N° 10386 du rôle Inscrit le 24 octobre 1997 Audience publique du 23 décembre 1998
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Recours formé par Monsieur … MULLER et son épouse, Madame … KREMER contre le bourgmestre de la commune de Koerich en matière de permis de construire
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Vu la requête déposée le 24 octobre 1997 au greffe du tribunal administratif par Maître Edmond DAUPHIN, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de Monsieur … MULLER, …, et de son épouse, Madame … KREMER, …, tendant à l’annulation d’une décision implicite de refus découlant du silence gardé par le bourgmestre de la commune de Koerich à la suite d’une demande qu’ils lui ont présenté par lettre du 2 mai 1997 en vue de l’obtention d’un permis de construire portant sur une maison d’habitation à ériger sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Koerich, …, restée sans réponse de la part du bourgmestre;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 27 octobre 1997 portant signification dudit recours à l’administration communale de Koerich, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions;
Vu le mémoire en réponse déposé le 26 juin 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Roland ASSA, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour le compte de l’administration communale de Koerich, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 29 juin 1998, portant signification dudit mémoire en réponse à Monsieur … MULLER et à Madame … KREMER;
Vu le mémoire en réplique déposé le 13 juillet 1998 au greffe du tribunal par Maître Edmond DAUPHIN aux noms de Monsieur … MULLER et de Madame … KREMER;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 14 juillet 1998, portant signification dudit mémoire en réplique à l’administration communale de Koerich;
Vu le mémoire en duplique déposé le 9 septembre 1998 au greffe du tribunal par Maître Roland ASSA au nom de l’administration communale de Koerich;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 10 septembre 1998, portant signification dudit mémoire en duplique à Monsieur … MULLER et à Madame … KREMER;
1 Vu les pièces versées en cause;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Frédéric ROSSONI, en remplacement de Maître Edmond DAUPHIN et Christiane GABBANA, en remplacement de Maître Roland ASSA, en leurs plaidoiries respectives.
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Par lettre du 2 mai 1997, Monsieur … MULLER et son épouse, Madame … KREMER ont sollicité de la part du bourgmestre de la commune de Koerich l’autorisation de construire une maison unifamiliale au lieu-dit …, en y annexant notamment des plans élaborés par un architecte. Ce courrier, envoyé par lettre recommandée, avec avis de réception, est parvenu au bourgmestre en date du 5 mai 1997.
D’après le plan d’aménagement général en vigueur au moment du dépôt de la demande en autorisation de construire, dénommé ci-après PAG, le terrain précité était situé dans une zone centrale à caractère rural qui sert en principe à l’habitat ainsi qu’aux exploitations agricoles, horticoles et viticoles. D’après l’article 2.41. b) de la partie écrite du PAG, tel qu’inclus dans le règlement sur les bâtisses de la commune de Koerich, y sont autorisés notamment des immeubles d’habitation. Les articles 2.42. à 2.45. du PAG prévoient en outre certaines conditions à respecter par les immeubles d’habitation à construire sur les terrains inclus dans la zone précitée. Enfin, l’article 2.53. du PAG prévoit, en ce qui concerne la zone située à …, que « pour l’aménagement du présent terrain les frais suivants sont à charge du lotisseur: - prolongement de toutes infrastructures souterraines; - agrandissement éventuel du canal d’égout et de la conduite d’eau existantes en direction centre localité ».
A la suite de la demande précitée du 2 mai 1997, Monsieur et Madame MULLER-
KREMER ont été invités par l’autorité communale à assister à une entrevue qui a été fixée au 19 juin 1997 afin de discuter du projet de construction en question. Lors de cette entrevue, Monsieur et Madame MULLER-KREMER ont été invités à faire établir un plan d’aménagement particulier devant englober, si possible, un fonds limitrophe appartenant à une tierce personne, en vue de l’autorisation de la construction envisagée par eux, étant entendu que la demande en autorisation de leur maison d’habitation serait tenue en suspens dans l’attente du dépôt du projet de plan d’aménagement particulier précité.
Lors de sa séance publique du 16 octobre 1997, le conseil communal de la commune de Koerich a décidé de frapper un certain nombre de terrains d’une servitude d’interdiction de construire et de morceler, dont le terrain précité appartenant à Monsieur et Madame MULLER-KREMER, au motif que l’administration communale de Koerich serait en train d’élaborer un nouveau projet de plan d’aménagement général comportant des modifications par rapport au PAG en vigueur à l’époque.
Par courrier du 5 novembre 1997 adressé au ministre de l’Intérieur, Monsieur et Madame MULLER-KREMER ont réclamé contre cette décision prise par le conseil communal, en le priant de ne pas approuver les délibérations litigieuses du conseil communal.
2 Le ministre de l’Intérieur a informé Monsieur et Madame MULLER-KREMER, par lettre du 24 novembre 1997, qu’il a approuvé la délibération du 16 octobre 1997 du conseil communal de Koerich en date du 20 novembre 1997.
La notification de la servitude d’interdiction de morceler et de construire a été faite par lettre du 18 décembre 1997 adressée par le bourgmestre à Madame MULLER-KREMER, par laquelle elle a été informée que suite à la délibération du conseil communal du 16 octobre 1997, approuvée par le ministre de l’Intérieur le 20 novembre 1997, son terrain portant le numéro cadastral 592/905 « a été frappé d’une interdiction de morceler et de construire conformément à l’article 16 de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, et ceci jusqu’au dépôt à la mairie du nouveau PAG de la commune, tout au plus pour une durée de deux ans ».
Il ressort des pièces du dossier ainsi que des renseignements qui ont été fournis par les mandataires des parties, que, d’un côté, le bourgmestre n’a pas accordé l’autorisation sollicitée, et, d’un autre côté, il n’a pas explicitement refusé la délivrance d’une telle autorisation, suite à la demande qui lui a été envoyée par lettre du 2 mai 1997 en vue d’obtenir l’autorisation de construire une maison d’habitation sur la parcelle appartenant à Madame MULLER-KREMER.
Par requête déposée en date du 24 octobre 1997, Monsieur et Madame MULLER-
KREMER ont fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision implicite de refus résultant du silence gardé par le bourgmestre pendant plus de trois mois suite à l’introduction de la demande d’autorisation de construire du 2 mai 1997, précitée.
L’administration communale de Koerich fait valoir que ce serait à tort que les demandeurs affirment ne pas avoir obtenu de réponse à leur demande en autorisation de construire du 2 mai 1997, alors qu’ils auraient été informés, lors de leur entrevue du 19 juin 1997 avec l’autorité communale, que leur dossier était tenu en suspens dans l’attente du dépôt d’un projet de plan d’aménagement particulier. Elle estime que l’invitation de déposer un projet de plan d’aménagement particulier ou l’information de la tenue en suspens du dossier dans l’attente du dépôt d’un tel projet, constitueraient des décisions préparatoires à la décision finale d’octroi ou de rejet du permis de construire et, par conséquent, une décision serait intervenue dans le délai de trois mois qui a commencé à courir à partir de l’introduction de la demande en autorisation de construire. En ordre subsidiaire, l’administration communale offre de prouver par témoins à la fois la réalité de l’entrevue précitée du 19 juin 1997 et les décisions communiquées par le bourgmestre aux époux MULLER-KREMER au cours de l’entretien en question.
Les demandeurs contestent les faits tels qu’ils ont été présentés par l’administration communale de Koerich au sujet des discussions qui auraient eu lieu lors de l’entrevue précitée du 19 juin 1997, en affirmant d’un côté que ce n’était pas le bourgmestre mais l’un des échevins qui leur aurait proposé à cette occasion de présenter un plan d’aménagement particulier englobant, si possible, un fonds limitrophe appartenant à une tierce personne et, d’un autre côté, que le bourgmestre aurait, de son côté, laissé entendre que de toute façon un permis de construire ne serait probablement pas délivré au motif que le nouveau projet d’aménagement général de la commune, en voie d’élaboration, prévoirait que la propriété des demandeurs serait exclue de la zone d’habitation. Ils soutiennent dans ce contexte que l’information qui aurait été portée à leur connaissance au sujet du plan d’aménagement 3 particulier à élaborer n’aurait pas été faite par l’organe compétent pour la délivrance des permis de construire, en ajoutant que ces déclarations ne leur auraient jamais été communiquées par écrit. Ils contestent en outre la légalité de l’exigence relative à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier en faisant état de ce qu’une telle exigence ne reposerait sur aucune base légale, alors qu’ils sont propriétaires d’un terrain composé de deux parcelles cadastrales formant une place à bâtir, située en zone d’habitation. Ils estiment que cette exigence qui leur aurait été imposée, à tort, par le collège échevinal, aurait eu pour unique but de permettre à l’autorité compétente de gagner du temps suffisant pour régulariser la procédure d’exclusion du terrain des demandeurs de la zone d’habitation par le biais d’une modification du PAG de la commune de Koerich.
Dans leur mémoire en réplique, ils réitèrent leur moyen tendant à dire qu’aucun document écrit valant autorisation de construire ou refus de cette autorisation ne leur aurait été délivré par le bourgmestre dans les trois mois du dépôt de la demande en obtention de l’autorisation de construire.
Enfin, ils concluent au rejet de la demande tendant à la preuve par la voie testimoniale des faits en rapport avec l’entrevue précitée du 19 juin 1997, comme n’étant susceptible d’apporter aucun élément nouveau sur le plan juridique, au motif que ces entretiens n’auraient débouchés sur aucune décision émise par une autorité compétente.
En vertu de l’article 4 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, « dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif ».
L’article 4 (1) est clair dans la mesure où il prévoit une présomption de rejet de la demande introduite à partir du moment où aucune décision n’est intervenue dans le délai de trois mois, qui court en principe à partir du moment de l’introduction de la demande.
Seul un acte de nature à produire des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de la personne qui a introduit la demande, susceptible d’un recours contentieux, est de nature à renverser la présomption de rejet prévue par l’article 4 (1) précité.
Il appartient donc au tribunal de vérifier si, au cours du délai de trois mois, dont le point de départ se situe au 5 mai 1997, date de la réception de la demande par le bourgmestre de la commune de Koerich, et qui a expiré en date du 5 août 1997, une telle décision a été émise par l’autorité communale compétente, à savoir le bourgmestre de la commune de Koerich.
En outre, la légalité d’une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise.
En l’espèce, la décision implicite de refus est supposée avoir été prise par le bourgmestre en date du 5 août 1997, sauf si une décision expresse a été prise par lui avant cette date.
4 C’est partant à tort que l’administration communale fait état de la délibération du conseil communal du 16 octobre 1997, prise huit jours avant le dépôt de la requête introductive d’instance au greffe du tribunal administratif, en soutenant qu’il s’agit d’un acte de nature à faire grief, susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, et qui constituerait la réponse de l’autorité compétente à la demande en autorisation du 2 mai 1997, abstraction faite de la question de savoir si ladite délibération peut être considérée comme constituant une décision rendue par l’autorité compétente en matière de permis de construire.
Ce moyen d’irrecevabilité invoqué par l’administration communale est partant à écarter.
L’entrevue précitée du 19 juin 1997 se situant dans le délai de trois mois, tel que décrit ci-avant, il y a lieu d’analyser si, au cours de cette entrevue, une décision a été communiquée par l’autorité compétente aux demandeurs. Le tribunal est partant amené à apprécier si les informations portées à la connaissance des demandeurs lors de cette entrevue constituent une décision administrative individuelle, susceptible d’un recours devant le tribunal administratif.
Le terme « décision » visé par l’article 4 (1) précité ne se conçoit en effet que comme recouvrant les décisions administratives pour lesquelles compétence est dévolue au tribunal administratif. Dans la mesure où aucune décision de la sorte n’est intervenue, le silence dûment acquis de l’administration en question valant refus implicite qui peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif en vertu de l’article 4 précité, la question de la compétence de l’organe administratif ayant pris une décision, expresse ou implicite de refus, constituant une question de fond.
Abstraction faite de la question de la compétence du collège échevinal, le fait de ce dernier de soulever, lors de l’entrevue précitée, les questions de l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier et de la suspension du dossier dans l’attente du dépôt d’un tel plan, ne constitue pas une décision administrative susceptible d’un recours contentieux (trib. adm. 26 novembre 1997, SCHRITZ, nos 9690 et 9735 du rôle, Pas. adm. 02/1998, V° Actes administratifs, I, point 5).
L’offre de preuve est partant à rejeter étant donné que, même à supposer établis les faits offerts en preuve par la voie testimoniale, ceux-ci ne sauraient constituer une décision administrative susceptible d’un recours contentieux, de nature à interrompre le délai de trois mois prévu par l’article 4 précité.
Le moyen d’irrecevabilité tiré d’une prétendue décision intervenue en date du 19 juin 1997, invoqué par l’administration communale de Koerich, est partant à rejeter.
A défaut de décision intervenue dans le délai de trois mois à compter du 5 mai 1997, et en vertu de l’article 4 (1) précité, une décision implicite de refus de l’autorisation de construire sollicitée est intervenue en date du 5 août 1997. La requête introductive d’instance ayant été déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 octobre 1997, a été déposée dans le délai contentieux de trois mois prévu par la loi et est partant recevable sous cet aspect.
Le recours ayant par ailleurs été introduit dans les formes de la loi, il est recevable.
Le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, a le droit et l’obligation d’examiner l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision 5 attaquée, de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et de contrôler si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, sinon violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés.
En cas d’imprécision des motifs d’un acte administratif, le juge est mis dans l’impossibilité de contrôler leur légalité.
Si les éléments du dossier ne lui permettent pas de substituer des motifs légaux, la décision est à annuler (trib. adm. 14 mai 1997, Pas. adm. 02/1998, v° Procédure administrative non contentieuse, n° 24).
Les demandeurs reprochent au bourgmestre d’avoir refusé d’apprécier leur demande au regard de la réglementation existante en matière d’autorisations de construire et de préciser les considérations de fait et de droit ayant pu s’opposer à la réalisation de la construction qu’ils projetaient.
En gardant le silence suite à la demande des demandeurs, le bourgmestre a mis le tribunal administratif dans l’impossibilité d’exercer son contrôle sur l’existence et la légalité des motifs pouvant justifier une décision de rejet.
A défaut de motifs explicites pouvant exister en cas de décision implicite de refus, le tribunal est encore amené à examiner si, sur base des mémoires versés au cours de la procédure contentieuse, des motifs permettant de justifier le refus de l’autorisation de construire peuvent en être tirés comme ayant existé au jour du refus implicite en question. Dans pareille situation, le tribunal est partant amené, à partir des arguments soulevés et des autres éléments du dossier, à vérifier l’existence des motifs légaux à la base de ce refus.
Or, il ne ressort ni du mémoire en réponse ni du mémoire en duplique, ni encore des explications orales fournies au cours des plaidoiries, quels auraient pu être les motifs sur lesquels le bourgmestre aurait pu se fonder afin de refuser l’autorisation de construire sollicitée.
Il ressort des considérations qui précèdent, sans qu’il soit nécessaire de procéder à l’analyse des autres moyens et arguments invoqués par les parties à l’instance, que la décision implicite de refus encourt l’annulation pour violation de la loi.
Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu d’allouer une indemnité de procédure, telle que réclamée dans son mémoire en réponse par l’administration communale de Koerich, sur base de l’article 240 du nouveau code de procédure civile.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le déclare justifié;
6 partant annule la décision implicite de refus du bourgmestre de la commune de Koerich découlant de son silence à la suite d’une demande en autorisation de construire formulée par les demandeurs par lettre du 2 mai 1997;
renvoie l’affaire devant le bourgmestre de la commune de Koerich;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure;
condamne la commune de Koerich aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 23 décembre 1998 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
