N° 10675 du rôle Inscrit le 22 avril 1998 Audience publique du 7 octobre 1998
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Recours formé par Monsieur … SORG contre le ministre de la Justice en matière de carte d’identité d’étranger
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Vu la requête déposée le 22 avril 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Mario DI STEFANO, avocat de la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assisté de Maître François MOYSE, avocat inscrit à la liste I du prédit tableau, au nom de Monsieur … SORG, de nationalité allemande, …, avec adresse indiquée à …, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’un arrêté du ministre de la Justice du 12 juin 1997 lui refusant la carte d’identité d’étranger, ainsi que de la décision confirmative de refus du prédit ministre du 20 février 1998;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 27 mai 1998;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur en date du 29 juin 1998;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître François MOYSE et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Le 3 octobre 1996, Monsieur … SORG sollicita une carte d’identité d’étranger pour le Luxembourg.
Par décision du 12 juin 1997, le ministre de la Justice refusa de faire droit à la prédite demande, au motif qu’il ressort d’un rapport du 20 août 1996 de la brigade de gendarmerie de Remich qu’il ne séjournerait qu’occasionnellement au Grand-Duché.
Suite à un recours gracieux introduit par le mandataire de Monsieur SORG, le ministre de la Justice confirma sa décision initiale de refus, par courrier du 20 février 1998.
Par requête déposée le 22 avril 1998, Monsieur SORG a fait introduire un recours principalement en réformation et subsidiairement en annulation contre l’arrêté ministériel du 12 juin 1997, ainsi que contre la décision confirmative de refus du 20 février 1998.
A l’appui de son recours, il soutient résider effectivement au Grand-Duché, étant précisé qu’il aurait habité, dans un premier temps, dans un appartement qu’il avait loué à R… et, par la suite, dans une maison sise à W…. Il reconnaît voyager beaucoup, ce qui s’expliquerait par le fait de son activité professionnelle, étant donné qu’il travaillerait pour une société de distribution, dont le groupe serait actif dans de nombreux pays. Par ailleurs, il fait exposer ne pas être marié, de sorte qu’il ne serait pas lié par des contraintes familiales, tout en ajoutant se rendre au Luxembourg « dès qu’il le peut, notamment pour s’occuper de sa société … S.A. » Il soulève comme premier moyen d’annulation l’incompétence du ministre de la Justice pour statuer en la matière, au motif qu’en vertu de l’article 13 du code civil « l’autorité compétente pour autoriser le requérant à s’établir au Luxembourg est le Grand-Duc ».
Il invoque ensuite la violation des articles 6 et 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, de l’article 5 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant: 1° l’entrée et le séjour des étrangers; 2° le contrôle médical des étrangers; 3° l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère et de l’article 4 du règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux formalités à remplir par les étrangers séjournant au pays. Il soutient que ces dispositions prévoient les cas exclusifs dans lesquels la carte d’identité d’étranger et l’autorisation de séjour peuvent être refusées, ainsi que les conditions à remplir pour les obtenir et que les décisions litigieuses ne reposeraient sur aucune motivation légale, mais seraient basées sur sa « présence non continuelle supposée », c’est-à -dire un critère qui ne serait pas prévu par lesdits textes.
Il invoque ensuite la violation de l’article 9 du règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers faisant l’objet de conventions internationales, au motif que ce texte dispose que les ressortissants des pays de l’Union Européenne, ci-après dénommée « l’U.E. », ne peuvent se voir refuser la carte de séjour que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique et non pas, comme dans son cas, pour un « séjour irrégulier au pays ».
Enfin, il soutient que les deux décisions critiquées violent les articles 52 et suivants du traité de Rome, qui impliqueraient son droit de s’installer au Luxembourg en vue d’exercer une activité indépendante, en l’espèce la direction d’une société.
Le délégué du gouvernement conclut en premier lieu à l’irrecevabilité du recours en réformation, au motif que la loi précitée du 28 mars 1972 ne prévoit pas la possibilité d’un recours au fond en la matière.
Ensuite, le représentant étatique soutient que, conformément au règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif à la composition, l’organisation et le fonctionnement de la commission consultative en matière de police des étrangers, Monsieur SORG aurait dû demander le renvoi de son affaire à la commission consultative en matière de police des étrangers, ci-après dénommée « la commission », avant d’en saisir le tribunal administratif. Cette « voie de recours » n’ayant pas été épuisée, le recours en annulation serait à déclarer irrecevable.
Le délégué conclut au non fondé du moyen d’incompétence soulevé par le demandeur, au motif que l’article 13 du code civil ne serait pas applicable en l’espèce, étant donné qu’un citoyen de l’U.E. est dispensé de présenter une demande d’autorisation de séjour, le traité de Rome consacrant le principe de la libre circulation et du libre établissement des citoyens de l’U.E.
2 Concernant la violation des articles 6 et 11 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, le délégué estime que même à supposer, quod non, que la décision de refus ne soit pas légalement motivée, elle ne serait pas pour autant nulle, mais que la seule sanction serait que le délai de recours ne commencerait pas à courir.
Au moyen d’annulation tiré de ce que le motif de refus ne serait pas prévu par la loi, le délégué rétorque que le ministre n’a pas pris une décision qui entraîne l’obligation de quitter le pays voire une interdiction de séjour, mais qu’il a informé Monsieur SORG que « puisqu’il n’habite pas le Grand-Duché où il n’a manifestement pas son principal établissement, il ne pourra pas recevoir une carte de séjour, réservée aux personnes qui s’établissent au Grand-
Duché mais qu’il voudra présenter une déclaration d’arrivée à la commune ce qui lui permet de venir passer quand il le voudra, un jour ou une nuit dans sa maison ».
Il ajoute que pour la même raison que ci-dessus, il n’y aurait pas violation de l’article 52 du traité de Rome, le demandeur pouvant évidemment diriger sa société luxembourgeoise.
Il relève encore différents éléments et indices dégagés des pièces du dossier administratif, notamment des rapports de la gendarmerie de Remich des 4 février 1996 et 14 janvier 1998 qui, selon lui, démontrent que le demandeur ne séjourne que sporadiquement au Luxembourg.
Dans sa réplique, le demandeur précise que le moyen d’irrecevabilité du recours pour avoir omis de saisir la commission consultative en matière de police des étrangers ne serait pas fondé, parce que, d’une part, il a demandé la saisine de ladite commission sans que le ministre n’ait fait droit à cette demande et, d’autre part, cette saisine ne serait pas obligatoire mais une simple faculté reconnue par la loi.
Le demandeur conteste l’exposé des faits présenté par le représentant étatique et il fait critiquer le sérieux des enquêtes menées pour en conclure que les éléments qui sont à la base de la décision sont inexacts. Pour le surplus, il réitère et développe ses moyens initiaux.
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière, le tribunal administratif n’est pas compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal.
Concernant le recours en annulation, il convient en premier lieu d’examiner le moyen d’irrecevabilité du recours contentieux soulevé par le délégué du gouvernement et tiré de l’obligation d’une saisine préalable de la commission consultative en matière de police des étrangers.
Aux termes de l’article 1er du règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif à la composition, l’organisation et le fonctionnement de la commission consultative en matière de police des étrangers, « l’avis de la commission consultative en matière de police des étrangers sera, sauf urgence, obligatoirement pris avant toute décision portant 1° refus de renouvellement de la carte d’identité d’étranger; 2° retrait de la carte d’identité; 3° expulsion du titulaire d’une carte d’identité valable; 4° révocation de l’autorisation temporaire de séjour; 5° éloignement d’un réfugié reconnu au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, ou d’un apatride au sens de la Convention de New York du 28 septembre 1954 se trouvant régulièrement au pays. » 3 Selon l’article 2 du règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972, l’avis de la commission « sera également pris, à la demande de l’étranger intéressé, après décision portant 1° refus de la carte d’identité; 2° expulsion avant la délivrance de la carte d’identité (…) ».
Les deux articles prévoient différents cas dans lesquels l’administration est obligée, sous peine d’illégalité, de saisir la commission. Dans les cas visés à l’article 1er cette saisine s’impose, avant la prise d’une décision, indépendamment de toute initiative de l’intéressé, tandis que dans les deux cas énumérés à l’article 2 une telle saisine, postérieurement à une prise de décision, est subordonnée à la demande de l’intéressé.
Si, dans le cadre de l’article 2, il y a, d’un côté, obligation pour l’administration de saisir la commission suite à la demande de l’intéressé, il y a, de l’autre côté, simple faculté pour ce dernier de solliciter une telle saisine, l’intéressé pouvant le faire s’il estime que l’intervention de la commission pourrait amener le ministre à reconsidérer sa décision. L’argumentation consistant à soutenir que ledit article aurait institué une voie de recours - préalable obligatoire à la saisine de la juridiction administrative -, tombe à faux, pour se heurter au fait que la commission n’a qu’un rôle purement consultatif concernant les décisions à prendre à l’égard des étrangers et qu’elle n’est dotée d’aucun pouvoir lui permettant de faire disparaître des décisions ministérielles de l’ordonnancement juridique.
Le moyen d’irrecevabilité laisse d’être fondé et est à écarter.
Le recours en annulation, introduit par ailleurs suivant les formes et délai prévus par la loi, est partant recevable.
Il convient ensuite d’analyser le premier moyen d’annulation invoqué par le demandeur selon lequel le ministre de la Justice serait incompétent pour statuer en la matière, au motif que, en application de l’article 13 du code civil, qui dispose que « l’étranger qui aura été admis par l’autorisation du Grand-Duc à établir son domicile dans le Luxembourg, y jouira de tous les droits civils, tant qu’il continuera d’y résider », cette compétence reviendrait au Grand-Duc.
Il convient en premier lieu de relever qu’il se dégage du libellé de l’article 13 du code civil, ainsi que du fait qu’il se trouve inséré au Livre Ier.- "Des personnes, - Titre Ier.- De la jouissance et de la privation des droits civils - Chapitre 1er.- De la jouissance des droits civils" du code civil, qu’il n’a nullement pour vocation d’établir une règle de compétence, mais qu’il a pour objet exclusif de fixer les droits des étrangers régulièrement établis au Grand-Duché.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la matière de l’entrée et du séjour des étrangers fait l’objet d’une législation nationale spéciale, à savoir la loi précitée du 28 mars 1972, ainsi que ses règlements d’exécution et qu’au voeu des articles 5 et 11 de ladite loi, les décisions de refus d’une carte d’identité d’étranger sont prises par le ministre de la Justice, avec la précision que si elles sont motivées pour des raisons de santé publique, elles doivent être prises sur proposition du ministre de la Santé.
Etant donné que le demandeur est un ressortissant d’un Etat membre de l’U.E., en l’espèce l’Allemagne, et dans la mesure où, en exécution de l’article 37 de la loi précitée du 28 mars 1972 « le gouvernement est autorisé à prendre par voie de règlement grand-ducal les mesures nécessaires à l’exécution des obligations assumées en vertu de conventions 4 internationales dans le domaine régi par la (…) loi (…)[précitée du 28 mars 1972 et que ces] règlements pourront déroger aux dispositions de la présente loi dans la mesure requise par l’exécution de l’obligation internationale », il y a lieu de vérifier encore si le règlement grand-
ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers faisant l’objet de conventions internationales, qui, dans sa section 1, comprend des dispositions applicables aux ressortissants des Etats membres de l’U.E et des Etats ayant adhéré à l’Accord sur l’Espace économique européen, prévoit une dérogation quant à l’attribution de compétence au ministre de la Justice. Après analyse des dispositions afférentes, le tribunal constate qu’une telle dérogation n’y figure pas, de sorte qu’il convient de conclure qu’en vertu des articles 5 et 11 précités, les décisions de refus d’une carte d’identité d’étranger sont de la seule compétence du ministre de la Justice.
Il suit de ce qui précède, ensemble les adages « lex posterior derogat priori » - qui trace les limites d’application de la loi dans le temps - et « speciala generalibus derogant » -
qui fixe le caractère exorbitant du droit commun des lois spéciales et qui implique que la loi spéciale, lorsqu’elle est nouvelle par rapport à une disposition ayant une portée générale, l’emporte toujours sur la loi générale antérieure - que le moyen d’incompétence tiré de l’article 13 du code civil doit être écarté.
Il s’agit ensuite d’analyser l’ensemble des moyens et arguments qui peuvent être regroupés autour du reproche d’un défaut de motivation légale. Il s’agit plus spécialement des moyens tirés de la violation des articles 6 et 11 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, de l’article 5 de la loi précitée du 28 mars 1972, de l’article 4 du règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux formalités à remplir par les étrangers séjournant au pays, de la violation de l’article 9 du règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers faisant l’objet de conventions internationales et des articles 52 et suivants du traité de Rome. Il y a lieu d’analyser ensemble ces différents moyens et arguments.
Il convient de rappeler sous cet angle de vue que le demandeur est un ressortissant d’un Etat membre de l’U.E., de sorte qu’il convient de se référer, entre autres, au règlement grand-
ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers faisant l’objet de conventions internationales, qui a transposé en droit national les dispositions communautaires actuellement en vigueur en la matière afin de tenir compte notamment du principe relatif au droit de séjour des ressortissants des Etats membres y visés.
Ainsi, les ressortissants des Etat membres visés, d’une part, entrent sur le territoire luxembourgeois sur simple présentation d’un document d’identité reconnu pour le franchissement de la frontière, d’autre part, sont dispensés de présenter une demande d’autorisation de séjour et, conformément à l’article 3, alinéa 1er, du règlement grand-ducal précité, obtiennent une carte de séjour s’ils se « proposent de résider au Luxembourg plus de trois mois ».
Conformément à l’article 9 du règlement grand-ducal précité « la carte de séjour ne peut être refusée (…) que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, sans préjudice de la disposition de l’article 4, alinéa 3. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures. Le refus d’entrée ou de délivrance du 1er titre de séjour ne peut intervenir pour raison de santé publique qu’en cas de constatation d’une des maladies ou infirmités suivantes: (…).Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques. Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique 5 doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu qui en fait l’objet. » Cependant si un Etat doit délivrer une carte d’identité d’étranger aux personnes qui satisfont aux conditions imposées, encore faut-il que le demandeur ait satisfait au préalable à la condition du séjour effectif au pays, ou du moins de l’intention d’y séjourner effectivement à partir de la date d’introduction de la demande en obtention d’une carte d’identité d’étranger.
Au-delà du fait que l’article 3 alinéa 1er du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories d’étrangers faisant l’objet de conventions internationales conditionne expressément l’obtention de la carte d’identité d’étranger à la résidence effective au Luxembourg, l’intention de séjourner et le séjour effectif au Luxembourg constituent les prémisses de base requises pour qu’il y ait lieu à octroi d’une carte d’identité d’étranger, car il est tout aussi inconcevable qu’inadmissible qu’une carte d’identité d’étranger soit accordée à un étranger qui n’a pas l’intention de séjourner au pays, en d’autres termes il y a lieu d’éviter que la délivrance d’une telle carte ne dégénère en un simple certificat de complaisance. En effet, les règles communautaires ont été établies pour répondre à des besoins réels qui existent dans le domaine de la libre circulation des personnes et pour permettre d’atteindre les objectifs du marché unique, mais non pour permettre à des personnes de s’établir fictivement dans un pays dans lequel elles n’ont par ailleurs aucune attache réelle.
En l’espèce, il ressort d’un rapport de la brigade de gendarmerie de R… du 20 août 1996, dressé à la suite d’une demande de renseignements du ministère de la Justice du 18 mars 1996, que « trotz mehrmaligen schriftlichen Aufforderungen erschien Sorg … (…) erst am 13.
August 1996 in hiesigem Brigadebüro. Er gibt an, geschäftlich im Ausland gewesen zu sein.
Normalerweise wäre er 2x im Monat in R… anzutreffen und 1x in der Woche bei seiner Firma « …. in … LUXEMBURG (…) ». Il ressort encore du dossier administratif que deux lettres recommandées portant notification du refus de délivrer la carte d’identité sollicitée, expédiées respectivement les 24 octobre 1996 et 7 mars 1997 à son adresse à Remich, ont été retournées au ministère de la Justice avec l’information que Monsieur SORG était absent lors du passage du facteur et que les envois n’ont pas été réclamés pendant le délai de garde d’un mois. Enfin, un rapport de la brigade de gendarmerie de B… du 14 janvier 1998, dressé à la suite d’une nouvelle demande de renseignements du ministère de la Justice, mentionne que « SORG … (…) konnte erst nach langwieriger Anstrengung zu hiesiger Brigade bestellt werden. Derselbe wurde am heutigen Tage bei uns vorstellig, nachdem wir am 13. Januar 1997[!] einem von ihm beschäftigten Mitarbeiter, welcher an der erwähnten Adresse angetroffen wurde, mitteilten, dass wir einen negativen Bericht hinsichtlich Gesuch des Justizministeriums einreichen würden. Nebenbei sei bemerkt, dass SORG … insgesamt dreimal schriftlich eingeladen wurde, sich bei hiesiger Stelle zu präsentieren, abgesehen von unseren wiederholten Kontrollen an der Adresse, vor verschlossener Tür. (…) SORG … gibt an, insgesamt drei- bis viermal wöchentlich an der Adresse aufhaltsam zu sein, was unsererseits allerdings nicht behauptet werden kann. Auf die Frage hin, ob er seine Firmen nicht im Ausland vertreten müsste, gab er dies jedoch einleuchtend zu. Somit liegt auf der Hand, dass derselbe keinen dauerhaften Wohnsitz an der eingangs erwähnten Adresse hat. (…) ».
Sur base de l’ensemble des éléments du dossier administratif, notamment, mais non exclusivement, des deux rapports de la gendarmerie, rapports dont la force probante ne saurait être sérieusement mise en doute par de simples contestations ou allégations contraires du demandeur, le ministre de la Justice a pu conclure à bon droit et par une saine appréciation des éléments et informations à sa disposition que le demandeur ne séjourne que de manière sporadique au Luxembourg et il a partant pu refuser la délivrance de la carte d’identité 6 d’étranger, qui atteste la présence effective de son titulaire, même si elle n’est pas permanente, dans le pays qui délivre cette carte.
Il suit des développements qui précèdent, que le refus de délivrer une carte d’identité d’étranger est légalement justifié en considération des dispositions de droit communautaire et de droit national en vigueur et que le recours en annulation est à rejeter comme non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 7 octobre 1998 par le vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
