Numéro 10512 du rôle Inscrit le 20 janvier 1998 Audience publique du 6 janvier 1999 Recours formé par Monsieur … KRIES, … contre le ministre du Budget en matière de logement de service
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Vu la requête, inscrite sous le numéro du rôle 10512, déposée le 20 janvier 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Gaston VOGEL, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … KRIES, adjudant de la gendarmerie, demeurant à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision du ministre du Budget du 25 novembre 1997 par laquelle celui-ci a rapporté avec effet à partir du 1er décembre 1997 sa décision du 7 mars 1996 portant fixation du loyer et des frais accessoires du logement de service occupé par Monsieur KRIES et lui a enjoint de libérer ce logement à partir de cette même date;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 24 avril 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 novembre 1998 par Maître Gaston VOGEL au nom de Monsieur KRIES;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 1998;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Pascal PEUVREL, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Par ordre de déplacement du commandant de la gendarmerie du 24 juin 1997, pris en exécution d’une décision du ministre de la Force publique du 16 juin 1997, Monsieur … KRIES, adjudant de la gendarmerie, membre de la brigade de …, demeurant dans un logement de service mis à sa disposition, sis à L-…, a été déplacé à la brigade de Luxembourg avec effet immédiat. Le même ordre a précisé que « l’intéressé prendra domicile dans un logement privé situé dans le périmètre d’habitation autorisé pour sa nouvelle unité ».
Suivant transmis du commandant de la gendarmerie du 4 juillet 1997, Monsieur KRIES a été invité « à quitter son logement de service actuel dans la caserne de … dans les meilleurs délais et au plus tard pour le 16.09.1997 (délai de 3 mois à partir de son déplacement vers la brigade de Luxembourg, voir MM/C 911/97). En effet ce logement est réservé au remplaçant de l’Adjudant KRIES à la brigade de … et des travaux d’entretien s’imposent avant l’emménagement du nouveau locataire. L’annulation de la décision ministérielle du 26.09.1995 concernant la fixation du loyer et des frais accessoires pour le logement de service en question sera demandée en temps utile auprès de la Commission des Loyers de l’Etat ».
Par note du 10 septembre 1997, Monsieur KRIES a exposé au commandant de la gendarmerie qu’il se voyait « dans l’impossibilité de pouvoir se payer en location un autre logement adéquat dans le secteur privé », mais qu’il aurait « conclu entretemps un contrat d’achat pour la construction d’une maison unifamiliale, sise à …, et dont la construction sera achevée d’ici un an environ », et a prié le commandant « de bien vouloir lui accorder un sursis de douze mois, pour quitter le logement de service actuel, sis à … ».
Le commandant a pris position face à cette demande de Monsieur KRIES par transmis du 26 septembre 1997 l’informant que « pour des raisons de service, l’Adjudant KRIES ne peut continuer à habiter dans la caserne de …, d’autant plus que l’attestation de l’immobilier qu’il produit est trop vague et ne constitue pas un engagement formel. L’intéressé doit quitter le logement de service à … dans les meilleurs délais, et au plus tard pour le 1er novembre 97, vu son ordre de déplacement du 26.6.97 et vu le délai des 3 mois déjà accordé (cf mon DLCM 357/97). Le logement de service sis à … (ancien logement …) pourra être occupé par l’intéressé en attendant que son logement privé soit terminé. Comme il s’agit d’une convenance personnelle, l’Etat ne couvre pas les frais de déménagement ».
Par courrier du 13 octobre 1997, le mandataire de Monsieur KRIES a réitéré la demande en octroi d’un sursis jusqu’au 1er septembre 1998, date à laquelle ce dernier s’engageait à quitter le logement de service à …. Le commandant, par transmis du 20 octobre 1997, a cependant déclaré maintenir sa décision antérieure du 26 septembre 1997. Le mandataire de Monsieur KRIES, par lettre du 3 novembre 1997, a exprimé qu’il a « beaucoup de difficultés à saisir la tenacité [que met le commandant de la gendarmerie] à ne pas vouloir résoudre d’une façon correcte la question du logment de service de Monsieur Kries » et qu’il aurait l’impression que la mesure de mettre fin au logement de service de Monsieur KRIES représenterait en fait une sanction disciplinaire camouflée.
En date du 25 novembre 1997, le ministre du Budget a décidé de rapporter avec effet au 1er décembre 1997 la décision du 7 mars 1996 portant fixation du loyer et des frais accessoires du logement de service sis à …, occupé par Monsieur KRIES, et a précisé dans la même décision que ce dernier devait libérer le logement en question à partir de la même date.
Par requête déposée en date du 20 janvier 1998, Monsieur KRIES a fait introduire un recours en annulation, sinon en réformation à l’encontre de la décision ministérielle du 25 novembre 1997.
2 Quant à la recevabilité Alors même que le tribunal est saisi principalement d’un recours en annulation et seulement subsidiairement d’un recours en réformation, il échet de vérifier en premier lieu l’existence éventuelle d’un recours au fond en la matière qui aurait pour effet de rendre le recours en annulation irrecevable.
Le délégué du Gouvernement s’empare de l’article 24 de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat pour soutenir qu’un recours au fond est prévu en la matière et qu’un recours en annulation serait en conséquence irrecevable.
L’article 24, 5. de la loi précitée du 22 juin 1963 dispose que « les décisions relatives à la fixation du loyer et des frais accessoires de logement sont prises par le ministre d’Etat. Les contestations auxquelles peuvent donner lieu ces décisions sont de la compétence du tribunal administratif statuant comme juge du fond. Les recours sont introduits dans le délai d’un mois à partir du jour de la notification de la décision. Ils sont dispensés du ministère d’avocat ».
Une décision ne tombe dans le champ d’application de cette disposition que dans la mesure où son objet consiste dans la fixation du loyer et des frais accessoires pour un logement de service. La décision déférée tend à retirer à Monsieur KRIES le droit d’occupation du logement de service sis à …, quoiqu’elle revête la forme de la levée de l’effet de la décision du 7 mars 1996 ayant déterminé le loyer et les frais accessoires à régler par Monsieur KRIES du chef de l’occupation de ce même logement.
Il s’ensuit que la décision critiquée du 25 novembre 1997 ne rentre pas dans les prévisions dudit article 24, 5. et qu’en l’absence d’une autre disposition légale prévoyant en la matière un recours au fond, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire.
Il se dégage pareillement de ces développements que le moyen d’irrecevabilité tiré de ce que le dispositif de la requête serait confiné à une demande d’annulation de la décision déférée, alors que le recours serait qualifié comme ayant été formé principalement en annulation et subsidiairement en réformation, tombe à faux, seul un recours en annulation étant admissible.
Etant donné que l’article 24, 5. prémentionné n’est pas applicable en l’espèce, le délai de recours applicable est celui de trois mois prévu par l’article 11 de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d'Etat, maintenu en vigueur devant le tribunal administratif par l’article 98 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif.
Le recours en annulation est recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes de la loi.
Quant au fond Le demandeur reproche en premier lieu à la décision critiquée de violer l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations 3 relevant de l'Etat et des communes par l’absence totale de motivation, faute d’indication de la cause juridique lui servant de fondement et des circonstances de fait à sa base.
Le délégué du Gouvernement estime par contre qu’il serait de jurisprudence constante que dans le domaine particulier de la fonction publique, le régime général de la procédure administrative non contentieuse ne serait pas applicable, alors qu’il s’agirait d’une loi spéciale qui organise de façon exhaustive les relations du fonctionnaire avec son administration.
Dans le contexte de décisions relatives à l’affectation d’un fonctionnaire et des conséquences qui s’en dégagent au niveau de son logement de service, le demandeur est à considérer, dans ses relations avec l’administration, comme un administré au sens de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, quelle que soit par ailleurs sa position statutaire ou autre par rapport à cette même administration. La qualité d’administré, à défaut de définition spécifique, est en effet conditionnée par la seule existence d’une décision administrative ou d’une attitude de l’administration qui y est assimilée.
La considération que tout destinataire d’une décision administrative individuelle est un administré se trouve par ailleurs confortée par la circonstance qu’un projet de règlement grand-
ducal appelé à modifier le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, déposé le 9 avril 1990 et publié sous forme de document parlementaire en date du 26 avril 1994 sous le numéro 3395, bien que resté sans suite à ce jour, était destiné à faire enrayer certaines pratiques de non-
application des loi et règlement grand-ducal relatifs à la procédure administrative non contentieuse, entraînant qu’un article 15 y a été proposé disposant en son alinéa 1er que « le présent règlement est applicable aux décisions administratives individuelles prises en toute matière, y compris les recours administratifs, gracieux, hiérarchiques ou de tutelle » ainsi qu’en son alinéa 2 « il s’applique notamment aux décisions concernant les relations de service des fonctionnaires de l’Etat et des communes dans la mesure où les lois spécifiques fixant les statuts généraux des fonctionnaires de l’Etat et des fonctionnaires communaux n’organisent pas une procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré ».
D’après le commentaire de l’article 15 dudit projet « il a cependant semblé opportun, d’un côté de préciser qu’il s’agit des décisions administratives individuelles prises en toute matière et d’un autre côté d’indiquer que le règlement s’applique à n’importe quel recours administratif, qu’il soit gracieux, hiérarchique ou de tutelle » et que: « le paragraphe 2 entend faire obstacle à la jurisprudence administrative aux termes de laquelle des fonctionnaires et employés publics ne seraient pas des administrés au sens de la loi du 1er décembre 1978 ».
Il se dégage des éléments qui précèdent que les auteurs des loi et règlement grand-
ducal de 1978 et de 1979 ont entendu consacrer des règles générales du droit protégeant les droits des particuliers contre l’arbitraire du pouvoir administratif, à l’instar de la protection existant à l’égard du pouvoir judiciaire et ce sans considération du statut de la personne concernée dans ses rapports avec l’administration, le projet de règlement grand-ducal déposé le 9 avril 1990 tendant à souligner ces principes.
Eu égard au libellé général des textes de 1978 et de 1979 et compte tenu de l’intention du législateur, il est en effet constant que ces règles ont « vocation à s’appliquer dans tout le domaine administratif » et « suppléent ou remplacent celles contraires des textes en 4 vigueur », à l’exception des « procédures particulières organisées d’après des règles assurant au moins une égale protection des administrés » (cf. trib. adm. 26.5.1997, Friser, Pas. adm., n° 2/98, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 1; trib. adm. 13.1.1998, Wendling, n° 9652, confirmé par Cour adm. 8.10.1998, n° 10580C; trib. adm 8 juin 1998, Rennel, n° 10142, confirmé par Cour adm. 8.12.1998, n° 10795C).
Ledit règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est partant susceptible d’application en l’espèce, de sorte qu’il appartient au tribunal d’évaluer, au voeu de l’article 4 de la loi précitée du 1er décembre 1978, si la procédure sous examen prévoit des formalités tout aussi protectrices du particulier que les règles édictées dans le règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Force est de constater que ni l’article 24 de la loi précitée du 22 juin 1963, ni aucune autre disposition légale n’instaurent une obligation de motivation expresse exhaustive d’une décision telle celle déférée en l’espèce, laquelle s’analyse en une décision révoquant une décision antérieure au sens de l’article 6 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979.
Cette dernière disposition régit en conséquence l’étendue de l’obligation de motivation de l’autorité administrative visée en l’espèce.
En application dudit article 6, toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et une décision révoquant ou modifiant une décision antérieure doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et les circonstances de fait à sa base.
Dès lors que la motivation expresse d’une décision peut se limiter, conformément à l’article 6 précité, à un énoncé sommaire de son contenu, il suffit en l’occurrence, pour que l’acte de refus soit valable, que les motifs aient existé au moment du refus, quitte à ce que l’administration concernée les complète a posteriori sur demande de l’administré, le cas échéant au cours d’une procédure contentieuse. La seule sanction du non-respect de l’obligation de motivation ainsi délimitée consiste dans la suspension du délai de recours (cf.
Cour adm., 13 janvier 1998, Da Rocha Oliveira, n° 10243C, Pas. adm. 2/98, v° procédure administrative non contentieuse, III., n° 20, et autres jurisprudences y citées).
En l’espèce, s’il est vrai que la décision attaquée du 25 novembre 1997 n’expose pas les raisons de la nécessité de rapporter la décision antérieure du 7 mars 1996 et d’obliger le demandeur à quitter son logement de service, ces éléments de motivation ressortent à suffisance de droit des échanges de courriers entre le demandeur et son mandataire d’un côté et le commandant de la gendarmerie de l’autre, ainsi que des mémoires déposés et des pièces versées par le délégué du Gouvernement, de sorte que le tribunal est en mesure d’apprécier dans la suite leur validité. Le moyen d’annulation de l’absence de motivation suffisante est en conséquence à rejeter.
La décision déférée du 25 novembre 1997 répond par ailleurs également aux exigences de l’article 8 du même règlement grand-ducal du 8 juin 1979, vu que le demandeur a été mis en mesure, par les décisions et échanges de courriers antérieurs, de faire valoir ses moyens préalablement à la prise de décision.
Le demandeur avance dans un second ordre d’idées qu’aucun élément du dossier ne permet de déterminer si la cause de la décision de retrait du logement de service est sa mutation de la brigade de … vers celle de Luxembourg ou la volonté de lui appliquer une 5 sanction disciplinaire suite au fait qu’il a « tenté de faire valoir ses droits auprès de ses supérieurs hierarchiques, respectivement a eu divers démêlés avec ceux-ci ». Il renvoie aux problèmes de l’hébergement de tierces personnes dans son logement, de sa cure et des commentaires, selon lui désobligeants et injustifiés, du major … Face à ces éléments, il estime que le simple doute quant à la motivation réelle de la décision déférée doit conduire à l’annulation de celle-ci. Le demandeur conclut encore à la non-applicabilité de l’article 24 de la loi précitée du 22 juin 1963, vu qu’aucun nouveau logement de service ne lui a été assigné lors de sa mutation.
L’article 24 de la loi prévisée du 22 juin 1963 dispose sub « I Logement de service »:
« 1. Tout fonctionnaire est tenu d’habiter le logement qui lui est assigné par l’autorité supérieure pour des raisons de service. 2. Aucun fonctionnaire ne peut prétendre à l’attribution d’un logement de service ni, si cette attribution lui est retirée, à un dédommagement ».
Il se dégage de ces dispositions, applicables au cas de l’espèce, que l’attribution d’un logement de service ne constitue pas un droit dans le chef du fonctionnaire bénéficiaire, mais une faculté pour l’autorité supérieure appelée à en faire usage dans l’intérêt du bon fonctionnement du service en question. Dès lors que le fonctionnaire visé quitte le service dont le bon fonctionnement a motivé l’attribution du logement de service, la raison de cette même attribution s’éclipse et l’autorité est en droit de retirer le logement de service en en cause.
En l’espèce, le demandeur a été muté par ordre de déplacement du 24 juin 1997 de la brigade de … vers celle de Luxembourg. D’après les déclarations de son mandataire à l’audience, il s’est conformé à cet ordre sans autrement mettre en cause son opportunité voire sa légalité. Cet ordre constitue ainsi un fondement valable et suffisant au regard de l’article 24 prévisé pour le retrait de l’attribution du logement de service au demandeur. Il s’y ajoute que le retrait du logement de service est motivé par le commandant de la gendarmerie dans son transmis du 4 juillet 1997 par la nécessité de sa réservation pour le remplaçant du demandeur, étayée par son attribution au brigadier … par décision du 10 octobre 1997, et la nécessité de travaux de rénovation.
Face à ces éléments constituant une justification suffisante du retrait du logement de service et de la décision attaquée, les allégations du demandeur quant à la nature de sanction disciplinaire déguisée, se dégageant du tiraillement allégué de la part de ses supérieurs hierarchiques en raison notamment de divergences de vue sur l’admissibilité des visites de tierces personnes dans son logement de service, ne sont pas de nature à énerver la légalité de la décision déférée, d’autant plus que le demandeur a accepté le principe du retrait de l’attribution du logement de service en demandant, sans réserves, un sursis substantiel jusqu’à l’emménagement dans sa nouvelle maison, qui a été obtenu en fait par l’écoulement du temps durant les procédures précontentieuse et contentieuse, à défaut de fixation péremptoire requise par l’Etat devant le tribunal administratif avec détermination, voire abréviation présidentielle des délais.
Il s’ensuit que le recours laisse d’être fondé.
PAR CES MOTIFS 6 Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 6 janvier 1999 par:
M. DELAPORTE, premier vice-président, Mme LENERT, premier juge, M. SCHROEDER, juge, en présence de M. SCHMIT, greffier en chef.
SCHMIT DELAPORTE 7
