Numéros 10136 et 10250 du rôle Inscrits les 11 juillet et 22 août 1997 Audience publique du 16 novembre 1998
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Recours formés par Monsieur … RASMUSSEN contre la commune de Dalheim en matière de permis de construire - fermeture de chantier
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Vu les requêtes déposées au greffe du tribunal administratif les 11 juillet et 22 août 1997 par Maître Carlo REVOLDINI, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … RASMUSSEN, …, demeurant à …., tendant à l’annulation de deux décisions du bourgmestre de la commune de Dalheim des 27 mai 1994 et 18 juillet 1997, ordonnant la fermeture avec effet immédiat du chantier concernant des travaux de construction relatifs à un immeuble sis à …;
Vu les exploits de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, des 8 juillet et 18 août 1997, par lesquels ces requêtes ont été signifiées à l’administration communale de Dalheim;
Vu les mémoires en réponse déposés au greffe du tribunal administratif en date du 5 janvier 1998 par Maître Albert WILDGEN, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Dalheim;
Vu les exploits de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 30 décembre 1997, par lesquels ces mémoires en réponse ont été signifiés à Monsieur … RASMUSSEN;
Vu le résultat de la visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé en date du 5 février 1998;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Carlo REVOLDINI et Maître Charles OSSOLA, en remplacement de Maître Albert WILDGEN, en leurs plaidoiries respectives.
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Au courant de l’année 1980, Monsieur … RASMUSSEN a acquis une ancienne ferme sise à …. Depuis cette date, il a fait entreprendre un certain nombre de travaux en vue de transformer cette ancienne exploitation agricole en maison d’habitation comprenant deux logements distincts.
Il a notamment transformé la grange et la porcherie en surface habitable. A ce titre, il a dû effectuer des transformations importantes tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de ces bâtiments, notamment en démolissant le plafond de la grange et en érigeant des murs de séparation. Il a remplacé la porte d’entrée de la grange par de grandes baies vitrées et il a ajouté de grandes fenêtres à l’ancienne porcherie, changeant dès lors complètement l’aspect de cette partie de la ferme. A l’arrière de la porcherie, il a installé des chambres à coucher et la cuisine, et à l’étage au-dessus, vu le dénivellement du terrain, il a aménagé un garage.
Une première ordonnance de fermeture de chantier a été rendue par le bourgmestre de la commune de Dalheim, ci-après dénommé « le bourgmestre », en date du 27 juillet 1993, étant donné que Monsieur RASMUSSEN ne possédait pas les autorisations de construire requises.
Une deuxième ordonnance fut prise par le même bourgmestre en date du 27 mai 1994. Cette ordonnance était libellée comme suit:
(…) « considérant que … RASMUSSEN, demeurant à …, entreprend actuellement des travaux d’excavation, de démolition et de construction sur sa propriété sise à …, sans être en possession d’une autorisation y relative, et ceci contrairement aux stipulations des règlements communaux en vigueur; Considérant que partant ces travaux sont effectués en fraude;
Vu notamment le règlement sur les bâtisses respectivement la partie écrite du plan d’aménagement de la commune de Dalheim du 31 avril 1981; (…) Arrêtons:
Article unique: Le chantier du sieur Rasmussen … situé à …, est fermé avec effet immédiat. Tous les travaux de construction doivent être arrêtés immédiatement ».
Par lettre datée du 31 mai 1994, Monsieur RASMUSSEN demanda au bourgmestre de bien vouloir révoquer l’ordonnance du 27 mai 1994.
Cette demande fut avisée négativement par le bourgmestre le 1er juin 1994 aux motifs qu’« une autorisation à bâtir est requise pour toute nouvelle construction, toute démolition, tout changement d’utilisation, changement d’affectation, agrandissement, exhaussement, transformations etc. (voir article 101 du règl.comm.).
Les travaux que vous êtes actuellement en train de réaliser tombent manifestement sous ces catégories. L’ordonnance émise est donc légalement valable et une révocation n’est nullement indiquée. » Une demande d’autorisation de construire fut refusée en date du 29 juillet 1994, au motif qu’elle n’était pas conforme aux dispositions de l’article 35b et de l’article 39 du règlement sur les bâtisses.
2 Le 22 juillet 1995, des agents de la brigade de gendarmerie de Mondorf-les-
Bains, sur demande du bourgmestre, ont constaté que Monsieur RASMUSSEN réalisait à nouveau des travaux de grande envergure portant sur la construction d’un jardin d’hiver, sur la démolition d’anciens murs et sur la transformation d’une porcherie respectivement d’une grange en maison d’habitation, sans disposer d’une autorisation de construire y afférente et nonobstant l’arrêté de fermeture délivré en date du 27 mai 1994 par le bourgmestre. Un procès-verbal a été dressé à ce sujet en date du 26 juillet 1995 par la brigade en question.
Le 27 juillet 1995, Monsieur RASMUSSEN sollicita une autorisation à bâtir pour l’aménagement d’une remise en jardin d’hiver à l’arrière de l’ancienne grange.
Etant donné que la demande telle que présentée par Monsieur RASMUSSEN était incomplète, ne comprenant notamment pas d’extrait du plan cadastral, ni de plan de situation, ni encore des plans de construction à l’échelle 1:50, il fut invité à présenter les pièces requises pour obtenir l’autorisation sollicitée, ce que ce dernier a omis de faire.
Une nouvelle demande d’autorisation de construire fut introduite par l’architecte de Monsieur RASMUSSEN en date du 21 novembre 1996. Il s’agissait d’une demande de « transformation et rénovation d’une construction existante, anciennement l’exploitation agricole KIEFFER ». Il a été précisé dans cette demande que « les plans en annexe prévoient deux grands logements comme nouvelle affectation des immeubles ». Cette demande fut rejetée en date du 24 juin 1997.
Suite à des infiltrations d’eau dans le bâtiment occupé par les locataires de Monsieur RASMUSSEN, à savoir dans l’ancienne porcherie, une entreprise de toiture fut chargée de la remise en état de la toiture par contrat daté du 20 mars 1997. Elle a commencé les travaux le 16 juin 1997 en enlevant la toiture de cette partie de la propriété de Monsieur RASMUSSEN.
Compte tenu de l’ampleur des travaux et par application de l’ordonnance de fermeture de chantier délivrée le 27 mai 1994, le bourgmestre a ordonné aux agents de la brigade de Mondorf-les-Bains de faire arrêter les travaux. Cet ordre fut exécuté en date du 20 juin 1997.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 juillet 1997, portant le numéro 10136 du rôle, Monsieur RASMUSSEN a introduit un recours en annulation à l’encontre de l’ordonnance du 27 mai 1994 sur base de laquelle les travaux de rénovations avaient été arrêtés.
Suite à une nouvelle ordonnance de fermeture de chantier prise en date du 18 juillet 1997, ordonnant que « tous les travaux de transformation et de construction doivent être arrêtés immédiatement », une deuxième requête, portant le numéro 10250 du rôle, fut déposée au greffe du tribunal administratif en date du 22 août 1997.
Dans cette deuxième requête, il est demandé au tribunal d’ordonner la jonction de cette affaire avec celle introduite par requête du 11 juillet 1997, pendante entre les mêmes parties et portant sur la même cause.
3 Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il y a lieu de faire droit à cette demande et de joindre, pour raison de connexité, les recours introduits sous les numéros respectifs 10136 et 10250 du rôle, pour y statuer par un seul et même jugement.
QUANT A LA REQUETE DEPOSEE EN DATE DU 11 JUILLET 1997, PORTANT LE NUMERO 10136 DU ROLE:
Aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoyant un recours de pleine juridiction en matière de décision portant sur une fermeture de chantier, seul un recours en annulation a pu être formé à l’encontre de la décision attaquée.
L’administration communale de Dalheim conclut à l’irrecevabilité du recours en annulation pour dépôt tardif de la requête introductive d’instance en ce qu’elle aurait été introduite plus de trois mois après la décision litigieuse du 27 mai 1994.
Le tribunal est partant amené à analyser la recevabilité du recours en annulation au vu du moyen invoqué par l’administration communale de Dalheim.
Conformément à l’article 11, alinéa 1er de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, maintenu en vigueur par l’article 98 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le délai dans lequel le recours en annulation a pu être introduit contre la décision litigieuse est de trois mois à partir du jour où la décision a été notifiée.
La décision faisant l’objet du présent litige a été rendue le 27 mai 1994.
Il se dégage des pièces du dossier à disposition du tribunal que par lettre du 31 mai 1994, le demandeur a introduit un recours gracieux devant le bourgmestre en vue d’obtenir la révocation de la décision litigieuse. A défaut d’autres éléments contraires invoqués par les parties ou contenus au dossier, c’est au plus tard à partir de cette date que le demandeur avait une connaissance suffisamment complète de l’arrêté de fermeture de chantier et c’est à cette date qu’il est supposé avoir reçu notification de la décision litigieuse.
En date du 1er juin 1994, le bourgmestre confirma sa décision du 27 mai 1994.
Cependant comme aucun recours n’a été dirigé contre cette décision confirmative du 1er juin 1994, le tribunal n’est pas saisi de cette décision.
Le délai du recours contentieux a donc commencé à courir à partir de la notification de l’arrêté de fermeture du chantier, notification qui, comme précisé ci-
dessus, est intervenue au plus tard le 31 mai 1994 pour expirer le 30 août 1994.
Le recours contentieux introduit le 11 juillet 1997 a donc été introduit plus de trois mois après la notification de la décision litigieuse et le recours doit partant être déclaré irrecevable pour être tardif.
4 QUANT A LA REQUETE DEPOSEE EN DATE DU 22 AOUT 1997, PORTANT LE NUMERO 10250 DU ROLE:
Le recours tend à l’annulation de l’ordonnance rendue le 18 juillet 1997 par le bourgmestre. Cette ordonnance dispose que:
« Revu son ordonnance du 24 mai 1994 décrétant la fermeture du chantier à …, .
Vu que l’autorisation de construire sollicitée par le sieur … … RASMUSSEN, demeurant à …, a été refusée parce que les plans présentés ne répondaient pas aux critères de la partie écrite du plan d’aménagement de la commune de Dalheim et que le projet doit faire l’objet de la procédure prévue par la loi du 12 juin 1937 sur l’aménagement des villes et agglomérations importantes.
Vu que le sieur … … RASMUSSEN a été avisé de ce refus par lettre du 24 juin 1997.
Considérant que le sieur … … RASMUSSEN poursuit quand-même les travaux d’excavation, de démolition, de transformation et de construction sur sa propriété sise à …, sans être en possession d’une autorisation y relative, et ceci contrairement aux stipulations des règlements communaux en vigueur.
Considérant que partant ces travaux sont effectués en fraude.(…) Arrêtons:
Le chantier du sieur RASMUSSEN …, situé à …, est fermé avec effet immédiat.
Tous les travaux de transformation et de construction doivent être arrêtés immédiatement ».
A l’appui de son recours, le demandeur fait valoir que l’ordonnance litigieuse serait nulle faute d’objet, étant donné qu’aucun travail de transformation et de construction ne serait en cours dans son immeuble. A titre subsidiaire, il estime que l’ordonnance encourrait l’annulation pour violation de la loi et pour détournement de pouvoir.
Il expose que le bourgmestre aurait émis l’ordonnance litigieuse, sans procéder au préalable à une « constatation utile » de la situation, pour arrêter des travaux de réfection de la toiture à l’arrière de son bâtiment, travaux qui ne nécessiteraient cependant aucune autorisation de construire. Comme le bourgmestre n’aurait pas fait contrôler la situation réelle et comme il aurait dès lors basé son ordonnance sur des « fausses bases factuelles », il aurait détourné les pouvoirs de police lui reconnus par la loi.
Le demandeur estime encore que le bourgmestre aurait violé la loi en ce qu’il aurait émis une ordonnance avec une « fausse justification ». Il fait valoir en dernier lieu qu’aucune autorisation de construire n’était requise au titre de l’article 101 du règlement sur les bâtisses, de sorte qu’en ordonnant la fermeture de chantier, il aurait commis un excès et détournement de pouvoir.
5 La commune soulève en premier lieu l’irrecevabilité du recours dans la mesure où il n’a pas été signifié à l’administration communale de Dalheim, prise en la personne de son bourgmestre, mais représentée par le collège des bourgmestre et échevins.
Ledit recours serait encore à déclarer irrecevable par application des articles 2 et 4 de l’arrêté royal grand-ducal précité du 21 août 1866, qui exigeraient que le dépôt du recours en annulation au greffe du tribunal administratif devrait être précédé de sa signification par voie d’huissier aux parties intéressées.
Quant au fond, elle fait valoir que ce serait à tort que le demandeur motiverait son recours en soutenant que le bourgmestre aurait émis une ordonnance qu’il base sur un fait qui ne serait pas établi par une constatation faite in situ, ce qui ressortirait de la teneur de l’ordonnance même, alors que l’ordonnance serait, au contraire, suffisamment motivée. Par ailleurs, les différentes infractions au règlement sur les bâtisses, notamment la violation de l’article 101, ressortiraient d’un constat établi par la brigade de gendarmerie de Mondorf le 27 août 1997, de sorte que le chantier n’a pas uniquement été arrêté à cause des travaux effectués sur la toiture à l’arrière d’un bâtiment, mais à cause des travaux effectués par le demandeur, depuis l’acquisition de la ferme, dans l’ensemble de cette vieille exploitation agricole.
Quant à la recevabilité du recours:
Quant aux moyens d’irrecevabilité tirés de la nullité de l’exploit de signification ainsi que de l’absence de signification de la requête introductive d’instance aux parties intéressées préalablement à son dépôt au greffe du tribunal administratif, il y a lieu de relever que l’arrêté royal grand-ducal précité du 21 août 1866 contient les règles de procédure actuellement applicables devant les juridictions administratives. S’il est vrai que les règles à vocation générale du code de procédure civile s’appliquent au contentieux administratif, il n’en est ainsi que dans la mesure et dans la limite des seuls points qui ne font pas l’objet d’une réglementation spécifique.
Au voeu des articles 1er et 2 du règlement de procédure, le recours devant la juridiction administrative doit être formé par requête signée d’un avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats et déposée au greffe de la juridiction administrative, et aux termes de l’article 4 du règlement de procédure, la requête introductive d’instance doit être communiquée par un acte d’huissier aux parties intéressées. Force est de constater qu’il ne découle d’aucune de ces exigences procédurales que la requête introductive d’instance doit être signifiée préalablement à son dépôt aux parties intéressées à peine de nullité. En effet, le tribunal est valablement saisi d’une affaire par le seul dépôt de la requête, de sorte que ce moyen est à abjuger.
Il se dégage encore des prédits articles que la signification du recours au défendeur constitue, au regard du règlement de procédure, une simple formalité complémentaire qui a pour objet essentiel de faire courir les délais pour la production des mémoires et de permettre la mise en état des litiges tout en sauvegardant les droits de la défense. Ainsi, nonobstant le fait que le recours en annulation a été signifié au collège des bourgmestre et échevins, le recours est valablement introduit, étant donné que l’administration communale est partie à l’instance et qu’elle n’a pas pu se méprendre sur la portée de la requête déposée, à laquelle elle a répondu en 6 connaissance de cause et en étant à même d’exposer et de produire tels arguments et pièces que la défense de ses droits et intérêts lui faisait considérer comme nécessaires ou utiles.
Le recours ayant par ailleurs été introduit dans le délai du recours contentieux, il est recevable.
Quant au fond:
Le tribunal est saisi en l’espèce d’une décision de fermeture de chantier, intervenue en raison d’un défaut d’autorisation de bâtir requise en vertu de l’article 101 du règlement sur les bâtisses.
La visite des lieux à laquelle le tribunal a procédé en date du 5 février 1998, ensemble les procès-verbaux établis en date des 26 juillet 1995 et 27 août 1997 par les agents de la brigade de gendarmerie de Mondorf, ont permis au tribunal de se rendre compte de l’envergure des travaux exécutés.
Il ressort notamment d’un procès-verbal établi en date du 26 juillet 1995 que:
« RASMUSSEN hatte grosse Renovierungsarbeiten an seinem Hof durchgeführt, doch konnte er uns keine einzige Genehmigung vorzeigen. Auf der Gemeinde konnten wir ebenfalls keine Genehmigung oder Anträge auf Genehmigung vorfinden, die wenigstens einen Teil der Umbauarbeiten bestätigt hätten oder aufgezeigt hätten. Aus diesem Umstande erstellten wir einen Situationsplan auf, wie Rasmussen im Jahre 1980 das Anwesen von der Familie Kieffer abgekauft hat resp. stellten wir einen weiteren Situationsplan auf wie wir den Hof jetzt vorfanden. (…) Laut diesem konnten wir folgendes feststellen:
1. RASMUSSEN führte grosse Umänderungsarbeiten im Bereich der Scheune durch, welche rechts von dem Wohnhaus liegt. Hier hat derselbe das Scheunentor durch ein grosses Fenster mit Bogen ersetzt. In dem sogenannten alten Schweinestall montierte er ebenfalls ein grosses Fenster um ihn zum Wohnbereich zuzuführen. In der genannten Scheune riss er einen Teil der Decke ein und unterteilte mit einer Mauer die Scheune in zwei Teile. Die Garage und der Abstellplatz für einen Traktor wurde ebenfalls zum Wohnbereich umfunktionniert. Das Eingangstor des Traktors stellt jetzt den Zugang zu der neuen Wohnung dar. Hier besteht eine grosse Eingangstür und zur linken Seite der Tür ein Fenster. (…) 2. Die beschriebene Scheune stellt jetzt ein Wohnraum dar. Indem die Decke eingerissen wurde ist jetzt das Dachgebälk zu sehen. Der Zugang zum Fruchtspeicher bildet jetzt ein grosses Fenster (…).
3. Anschliessend an die Scheune bestand eine sogenannte Pferdemanege. (…) RASMUSSEN hat hier nun aber einen sogenanten Wintergarten errichtet. (…) 4. Zur linken Seite der Pferdemanege bestand ein neuer Schweinestall. Uber dem Schweinestall befand sich ein Teil des Fruchtspeichers mit Zugang. Der Schweinestall wurde seitens RASMUSSEN als Wohnbereich umfunktionniert. Nach hinten bestanden zwei Ausgänge die von RASMUSSEN zugebaut wurden.(…) » Il ressort d’un deuxième rapport établi le 27 août 1997 par la gendarmerie de Mondorf que « (…) Hinter dem Haus (wo sich der alte Schweinestall befand) jetzige Garage oberhalb und Wohnung unterhalb, wurde das Dach abgedeckt und neu 7 gedeckt. Ein erneuter Baustop wurde seitens des Bürgermeisters der Gemeindeverwaltung Dalheim am 18 Juli 1997 verordnet. Indem bereits in gegenwärtiger Angelegenheit eine Umfangreiche Akte angelegt wurde und Untersuchung seitens hiesiger Brigade durchgeführt wurde, wurde sich auf gegenwärtigen Nachtragsbericht beschränkt. » Le tribunal, de sa part, vu les explications des parties sur place et vu les explications contenues aux dits rapports, a pu constater que les transformations telles que décrites dans le premier procès-verbal de la gendarmerie du 26 juillet 1995 ont été réellement effectuées et qu’à ce jour aucune autorisation de construire n’a été délivrée.
Le moyen du demandeur consistant à soutenir que les travaux qu’il serait actuellement en train de réaliser ne nécessiteraient aucune autorisation de construire, est à écarter à un double titre.
En effet, il est constant qu’aux termes de l’article 101 du règlement sur les bâtisses, « sans préjudice des dispositions légales en vigueur une autorisation spéciale est requise: 1. pour toute nouvelle construction 2. pour toute démolition 3.
pour tout changement d’utilisation de l’immeuble 4. pour tous les agrandissements, exhaussements et transformations de constructions existantes, de même pour toutes autres modifications apportées aux murs extérieurs, éléments porteurs et toitures, ou à l’affectation des locaux (…) 10. pour tous travaux d’entretien. » D’une part, les travaux de réfection de la toiture, dont l’envergure a pu être constatée par le tribunal lors de sa visite des lieux, rentrent manifestement dans le champ d’application de l’article 101 du règlement sur les bâtisses.
D’autre part, les travaux actuellement incriminés sont effectués sur la partie arrière d’un bâtiment ayant servi comme porcherie. Actuellement, cette partie de l’immeuble sert à des fins d’habitation au locataire du demandeur. Le demandeur ayant effectué ce changement de destination et les transformations y afférentes, qui tombent manifestement sous le champ d’application de l’article 101 précité du règlement sur les bâtisses, sans être en possession d’une autorisation de construire, les travaux subséquents réalisés sur ces bâtisses, quelle que soit leur envergure, ne sauraient être autorisés ni tolérés vu le caractère illégal de la construction existante.
L’ordonnance de fermeture de chantier du 18 juillet 1997 est dès lors libellée à bon droit par référence aux travaux d’excavation, de démolition, de transformation et de construction exécutés antérieurement sur la propriété du demandeur, pour lesquels il n’a pas obtenu l’autorisation spéciale requise au titre de l’article 101 du règlement sur les bâtisses.
En effet, l’ordonnance délivrée en date du 18 juillet 1997 ne fait que confirmer et réitérer l’ordonnance de fermeture de chantier du 27 mai 1994, qui était en vigueur et produisait ses effets jusqu’à cette date.
Il résulte des considérations qui précèdent que le défaut d’autorisation constitue un juste motif de fermeture du chantier.
8 Etant donné que les travaux de transformation et de remise en état, notamment d’une partie de la toiture de son immeuble, ont été faits en violation de l’article 101 du règlement sur les bâtisses, le bourgmestre, en se fondant sur ces considérations, n’a pas outrepassé ses pouvoirs et ne s’est pas rendu coupable ni d’un détournement de pouvoir ni d’une violation de la loi.
Le recours en annulation est dès lors à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, joint les deux rôles inscrits sous les numéros 10136 et 10250;
déclare le recours introduit à l’encontre de la décision du 27 mai 1994 irrecevable;
reçoit le recours en annulation à l’encontre de la décision du 18 juillet 1997 en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 16 novembre 1998 par le vice-président, en présence de Monsieur Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 9
