N° 10381 du rôle Inscrit le 20 octobre 1997 Audience publique du 24 juin 1998
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Recours formé par l’entreprise des Postes et Télécommunications contre l’administration communale de Beckerich en matière de permis de construire
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Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 octobre 1997, par Maître Georges KRIEGER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’entreprise des Postes et Télécommunications, établie et ayant son siège à Luxembourg, 8a, avenue Monterey, représentée par son comité de direction actuellement en fonctions, tendant à la réformation sinon à l’annulation principalement d’une décision du bourgmestre de la commune de Beckerich du 11 juin 1997, et subsidiairement de la décision précitée ensemble une autre décision du même bourgmestre du 23 décembre 1996, par lesquelles l’autorisation d’installer une station de base pour la couverture du réseau LUXGSM sur le territoire de la commune de Beckerich au lieu-dit « Auf dem Kinn » a été refusée;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 23 octobre 1997, par lequel cette requête a été signifiée à l’administration communale de Beckerich;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 mars 1998 par Maître Marc ELVINGER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Beckerich;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 1er avril 1998, par lequel ce mémoire en réponse a été signifié à la demanderesse;
Vu le mémoire en réplique, intitulé « mémoire en duplique », déposé en date du 22 avril 1998 par Maître Georges KRIEGER, au nom de l’entreprise des Postes et Télécommunications;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 27 avril 1998, par lequel ce mémoire en réplique a été signifié à l’administration communale de Beckerich;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maîtres Georges KRIEGER et Marc ELVINGER en leurs plaidoiries respectives;
Vu les notes versées par Maître Marc ELVINGER et par Maître Georges KRIEGER, à la demande du tribunal, respectivement les 28, 29 mai et 2 juin 1998, après la prise en délibéré de l’affaire.
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Par lettre du 12 mai 1995, l’entreprise des Postes et Télécommunications, dénommée ci-après « l’entreprise des P&T », a informé l’administration communale de Beckerich, dénommée ci-après « la commune », qu’elle envisageait « de faire installer prochainement une station de base du service de radiotéléphonie LUXGSM sur le territoire de la commune de Beckerich pour améliorer la couverture du réseau LUXGSM dans cette région ». Il ressort encore de cette lettre qu’à l’époque l’entreprise des P&T était d’avis que « le bâtiment de l’administration communale de Beckerich constituerait l’emplacement le plus favorable pour l’obtention d’une couverture optimale à Beckerich et alentour ».
Dans une lettre envoyée par l’entreprise des P&T à la société anonyme SOGEL, en date du 23 mai 1995, l’entreprise des P&T était d’avis que l’antenne collective à Beckerich constituerait « un emplacement favorable pour l’obtention d’une meilleure couverture à Beckerich et alentour ».
Par lettre du 19 juillet 1995, la commune a informé l’entreprise des P&T, que l’autorisation sollicitée était accordée à condition que l’installation technique soit fixée au mât de l’antenne collective, et que l’autorisation afférente soit obtenue de la part de la société anonyme SOGEL, en informant encore l’entreprise des P&T que l’installation technique ne pourra en aucun cas être réalisée à l’intérieur du bâtiment de la commune de Beckerich.
Il ressort d’une lettre adressée par la société anonyme SOGEL à la commune en date du 12 juillet 1996, que l’entreprise des P&T a renoncé à installer la station de base au mât de l’antenne collective, alors qu’elle aurait trouvé un endroit plus approprié en vue de procéder à l’installation en question.
Il ressort des lettres des 28 juin et 19 juillet 1996 adressées par l’entreprise des P&T à la commune, que l’entreprise des P&T projettait la construction d’une station de base du réseau LUXGSM sur le territoire de la commune de Beckerich au lieu-dit « Auf dem Kinn », pour laquelle elle sollicitait l’autorisation de construire de la part de la commune.
Par courrier du 13 août 1996, la commune a informé l’entreprise des P&T de ce qu’elle estime que « l’exposition d’une antenne d’une hauteur de 32.7 mètres sur le site proposé en pleine nature constituerait une nuisance insupportable du point de vue optique ».
Le ministre de l’Environnement a, par sa décision du 31 octobre 1996, autorisé l’entreprise des P&T à procéder à l’installation d’une station de base pour le service GSM notamment à Beckerich, au lieu-dit « Auf dem Kinn », sur la parcelle cadastrale n° 752/3750 de la section E de Beckerich, commune de Beckerich, en précisant encore que l’autorisation définitive ne pourrait être accordée qu’après remise et approbation des plans de plantation détaillés exigés par le point 3 de ladite autorisation ministérielle.
L’entreprise des P&T a informé la commune par lettre du 14 novembre 1996, en réponse à la lettre de la commune précitée du 13 août 1996, qu’elle était prête à intégrer la station dans le paysage environnant en aménageant une plantation ligneuse avec arbres et haies sur une surface de 10 ares.
Le bourgmestre de la commune a, dans son courrier du 23 décembre 1996 adressé à l’entreprise des P&T, refusé l’autorisation de construire une antenne sur le terrain inscrit au cadastre de la commune de Beckerich, section E de Beckerich sous le numéro 752/3750, au lieu-dit « Auf dem Kinn », au motif que « la construction d’une antenne de 32.7 mètres présente une nuisance insupportable du point de vue optique ».
2 Le recours gracieux adressé en date du 13 mars 1997 au bourgmestre de la commune, à l’encontre de la décision du 23 décembre 1996, a été rejeté par une décision du bourgmestre prise en date du 11 juin 1997, confirmant la décision initiale du 23 décembre 1996, au motif que « le règlement sur les bâtisses de la commune de Beckerich ne me permet pas de vous accorder l’autorisation sollicitée alors que le terrain sur lequel vous souhaitez ériger la construction envisagée est situé en zone rurale et que l’article 3.2.1 du règlement sur les bâtisses dispose que « peut être autorisée (en zone rurale) la construction de bâtiments et d’exploitations agricoles ou forestières avec leurs habitations annexes à condition qu’ils ne modifient pas le caractère du paysage » et que la construction envisagée ne rentre manifestement pas dans cette définition.
Par lettre du 27 octobre 1997, le ministre de l’Environnement a informé le bourgmestre de la commune que l’autorisation définitive à émettre sur base de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, n’a pas encore pu être accordée à l’entreprise des P&T au motif que les plans de plantation détaillés ont seulement été soumis au ministre en date du 23 octobre 1997.
Par requête déposée le 20 octobre 1997, l'entreprise des P&T a introduit un recours en réformation sinon en annulation contre les décisions de refus des 23 décembre 1996 et 11 juin 1997.
Le tribunal est incompétent pour connaître de la demande en réformation des décisions critiquées, aucune disposition légale ne lui conférant compétence pour statuer comme juge du fond en la matière.
Le recours en annulation, introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, est partant recevable.
La partie demanderesse soulève en premier lieu l’incompétence du bourgmestre pour prendre une décision concernant l’autorisation de construire sollicitée par l'entreprise des P&T, au motif que l’article 3 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles attribuerait, dans les zones vertes, compétence exclusive au ministre ayant dans ses attributions l’administration des Eaux et Forêts ainsi qu’au ministre ayant dans ses attributions l’administration de l’Environnement, pour autoriser ou refuser des installations de transport et de communication, des conduites d’énergie, de liquide ou de gaz.
La commune de Beckerich conteste cette façon de voir en se référant notamment aux travaux parlementaires ayant conduit à l’élaboration de la loi précitée.
L’article 3 de la loi précitée du 11 août 1982 dispose que « dans la zone verte, les installations de transport et de communication, les conduites d’énergie, de liquide ou de gaz sont soumises à l’autorisation du Ministre ayant dans ses attributions l’Administration des Eaux et Forêts ainsi que du Ministre ayant dans ses attributions l’Administration de l’Environnement ».
Cette disposition de la loi a originairement été introduite par la loi du 27 juillet 1978 portant modification de la loi du 29 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles.
La loi précitée du 27 juillet 1978 consacre dans son article 1-1, alinéa 1er, le principe que « l’autorisation du ministre est requise, en dehors des agglomérations, pour tous travaux 3 d’aménagement, de construction ou de modification d’ouvrages tels que les terrains de camping, villages de vacances et autres installations de loisirs, les installations de transport et de communication, les conduites d’énergie, de liquide ou de gaz ainsi que l’enlèvement de terre végétale sur une superficie d’au moins vingt ares ».
Il a paru indispensable au pouvoir exécutif, auteur du projet de loi en question, qu’en vue de sauvegarder l’environnement naturel, il était nécessaire de soumettre les travaux exécutés par les administrations gouvernementales et paraétatiques à l’autorisation ministérielle préalable (v. doc. parl., n°1729, commentaire des articles, p.4). Cette disposition a pour objet de mettre l’administration et les personnes privées sur un pied d’égalité en ce qui concerne l’autorisation pour certains travaux (doc. parl., n°1729 (4), rapport de la commission de l’aménagement du territoire, p.4).
Il se dégage de l’économie de la loi précitée du 11 août 1982, ayant à la base les lois précitées des 29 juillet 1965 et 27 juillet 1978, que l’obligation de requérir de la part des ministres concernés l’autorisation de construire est uniquement basée sur des considérations relatives à la protection de la nature, à l’exclusion de toutes autres, notamment de celles relatives au maintien de la sécurité publique et à l’observation des règles d’urbanisme. Le pouvoir de police des autorités communales en matière de bâtisses et la faculté que la loi leur accorde de réglementer l’aménagement du territoire de la commune, ne sont donc nullement entamés par la loi en question, ces prérogatives du pouvoir local restant pleines et entières (doc.parl. n°1128, exposé des motifs, p.2). Les commentaires faits dans le cadre de l’élaboration de la loi précitée du 29 juillet 1965 restent d’actualité en ce qui concerne l’interprétation de la loi précitée du 11 août 1982 et plus particulièrement de son article 3, dont l’objectif général est resté le même que celui de la loi de 1965.
Le bourgmestre, ainsi que le ministre ayant dans ses attributions respectivement l’administration des Eaux et Forêts et l’administration de l’Environnement ont donc, notamment dans les zones situées en dehors des agglomérations, des compétences concurrentes, chacune de ces autorités administratives agissant dans la sphère de sa compétence propre et en application de ses lois et règlements spécifiques, de sorte qu’elles doivent tirer autorité des normes et conditions qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives.
Il résulte des considérations qui précèdent que le bourgmestre a compétence pour accorder ou refuser l’autorisation de construire sollicitée, en se basant sur le plan d’aménagement général et sur le règlement sur les bâtisses applicables. Le premier moyen d’incompétence doit partant être rejeté.
La partie demanderesse soulève encore l’incompétence du bourgmestre en ce que la demande d’autorisation qui lui a été soumise, serait en fait « une demande complexe qui nécessitait au moins deux décisions: une réaffectation du site projeté pour la construction du poste de radiodiffusion, respectivement un réaménagement de ce site, ainsi que l’autorisation d’y ériger le poste en question ». Elle estime dès lors que l’aménagement du site devrait nécessairement modifier le plan d’aménagement général, de sorte que, conformément à l’article 19 et suivants de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, la décision aurait dû émaner du collège échevinal.
La partie défenderesse soulève à juste titre que l'entreprise des P&T a introduit auprès du seul bourgmestre une demande tendant exclusivement à se voir délivrer une autorisation de construire. Force est également de constater qu’une procédure tendant à voir approuver un plan d’aménagement particulier n’a pas été entamée par la demanderesse, de sorte que le 4 collège échevinal ne se trouvait pas saisi d’une telle demande et, a fortiori, ne pouvait pas se prononcer sur une telle demande, d’autant plus qu’avant toute décision du collège échevinal, sur base de l’article 20 de la loi précitée du 12 juin 1937, une procédure de modification du plan d’aménagement général aurait dû être entamée conformément à l’article 9 de la même loi.
En effet, l’article 9 de la loi en question dispose que « (…) les projets sont établis par les soins du collège des bourgmestre et échevins, ou par les associations, sociétés et particuliers intéressés. Ils sont soumis d’abord à la Commission et ensuite au conseil communal, avec l’avis de la Commission ».
Il résulte de l’article précité qu’un plan d’aménagement particulier aurait dû être établi par la partie demanderesse, notamment dans le cas d’espèce dans lequel la demande d’autorisation de construire n’est pas compatible avec le plan d’aménagement général de la commune. En effet, il n’est pas contesté par les parties à l’instance que le terrain litigieux est situé en zone rurale.
Une telle initiative tendant à l’établissement d’un plan d’aménagement particulier doit provenir de la partie demanderesse, qui est, dans un premier stade, tenue d’obtenir l’approbation de son plan par la commission d’aménagement, qui fonctionne au sein du ministère de l’Intérieur, avant de pouvoir le soumettre au collège échevinal.
En l’espèce, il ne résulte pas des éléments du dossier qu’une telle procédure ait été initiée par la demanderesse. Il résulte au contraire de la demande d’autorisation du 28 juin 1996 que la commune était uniquement saisie d’une demande d’autorisation de construire une station de base du service GSM, de sorte qu’il incombait au seul bourgmestre de prendre une décision sur base des pièces et informations lui soumises. Le moyen tendant à l’incompétence du bourgmestre au titre de l’article 20 de la loi précitée du 12 juin 1937 est dès lors également à rejeter.
La partie demanderesse invoque finalement « une violation de la loi » en ce que la commune aurait outrepassé son pouvoir de réglementation tel qu’inscrit à l’article 52 de la loi précitée du 12 juin 1937 en ce qu’elle a rendu applicable son règlement sur les bâtisses à des zones ne se trouvant pas à l’intérieur du périmètre d’agglomération. Elle fait valoir dans ce contexte qu’en vertu de la disposition précitée « le règlement sur les bâtisses doit se limiter à la seule agglomération à l’exception des autres zones du territoire de la commune ». Elle estime dès lors que la décision du bourgmestre, se basant sur l’article 3.2.1 du règlement sur les bâtisses de la commune concernant la zone rurale, qui englobe toutes les parties du territoire de la commune qui se situent à l’extérieur du périmètre d’agglomération et qui sont destinées principalement à l’exploitation agricole ou forestière, « devrait être annulée par le tribunal administratif pour cause d’illégalité, soit parce qu’elle se fonde sur une disposition du règlement communal des bâtisses elle-même viciée d’illégalité, soit parce qu’elle ne se fonde sur aucune disposition régulière, étant donné qu’en vertu de l’article 95 de la Constitution, le tribunal administratif ne peut appliquer les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois. » Aux termes de l’article 52 de la loi précitée du 12 juin 1937 « toutes les localités auxquelles la présente loi impose l’obligation d’établir un projet d’aménagement, sont également tenus d’édicter, dans le cadre des dispositions ci-après, un règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites.
Le règlement portera sur la solidité, la sécurité et la salubrité des différentes constructions et sur l’aménagement de l’agglomération dans son ensemble. Il établira les 5 règles à suivre pour la construction des voies publiques, fixera le caractère des édifices et des logements et prévoira les mesures de protection des sites ou monuments au point de vue esthétique. (…) » S’il est vrai qu’il ressort de l’article précité que l’obligation pour les communes d’établir un règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites se limite à l’aménagement des agglomérations et s’il est encore vrai qu’en vertu de l’article 2 de la même loi, le plan d’aménagement à établir par la commune doit obligatoirement comprendre, en ce qui concerne les terrains à réglementer par un tel plan d’aménagement général, ceux qui sont « destinés aux voies, places, édifices et jardins publics, aux jeux » ainsi que ceux réservés aux « espaces libres divers », il n’en reste pas moins que cette réglementation fut complétée et modifiée, notamment en raison de certaines lacunes, par la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire, qui dispose dans son article 14 que « par dérogation à la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, chaque commune est tenue d’établir un projet d’aménagement partiel ou global couvrant l’ensemble de son territoire (…). Chaque projet fixe pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire communal. (…) La loi du 12 juin 1937 précitée reste en vigueur et est applicable aux projets visés à l’alinéa 1er, dans la mesure où la présente loi n’y déroge pas ».
En raison des dispositions claires et précises de l’article 14 précité, l’argumentation de la partie demanderesse, tendant à soutenir que le pouvoir réglementaire de la commune est limité au périmètre de l’agglomération, est à abjuger.
En effet, le plan d’aménagement d’une commune couvre désormais, par dérogation à la loi précitée du 12 juin 1937, l’ensemble du territoire de la commune et il détermine l’affectation de toutes les zones du territoire communal. Il revient ensuite au règlement sur les bâtisses d’établir, pour l’ensemble des zones définies au plan d’aménagement général, les règles à suivre pour la construction des voies publiques, à fixer le caractère des édifices et des logements et à prévoir les mesures de protection des sites ou monuments au point de vue esthétique. Le règlement sur les bâtisses de la commune, en reprenant la division du territoire fixée au plan d’aménagement général et en respectant le but lui assigné par la loi, à savoir promouvoir un développement harmonieux et rationnel du territoire de la commune, ne fait qu’appliquer la loi précitée du 12 juin 1937, complétée et modifiée par la loi précitée du 20 mars 1974.
En l’espèce, le bourgmestre, dans ses décisions litigieuses des 23 décembre 1996 et 11 juin 1997, a refusé de faire droit à la demande d’autorisation de construire au motif que le terrain devant accueillir la station de base GSM se situe en zone rurale et que le projet ne répond à aucune des catégories de constructions pouvant être autorisées dans une telle zone conformément au règlement sur les bâtisses. En effet, aux termes de l’article 3.2.1 du règlement sur les bâtisses « peut être autorisée (dans la zone rurale) la construction de bâtiments d’exploitation agricole ou forestière avec leurs habitations annexées à condition qu’ils ne modifient pas le caractère du paysage ».
Comme le terrain, sur lequel la station de base de télécommunication du service Lux GSM doit être érigé par l'entreprise des P&T, se situe, d’après le plan d’aménagement général, en zone rurale et comme le projet de construction en cause ne correspond pas à une des catégories d’exploitations énoncées de manière limitative par l’article 3.2.1 du règlement sur les bâtisses et autorisées à être érigées en zone rurale, c’est à bon droit et par une interprétation exacte des dispositions réglementaires applicables, que le bourgmestre a refusé l’autorisation de construire demandée.
6 Par ailleurs, ni la loi du 21 mars 1997 sur les télécommunications, ni le règlement grand-ducal du 25 avril 1997 fixant les conditions minimales du cahier des charges pour l’établissement et l’exploitation de réseaux de services GSM et GSM/DCS 1800, ne prévoient des règles dérogatoires pour l’installation du réseau GSM, notamment en ce qui concerne la procédure d’autorisation de construire des stations de base.
Le recours en annulation est partant à rejeter comme n’étant pas fondé.
Concernant la demande en allocation d’une indemnité de procédure présentée par la partie demanderesse au titre de l’article 131-1 du code de procédure civile, cette demande est à rejeter eu égard à l’issue du litige.
La demande de la commune en allocation d’une indemnité de procédure est également à abjuger, étant donné que les conditions légales pour en bénéficier ne sont pas remplies.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure, condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 24 juin 1998 par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
s. Legille s. Schockweiler 7
