N°s 10077 et 10609 du rôle Inscrits le 20 juin 1997 et le 11 mars 1998 Audience publique du 16 décembre 1998
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Recours formés par Madame … MOUSEL-REUTER contre la commune de Sandweiler en matière de permis de construire
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I.
Vu la requête déposée le 20 juin 1997 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Paul NOESEN, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … MOUSEL-REUTER, demeurant …, tendant à l’annulation d’une décision implicite de refus du bourgmestre de la commune de Sandweiler résultant de son silence gardé pendant plus de trois mois suite à sa demande d’autorisation de construire ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 22 octobre 1997 portant signification de ce recours à l’administration communale de Sandweiler;
II.
Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 mars 1998 par Maître Jean-Paul NOESEN au nom de Madame … MOUSEL-REUTER, préqualifiée, tendant à l’annulation d’une décision de refus d’autorisation de construire du bourgmestre de la commune de Sandweiler du 17 décembre 1997;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 31 mars 1998, portant signification de ce recours à l’administration communale de Sandweiler;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juillet 1998 par Maître Nicolas DECKER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Sandweiler;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 30 juin 1998 portant signification de ce mémoire en réponse à Madame … MOUSEL-REUTER;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 septembre 1998 par Maître Jean-Paul NOESEN pour Madame … MOUSEL-REUTER;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER, demeurant à Luxembourg, du 25 septembre 1998 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration 1 communale de Sandweiler ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 13 novembre 1998 par Maître Nicolas DECKER pour l’administration communale de Sandweiler;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre KREMMER du 12 novembre 1998 portant signification de ce mémoire en duplique à Madame … MOUSEL-REUTER;
Vu la visite des lieux du 26 novembre 1998;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean-Paul NOESEN et Nicolas DECKER en leurs plaidoiries respectives lors des audiences publiques des 16 novembre et 7 décembre 1998.
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Par lettre du 23 décembre 1996, Madame … MOUSEL-REUTER s’adressa au bourgmestre de la commune de Sandweiler pour solliciter une autorisation de construire une étable pour chevaux sur son terrain situé à Sandweiler au lieu dit “ … ”, inscrit au cadastre de la commune, section A de Sandweiler, sous les numéros 452/60 et 452/61. La commune de Sandweiler réagit à ce courrier par lettre du 18 mars 1997 en priant Madame MOUSEL-REUTER d’inviter son architecte à produire un certificat de l’ordre des architectes et ingénieurs-conseil constatant qu’il est architecte-personne physique. Madame MOUSEL-REUTER ayant répondu à cette demande par courrier du 20 mars 1997, la commune l’informa le 24 mars 1997 qu’elle avait transmis, pour la bonne forme, les diplômes en question à l’ordre des architectes et des ingénieurs-conseils pour examen et prise de position. Aucune réponse n’étant intervenue à la demande initiale d’autorisation de construire présentée par Madame MOUSEL-REUTER, elle a fait déposer en date du 20 juin 1997 un premier recours tendant à l’annulation de la décision implicite de refus d’autorisation de construire résultant du silence de plus de trois mois du bourgmestre de la commune de Sandweiler. Entre-temps, en date du 17 décembre 1997, le bourgmestre avait expressément refusé la demande d’autorisation de construire du 23 décembre 1996 au motif “ que le bâtiment projeté serait construit sur un terrain situé en dehors du périmètre d’agglomération ”, tout en signalant “ en outre que l’écurie telle que projetée se trouve à une distance inférieure de 30 mètres d’une zone de reboisement. A ce sujet une autorisation de Monsieur le Ministre de l’Environnement est requise. ” A l’encontre de cette décision du 17 décembre 1997 Madame … MOUSEL-REUTER a fait déposer en date du 11 mars 1998 un deuxième recours en annulation.
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice il y a lieu de joindre les deux affaires inscrites sous les numéros du rôle 10077 et 10609 pour les toiser par une seule décision.
Quant à la recevabilité:
La décision déférée du bourgmestre de la commune de Sandweiler du 17 décembre 1997 ayant rompu le silence de la commune face à la demande d’autorisation de construire présentée par la demanderesse le 23 décembre 1996, elle est à considérer comme ayant abrogé la décision implicite résultant du silence du même bourgmestre, de sorte que le premier recours inscrit sous le numéro du rôle 10077 est devenu sans objet.
Aucun recours au fond n’étant prévu en matière d’autorisation de construire, le recours 2 en annulation inscrit sous le numéro du rôle 10609 et dirigé contre la décision du bourgmestre de la commune de Sandweiler du 17 décembre 1997 est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond:
La demanderesse conclut à l’annulation de la décision déférée pour cause d’incompétence, de violation de la loi et d’excès de pouvoir.
Dans sa décision du 17 décembre 1997, le bourgmestre à invoqué comme premier motif de refus “ que le bâtiment projeté serait construit sur un terrain situé au dehors du périmètre d’agglomération ”.
La partie demanderesse conteste ce volet de la motivation en faisant valoir que la commune de Sandweiler ne disposerait pas d’un projet d’aménagement général au sens de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après appelée “ la loi du 12 juin 1937 ”, de sorte que le bourgmestre ne saurait se baser sur les dispositions des alinéas 1 et 2 de l’article 2 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après appelée “ la loi du 11 août 1982 ”, étant entendu que seules les communes régies par un projet d’aménagement général y seraient visées.
En ordre subsidiaire, à supposer que le plan d’aménagement général versé au dossier par la partie défenderesse lui ait été opposable, elle fait valoir que le terrain sur lequel est projetée la construction de l’écurie serait situé à l’intérieur du périmètre d’agglomération y défini, en zone agricole, et que partant une écurie, dépendant d’une exploitation agricole au sens de l’alinéa 2 de l’article 2 de la loi du 11 août 1982, dépendrait d’une autorisation du ministre de l’Environnement. Elle en déduit que le motif de refus d’autorisation se basant sur la seule constatation que la construction projetée se situerait en dehors du périmètre d’agglomération, alors que concrètement la construction visée dépendrait d’une exploitation agricole, serait erronée et témoignerait d’une fausse application de la loi.
La commune de Sandweiler réfute l’argumentation basée sur l’absence d’un projet d’aménagement général au sens de la loi du 12 juin 1937 en faisant valoir qu’en date du 21 février 1968 le plan d’aménagement général de la commune, réalisé par l’architecte Robert F.
HEINZ-STURM de Luxembourg, agissant par mandat conféré par le conseil communal de Sandweiler et approuvé par le ministre de l’Intérieur et vice-président du Gouvernement de l’époque en date du 1er février 1967, aurait été déposé à la maison communale. Il aurait ensuite été approuvé par la commission d’aménagement et le conseil communal de Sandweiler respectivement les 11 avril et 28 juin 1968. Elle soutient que ledit plan, ci-après appelé “ PAG ”, aurait ainsi été légalement établi et que partant le bourgmestre, confronté à une demande de permis de construire, était tenu d’examiner si cette demande s’insérerait dans les prévisions du plan d’aménagement de la commune.
Elle fait valoir ensuite que ledit PAG aurait été modifié par le plan d’aménagement partiel concernant l’aéroport et ses environs tel qu’arrêté par une décision du Gouvernement en conseil du 14 mars 1986 sur base de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, ci-après appelée “ la loi du 20 mars 1974 ”, et déclaré obligatoire par règlement grand-ducal du 31 août 1996. Dans la mesure où la construction projetée par la demanderesse se trouverait dans la zone de reboisement, sinon aux abords immédiats de celle-ci, telle que prévue par le plan d’aménagement partiel précité, ce serait à bon droit que le bourgmestre a informé la demanderesse par lettre du 17 décembre 1997 que la construction projetée se situerait en dehors du périmètre d’agglomération et se trouverait de 3 surcroît à une distance inférieure de 30 mètres d’une zone de reboisement.
L’article 12 de la loi précitée du 12 juin 1937 disposant que “ à partir du jour où le projet d’aménagement est déposé à la maison communale, tout morcellement des terrains, toute construction ou réparation confortative, ainsi que tous travaux généralement quelconques, en tant que ces morcellements, constructions, réparations ou travaux seraient contraires aux dispositions du plan, sont interdits ”, il est constant que l’effet obligatoire et contraignant du PAG couvrant partie du territoire de la commune de Sandweiler, dont notamment les parcelles litigieuses, a joué à partir du jour de son dépôt à la maison communale, en l’occurrence 21 février 1968 (cf. C.E. 4 novembre 1987, n°7869 du rôle, Schleck).
La partie demanderesse conteste encore la validité du PAG en invoquant sa non-publication au Mémorial. Ce moyen est à écarter comme n’étant pas fondé, alors que l’article 12 de la loi précitée du 12 juin 1937 énonce comme seule condition d’applicabilité d’un PAG son dépôt à la maison communale, sans exiger d’autre forme de publication.
S’il est ainsi établi qu’à partir du 21 février 1968 les dispositions du PAG étaient applicables, il reste néanmoins à examiner si les dispositions du PAP aéroport, dans la mesure de leur interférence territoriale avec le PAG, sont appelées à régir le projet de construction litigieux.
Le PAP aéroport est un plan d’aménagement partiel au sens des dispositins de l’article 11 de la loi du 20 mars 1974 qui, en vertu de l’alinéa 1er de l’article 12 de la même loi, “ peut être déclaré obligatoire par un règlement grand-ducal ”.
Le législateur, tout en ayant omis de prévoir un délai dans lequel un projet de plan d’aménagement partiel ou global au sens de la loi du 20 mars 1974 doit recevoir force contraignante, a prévu que le projet d’un plan d’aménagement que le Gouvernement entend déclarer obligatoire crée des servitudes dès son dépôt à la maison communale, ses servitudes pouvant “ être considérées comme des mesures préventives destinées à éviter que des changements, apportés aux immeubles entre le moment où le projet de plan a été rendu public et celui où il sera déclaré obligatoire, rendent impossible ou plus compliquée l’exécution du projet de plan conçu ” (cf. doc. parl. 14275 relatif au projet de loi concernant l’aménagement général du territoire, rapport de la commission de l’aménagement du territoire, page 9).
Il est ainsi acquis qu’en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l’article 12 de la loi du 20 mars 1974 qu’ “ à partir du jour où le projet d’un plan d’aménagement est déposé à la maison communale, conformément à l’alinéa 2 de l’article suivant, tout morcellement des terrains, toute construction ou réparation confortatives, ainsi que tous travaux généralement quelconques sont interdits, en tant que ces morcellements, réparations ou travaux seraient contraires aux dispositions des projets de plan ”.
Etant entendu que l’article 12, en parlant de “ projet de plan ”, concerne exclusivement des plans gouvernementaux qui n’ont pas encore parcouru toute la procédure (cf. doc. parl. 14275, relatif au projet de loi concernant l’aménagement général du territoire, rapport de la commission de l’aménagement du territoire, page 8), l’alinéa 3 dudit article 12 confère au ministre ayant dans ses attributions l’aménagement du territoire ou à son délégué, le pouvoir d’apprécier “ si les travaux envisagés ou entrepris sont conformes aux servitudes visées à l’alinéa qui précède ”, engendrant ainsi pour le moins une dualité de compétences au niveau des autorisations de construire, alors qu’à côté de celle prévisée spécialement conférée au ministre ou à son délégué en la matière, coexiste celle de droit commun du bourgmestre appelé à examiner une demande d’autorisation de construire lui soumise dans le cadre de sa 4 propre sphère de compétence.
Dans la mesure où ces servitudes frappent les propriétés sans conférer un droit à indemnité, il a néanmoins été prévu qu’elles “ tombent si le projet tarde à être déclaré obligatoire ” (cf. doc. parl. 14272 relatif au projet de loi concernant l’aménagement du territoire, avis du Conseil d’Etat, p. 7). Ainsi les servitudes imposées aux propriétaires terriens pendant la période où un plan gouvernemental n’a pas encore parcouru toute la procédure pour devenir obligatoire ne sont pas absolues en ce qu’elles sont limitées dans le temps, l’alinéa 2 de l’article 12 précité disposant que “ cette interdiction tombe si le plan n’est pas déclaré obligatoire dans les quatre années à partir du dépôt susmentionné ”.
Il découle des considérations qui précèdent qu’après l’écoulement du délai ainsi prévu de quatre années, sans déclaration obligatoire, les servitudes ayant frappé les terrains couverts par le PAP aéroport, ensemble la compétence y relative du ministre prévue à l’alinéa 3 de l’article 12 précité de la loi du 20 mars 1974, sont tombées, laissant ainsi ledit PAP à l’état de simple projet non encore déclaré obligatoire.
Le tribunal est amené à constater que contrairement au pouvoir communal, qui, en vertu des dispositions de l’article 13 de la loi du 20 mars 1974 est tenu de respecter des délais pour effectuer la procédure y prévue sous peine de voir désigner un commissaire spécial pour remplir les devoirs imposés à la commune, l’Etat n’est enfermé dans aucun délai pour déclarer le projet obligatoire, sans que cette divergence de situation n’ait appelé une critique des parties au présent procès, de sorte que le PAP aéroport est à considérer comme ayant à nouveau repris ses effets en ce qu’il a été par la suite déclaré obligatoire par un règlement grand-ducal du 31 août 1996, conformément aux dispositions de l’article 12 alinéa 1er de la loi du 20 mars 1974.
Les dispositions du PAG ont de ce fait été, en partie, modifiées de plein droit, l’article 15 de la loi du 20 mars 1974 disposant dans son troisième alinéa que “ les plans et les projets d’aménagement, ayant acquis force obligatoire en exécution respectivement de la présente loi ou de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, sont modifiés de plein droit par les plans d’aménagement déclarés obligatoires postérieurement en vertu de l’article 12 de la présente loi, dans la mesure où ils sont incompatibles avec ces plans ”.
Il résulte de la modification de plein droit ainsi prévue par le législateur que le bourgmestre de la commune de Sandweiler, confronté en date du 23 décembre 1996 à une demande d’autorisation de construire portant sur un terrain situé sur la partie du PAG qui a été frappée par les dispositions afférentes du PAP aéroport, était tenu d’apprécier cette demande par rapport à la partie concernée de ce PAP, celui-ci participant dans cette mesure au caractère d’un plan d’aménagement général au sens de la loi du 12 juin 1937 et relevant de ce fait de la seule compétence du bourgmestre. Le ministre de l’Aménagement du territoire ou son délégué ne sont plus appelés à ce stade à intervenir, la compétence leur conférée en la matière valant au provisoire et ayant pris fin quatre ans après le dépôt dudit plan à la maison communale.
En l’espèce, il découle du PAP aéroport versé en cause que la partie des parcelles actuellement litigieuses devant recevoir la construction projetée est située en zone agricole et a partant été soustraite au périmètre d’agglomération de la commune de Sandweiler tel que antérieurement tracé sur le PAG. Le premier motif de refus avancé dans la décision litigieuse du 17 décembre 1997 reposant sur l’affirmation que le terrain concerné se situe en dehors du périmètre d’agglomération, ne saurait pour autant suffire pour justifier ce refus, alors que toute construction n’est pas radicalement interdite en zone agricole et que partant le bourgmestre aurait dû analyser la demande lui soumise par rapport à sa compatibilité avec les 5 spécificités de la zone en question.
La partie défenderesse fait encore valoir que la décision du bourgmestre serait justifiée en ce qu’elle repose sur la considération que la construction projetée se situerait aux abords immédiats, à une distance inférieure à trente mètres, d’une zone de reboisement et que partant une autorisation du ministre de l’Environnement serait requise.
S’il est bien vrai que concrètement les terrains litigieux touchent directement à la zone de reboisement telle qu’elle est renseignée sur le PAP aéroport et se situent, toujours d’après le même plan, en zone agricole, c’est-à-dire en zone verte au sens des dispositions de la loi précitée du 11 août 1982, entraînant ainsi que toute construction y reste de toute façon soumise, en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l’article 2 de ladite loi du 11 août 1982, à l’autorisation du ministre de l’Environnement, force est cependant de constater que cette compétence ministérielle est non pas exclusive, mais complémentaire de celle de droit commun du bourgmestre en matière d’autorisations de construire. Il en va de même de la compétence plus spécifiquement prévue au quatrième alinéa de l’article 2 de la loi du 11 août 1982 disposant que “ en aucun cas il ne peut être entamé ni érigé, sans l’autorisation du ministre, aucune construction quelconque, incorporée ou non au sol, à une distance inférieure à trente mètres : a) des bois et forets d’une étendue d’un hectare au moins ;.. ”.
Ainsi, même abstraction faite de la question de savoir si une zone de reboisement prévue par un plan d’aménagement, mais non encore concrètement reboisée est à assimiler à un bois ou à une forêt au sens de la disposition précitée, il y a lieu de retenir qu’il appartient au seul ministre de l’Environnement d’invoquer cette proximité de lieu pour refuser de son propre chef une autorisation de construire dans le cadre des attributions lui conférées par la loi. Le bourgmestre par contre ne saurait faire dépendre la délivrance d’une autorisation de construire de l’obtention préalable, par le requérant, d’une autorisation ministérielle en matière de protection de la nature, sous peine d’excéder les limites de son pouvoir d’appréciation, et d’empiéter sur des considérations réservées à l’appréciation d’une autre autorité. Le deuxième volet de la motivation avancée par le bourgmestre pour justifier la décision déférée laisse partant également d’être fondé.
Aucun autre motif légal n’ayant été invoqué à sa base, il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que la décision déférée du bourgmestre de Sandweiler du 17 décembre 1997 est à annuler.
Par ces motifs, Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, joint les deux recours inscrits respectivement sous les numéros 10077 et 10609 du rôle ;
déclare le recours inscrit sous le numéro 10077 du rôle sans objet ;
reçoit le recours en annulation inscrit sous le numéro 10609 du rôle en la forme;
le dit également fondé ;
partant annule la décision déférée du bourgmestre de la commune de Sandweiler du 17 décembre 1997;
6 renvoie l’affaire devant ledit bourgmestre ;
met les frais à charge de la partie défenderesse.
Ainsi jugé et prononcé en l’audience publique du 16 décembre 1998 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier.
s. Schmit s. Delaporte 7
