordée s’entendant sous réserve de tous droits des tiers généralement quelconques;
Considérant qu’au stade actuel du dossier, le tribunal est limité en fait à fixer les grandes lignes de principe de l’autorisation accordée, de sorte à laisser au ministre de l’Environnement le soin de prévoir dans le cadre ainsi tracé les mesures d’application les plus adéquates s’imposant suivant l’état du rocher subsistant;
Considérant que la partie demanderesse ayant pour l’essentiel succombé dans ses moyens, il échet de faire masse des frais et dépens et de les imposer pour quatre cinquièmes à Madame LEONE, l’autre cinquième restant à charge de l’Etat;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
joint les recours introduits respectivement sous les numéros du rôle 10821 et 10880;
déclare les recours en annulation irrecevables;
déclare le recours en réformation introduit sous le numéro du rôle 10821 sans objet dans la mesure où il est dirigé contre le refus ministériel implicite;
déclare les recours en réformation recevables pour le surplus;
les dit partiellement fondés;
accorde à Madame LEONE l’autorisation de construire deux murs de soutènement, ensemble l’aménagement d’une terrasse à deux niveaux derrière sa maison à …, dans les limites des dimensions et gabarits prévus dans l’autorisation du bourgmestre de la commune de … du 6 juin 1996, sauf à avancer le deuxième mur de soutènement à ériger sur le terrain LEONE en-
deçà de la limite parcellaire au gré des exigences techniques, et à le porter à une hauteur restant en tous points au moins à 2 mètres en deçà de la ligne de faîte de la maison LEONE, avec charge d’adapter les matériaux et couleurs autorisés, dans la mesure du possible de manière naturelle, au grès rocheux présent sur place, ainsi que de consolider et de stabiliser de façon naturelle le rocher subsistant se trouvant derrière, voire au-dessus des limites de la construction ci-avant tracée conformément aux critères et objectifs de la loi modifiée du 11 août 1982;
dit que la présente autorisation est délivrée sans préjudice de celle requise par le bourgmestre pour la partie du second mur de soutènement dépassant les 2 mètres de hauteur et 8 0,5 mètre de largeur par lui d’ores et déjà autorisés et sous réserve de tous droits des tiers généralement quelconques;
renvoie le dossier au ministre de l’Environnement pour exécution;
déclare le recours non fondé pour le surplus;
fait masse des frais et les impose pour quatre cinquièmes à la partie demanderesse et pour un cinquième à l’Etat.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 8 février 1999 par:
M. Delaporte, premier vice-président M. Campill, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 9
