N° 10120 du rôle Inscrit le 7 juillet 1997 Audience publique du 15 avril 1998
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Recours formé par Monsieur … BASTIAN contre la Commune de X.
en matière de discipline
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Vu la requête inscrite sous le numéro 10120 du rôle, déposée le 7 juillet 1997 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie BAULER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … BASTIAN, receveur communal, demeurant à …, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation de la décision du conseil communal de la commune de X. du 29 avril 1997 lui notifié le 2 juin 1997, lui infligeant la peine disciplinaire de la rétrogradation, ainsi que celle du déplacement avec changement cumulatif de fonction et d’affectation;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 4 novembre 1997 portant signification de ce recours à l’administration communale de X.;
Vu le mémoire en réponse déposé en date du 26 février 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Marco NOSBUSCH, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de X.;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 26 février 1998 portant signification de ce mémoire en réponse à Monsieur … BASTIAN;
Vu le mémoire en réplique déposé en date du 18 mars 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie BAULER au nom de Monsieur … BASTIAN;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 20 mars 1998 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de X.;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres François MOYSE et Jean-
Claude WIRTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 mars 1998.
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Considérant que Monsieur … BASTIAN, né…, receveur de la commune de X., demeurant à …, énonce avoir été admis au stage de fonctionnaire communal le 15 octobre 1990 avec effet au 1er décembre 1990 et avoir été nommé définitivement au poste de receveur communal de la commune de X. avec effet au 1er février 1993, avec classement concomitant au grade 11, le grade 12 lui ayant été conféré avec effet au 1er février 1996;
Qu’il admet avoir souffert de problèmes d’alcool, lui ayant valu une première sanction disciplinaire consistant en la désignation d’un commissaire spécial en la personne de Monsieur …, ancien receveur communal, chargé de terminer les travaux non exécutés par lui à ses propres frais, suivant décision du conseil communal de X. du 4 juin 1996, non autrement attaquée devant les juridictions administratives;
Qu’en date du 18 juin 1996, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de X. a décidé à l’unanimité des voix de déclencher une nouvelle instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur … BASTIAN et de suspendre celui-ci de l’exercice de ses fonctions de receveur communal pendant la durée de l’instruction en question;
Que dans sa délibération du 16 septembre 1996 le conseil communal de X. a estimé à l’unanimité des voix que les faits établis suivant l’instruction constituent un manquement à réprimer par la sanction de la mise à la retraite d’office pour inaptitude professionnelle, sans diminution de la pension, et a décidé de transmettre le dossier au Conseil de discipline des fonctionnaires communaux pour avis;
Que le Conseil de discipline, saisi en date du 24 septembre 1996, a entendu Monsieur BASTIAN en sa séance du 10 mars 1997, suite à une remise de l’affaire en date du 11 novembre 1996, due à l’hospitalisation du demandeur actuel, qui a suivi une cure de désintoxication alcoolique, ensemble un traitement thérapeutique en Allemagne dans un établissement spécialisé de…;
Que le Conseil de discipline des fonctionnaires communaux a émis à l’unanimité de ses membres l’avis que Monsieur … BASTIAN est à sanctionner par la peine disciplinaire de la rétrogradation au grade immédiatement inférieur, aucune promotion ne pouvant intervenir pendant un délai de trois ans et a dit que Monsieur BASTIAN devra supporter les frais de la procédure liquidée à 1156.- francs;
Que par délibération du 29 avril 1997 le Conseil communal de la commune de X., procédant au vote secret conformément à la loi, a décidé à l’unanimité des voix « 1) d’infliger à Monsieur BASTIAN, receveur communal, la peine disciplinaire de la rétrogradation au grade immédiatement inférieur, soit au grade 11, aucune promotion ne pouvant intervenir pendant un délai de trois ans, 2) d’assortir la rétrogradation du déplacement qui est définitif, dont l’effet est immédiat et qui consiste a) dans un changement de fonction, c’est-à-dire que Monsieur … BASTIAN est relevé de ses fonctions de receveur communal et qu’il fait partie du personnel communal en tant qu’inspecteur, b) d’affectation, c’est-à-dire que Monsieur … BASTIAN est désaffecté du service de la recette communale pour être affecté au service administratif général »;
Que cette délibération a été vue et approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 23 mai 1997;
Considérant qu’en date du 7 juillet 1997 Monsieur … BASTIAN a fait déposer au greffe du tribunal administratif un recours tendant principalement à la réformation, subsidiairement à l’annulation de la décision du conseil communal de X. lui notifiée en date du 2 juin 1997;
2 Qu’à l’appui de son recours il invoque la violation des articles 58, 62, 64, 68 et 85 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, désigné ci-après par « statut général »;
Qu’il demande encore à voir ordonner à la commune de X. de le rétablir dans ses fonctions légitimes de receveur communal et d’ordonner qu’il soit réaffecté dans des locaux administratifs dignes de ce nom;
Considérant que dans son mémoire en réponse l’administration communale de X. se rapporte d’abord à prudence de justice en ce que le recours a été signifié à l’administration communale de X., représentée principalement par son bourgmestre actuellement en fonctions, alors que d’après l’article 83 de loi communale du 13 décembre 1998, le collège des bourgmestre et échevins répond en justice de toute action intentée à la commune;
Considérant que d’après l’article 4 de l’arrêté royal grand-ducal du 21 août 1866 portant règlement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, tel qu’il a été modifié, maintenu en vigueur devant le tribunal administratif en vertu de l’article 98 (1) la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, « la requête sera communiquée aux parties intéressées, à personne ou à domicile, par un acte d’huissier, qui sera déposé simultanément en original au secrétariat au Comité du Contentieux… »;
Qu’il résulte de l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, immatriculé près du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 4 novembre 1997, que la requête introductive d’instance a été signifiée à « l’administration communale de X., représentée principalement par son bourgmestre actuellement en fonction, subsidairement par son collège des bourgmestre et échevins, établie à L-8353 X., 46, rue de l’Ecole, l’huissier y parlant et laissant copie au bourgmestre en question »;
Que le moyen manque dès lors en fait et en droit;
Qu’il est partant à écarter;
Considérant qu’en second lieu la partie défenderesse reproche au demandeur de ne pas avoir indiqué dans son recours quelle disposition précise de la décision en question est attaquée en ce qu’il n’y serait pas mentionné avec clarté s’il entend attaquer la décision dans son intégralité, ou bien limiter son recours à la disposition assortissant la peine de la rétrogradation du déplacement ou à la disposition prévoyant et un changement de fonction et un changement de service;
Que de plus, le recours tel que présenté s’analyserait plutôt en un recours en annulation, étant donné que la partie demanderesse invoque la violation de 5 articles précisément mentionnés du statut général, la violation de la loi étant un moyen d’annulation « prévu par l’article 31 de la loi organique sur le Conseil d’Etat »;
Qu’indépendamment encore de la qualification donnée au recours, celui-ci serait à analyser comme recours en annulation, en ce que la partie demanderesse resterait complètement en défaut de dire en quoi elle entend voir réformer la décision déférée;
Que le recours en annulation ainsi intenté serait irrecevable, alors que la loi prévoirait en l’espèce un recours en réformation sur base de l’article 66 alinéa 2 du statut général;
3 Considérant que dans son mémoire en réplique la partie demanderesse fait préciser que ce qui compte dans un recours est la détermination claire et précise de la décision attaquée, ainsi intervenue en l’espèce, aucune disposition légale ne prévoyait une exigence tendant à préciser quelle phrase ou quel paragraphe spécifique de la décision en question est attaqué;
Que la loi exigerait seulement que soient indiqués les motifs pour lesquels la décision en question est critiquée, condition à laquelle Monsieur BASTIAN aurait également suffi;
Qu’enfin il aurait clairement indiqué que le recours s’analyse principalement en une demande en réformation et subsidairement en annulation de la décision déférée, Monsieur BASTIAN ayant par ailleurs énoncé les 5 articles du statut général visés, à ses yeux, par l’administration communale de X.;
Considérant que d’après l’article 1er de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866, précité, la requête introductive doit contenir l’exposé sommaire des faits et des moyens , ainsi que les conclusions en découlant;
Qu’il se dégage du dispositif de la requête déposée en date du 7 juillet 1997, ensemble les motifs les corroborant, que Monsieur BASTIAN demande principalement à voir réformer la décision du conseil communal de la commune de X. du 29 avril 1997, subsidiairement à la voir annuler, tout en demandant le rétablissement « dans ses fonctions légitimes de receveur communal » avec réaffectation « dans des locaux administratifs dignes de ce nom »;
Que le tribunal est dès lors saisi, sans nul doute possible, en ordre principal, d’un recours en réformation, ainsi prévu par l’article 66 (2) du statut général dans le chef du fonctionnaire frappé de toute autre sanction disciplinaire qu’un avertissement, qu’une réprimande ou qu’une amende ne dépassant pas le cinquième d’une mensualité brute du traitement de base;
Qu’il est constant en cause que Monsieur BASTIAN s’est vu infliger une rétrogradation assortie de certaines modalités, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation par lui introduit en ordre principal;
Considérant que le recours de Monsieur BASTIAN est dirigé contre la seule décision du conseil communal de X. du 29 avril 1997, sans viser expressément la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur du 23 mai 1997;
Qu’au vu de l’approbation pure et simple intervenue, rétroagissant quant à ses effets au jour de la décision approuvée, le recours, intenté contre la seule décision approuvée est, dans cette mesure, recevable, le sort de l’acte d’approbation se confondant avec la décision approuvée;
Considérant qu’un administré peut invoquer des moyens d’annulation à l’appui de son recours en réformation (cf. Trib. adm. 27 février 1997, Cactus, Pas. adm. 01/98 V° recours en réformation n° 4);
Considérant qu’en énonçant avec précision les dispositions légales auxquelles l’autorité administrative aurait contrevenu en l’espèce, le recours correspond aux exigences posées par l’article 1er de l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 précité, de sorte que, répondant par ailleurs aux formes et délai prévus par la loi et non autrement contestés en l’espèce, le recours en réformation est également recevable;
4 Considérant qu’au fond Monsieur BASTIAN reproche au conseil communal de la commune de X. d’avoir contrevenu aux articles 58, 62, 64, 68 et 85 du statut général de la fonction communale;
Que plus précisément en l’occurrence, le conseil communal aurait détourné la procédure disciplinaire pour appliquer une deuxième sanction disciplinaire, en s’affranchissant des dispositions protectrices du fonctionnaire communal dans le cadre de son statut général;
Considérant qu’en premier lieu il se réfère à l’article 64 du statut général disposant que les sanctions visées à l’article 58 du même statut, dont celle de la rétrogradation visée en son point 8, ne peuvent être appliquées cumulativement, à l’occasion d’une même procédure disciplinaire, à l’exception de la sanction de la rétrogradation qui peut être assortie du déplacement;
Que si la rétrogradation et notamment le déplacement peuvent être cumulés, ces sanctions ne pourraient être prononcées qu’en respectant toute la procédure disciplinaire, dont l’avis du conseil de discipline;
Que cet avis serait déterminant, au vu du fait que l’autorité de nomination ne saurait appliquer une sanction plus sévère que celle proposée par ledit conseil, ainsi que l’exigerait l’article 85 du statut général;
Que par ailleurs, Monsieur BASTIAN n’aurait pas eu l’occasion de présenter sa défense concernant la deuxième sanction disciplinaire lui infligée, le déplacement, contrairement aux prévisions de l’article 62 du statut général;
Que d’après l’article 58.5 dudit statut, le déplacement consisterait ou bien dans un changement de service, de fonction, d’attribution ou d’affectation;
Que le conseil communal aurait appliqué cet article cumulativement en assortissant le déplacement, illégal d’après le demandeur, d’un double déplacement de service et de fonction, non prévu en tant que tel par la loi;
Que par ailleurs, la commune aurait violé d’une manière flagrante l’article 69 du statut général, disposant que les délibérations du conseil communal ne sont pas publiques en l’espèce, étant donné qu’elle aurait étalé dans son magazine appelé « Gemengebuet Garnech » toute cette affaire disciplinaire aux yeux du public;
Qu’ayant été complètement écarté de ses fonctions et remplacé illégalement par une autre personne, Monsieur BASTIAN demande à être rétabli dans ses fonctions tout en étant réaffecté dans « des locaux administratifs dignes de ce nom », alors qu’à partir du 16 juin 1997, il aurait été déplacé temporairement dans la maison communale pour exécuter des travaux d’archivage où il n’aurait pas le droit d’utiliser le téléphone, ni le parking de l’administration;
Considérant que dans son mémoire en réponse, l’administration communale de X. fait valoir tout d’abord que suivant l’énumération des sanctions disciplinaires prévues à l’article 58 du statut général, celle de la rétrogradation serait plus grave que celle du déplacement;
Que l’article 64 dudit statut, prévoyant que la rétrogradation peut être assortie du déplacement, ne contiendrait aucune indication obligeant le conseil communal de passer par le conseil de discipline dans ce cas;
5 Que suivant les circonstances de fait, l’application de cette peine cumulée pourrait entraîner sur le terrain un déplacement ou non;
Que le déplacement visé à l’article 58 ne serait pas identique à celui prévu par l’article 64, précités, celui prononcé à titre accessoire étant autorisé, sans qu’il n’y ait besoin d’une nouvelle procédure devant le conseil de discipline;
Que la partie défenderesse estime ainsi avoir fait une juste application de la loi et notamment des articles 62, 64 et 85 du statut général et elle indique que, notamment dans une petite commune à personnel réduit, le déplacement en tant que peine accessoire à la rétrogradation serait indispensable pour permettre ainsi à pareille commune d’adapter la sanction principale de la rétrogradation aux nécessités du service public;
Qu’en l’espèce la rétrogradation aurait été prononcée pour inaptitude du requérant au travail lui confié, de sorte que la rétrogradation serait devenue inutile et sans intérêt au cas où elle n’aurait pas pu s’accompagner d’un déplacement;
Que la partie défenderesse conteste qu’il y ait eu une atteinte aux droits de la défense du demandeur dans le cadre de la procédure administrative disciplinaire, en ce que Monsieur BASTIAN a pu présenter en personne sa défense quant à la mise à la retraite d’office et développer ses arguments devant le conseil de discipline;
Que finalement l’article 58.5 ne s’opposerait pas à ce que le déplacement s’applique comme changement cumulé de service, de fonction, d’attribution et d’affectation, ces différentes options n’étant point à analyser comme étant alternatives, mais plutôt comme cumulatives, dans l’intérêt d’une adaptation adéquate de la sanction disciplinaire compte tenu du service public à réaliser;
Considérant que dans son mémoire en réplique Monsieur BASTIAN insiste sur les dispositions de l’article 64 du statut général entérinant le principe général d’un non-cumul des peines disciplinaires, assorties de quelques exceptions non établies en l’espèce;
Que ce principe de non-cumul vaudrait également pour l’ajout d’une deuxième sanction disciplinaire accessoire; qu’aucun argument de texte ne permettrait de soutenir que la notion de déplacement contenue en l’article 58 du statut serait différent de celle prévue par l’article 64 faisant partie du même chapitre 15 «discipline»;
Qu’en cas de cumul de sanctions disciplinaires un contrôle plus sévère de la part du conseil de discipline serait requis, de sorte que conclure à la non-intervention de ce dernier serait peu pertinent;
Considérant que l’article 64 du statut général posant le principe que l’application des sanctions disciplinaires se règle notamment d’après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire inculpé;
Que d’après son alinéa 2 les sanctions visées en les 11 points de l’article 58 du statut général ne peuvent être appliquées cumulativement, à l’occasion d’une même poursuite disciplinaire, sauf la sanction de la rétrogradation qui peut être assortie du déplacement;
Considérant que s’il est dès lors possible que l’autorité compétente pour prononcer les sanctions disciplinaires, laquelle est en l’espèce le conseil communal, investi du pouvoir de 6 nomination, conformément à l’article 63 du statut général, peut, le cas échéant, infliger une peine cumulée en assortissant la rétrogradation d’un déplacement conformément aux dispositions combinées des articles 58 et 64 alinéa 2 du statut, il n’en reste pas moins qu’également en pareille hypothèse elle devra suivre la procédure disciplinaire prévue par la loi, notamment en les prévisions du statut général;
Considérant que l’article 85 du statut général dispose que l’autorité investie du pouvoir disciplinaire peut, à la suite de l’avis du conseil de discipline, soit appliquer la sanction disciplinaire qui est proposée par ce conseil, soit appliquer une sanction moins sévère ou renvoyer le fonctionnaire des fins de la poursuite;
Qu’il découle de cette disposition que l’autorité investie du pouvoir disciplinaire ne peut en aucune hypothèse prononcer une sanction plus grave que celle proposée par le conseil de discipline des fonctionnaires communaux;
Que les dispositions de l’article 85 ne prévoyant aucune exception afférente, il ne saurait être valablement retenu que la possibilité conférée par l’article 64, d’assortir la rétrogradation d’un déplacement, signifierait nécessairement qu’une fois la sanction de la rétrogradation proposée, comme en l’espèce, l’article 64 permettrait de la pourvoir, de façon implicite, de la sanction accessoire du déplacement;
Que si l’article 64 en son alinéa 2 se borne à prévoir une exception au principe de l’unicité de la peine disciplinaire, en ce qu’une peine cumulée consistant notamment en la rétrogradation assortie d’un déplacement peut être prononcée, toutes autres conditions légales étant par ailleurs remplies, cette disposition n’est nullement de nature à dispenser le pouvoir disciplinaire d’observer par ailleurs les exigences de la procédure disciplinaire prévue pour les fonctionnaires communaux et notamment le principe du maximum fixé en l’avis ainsi appelé par le conseil de discipline des fonctionnaires communaux;
Qu’il est constant en cause que, saisi d’une demande de mise à la retraite d’office, le conseil de discipline a émis l’avis tendant à la rétrogradation au grade immédiatement inférieur, aucune promotion ne pouvant intervenir pendant un délai de trois ans, de sorte que la peine prévue dans les limites ci-avant définies a constitué le maximum infligeable au voeu de l’article 85 du statut général;
Que si l’autorité investie du pouvoir disciplinaire estime devoir infliger une sanction complémentaire au fonctionnaire ayant, d’après elle, contrevenu à ses obligations sur base de faits et éléments non encore toisés par une procédure disciplinaire, il ne lui reste qu’à voir engager une itérative procédure disciplinaire afférente, tendant aux fins voulues;
Considérant que le tribunal saisi d’un recours en réformation contre une décision administrative partiellement conforme à la loi, comportant des éléments adjonctifs, détachables, retenus par l’autorité compétente en violation de la loi, peut, ainsi, confirmer ladite décision en ses éléments valides tout en prononçant l’annulation partielle de ceux non valides;
Que sur base des développements qui précèdent la décision déférée du conseil communal de X. du 29 avril 1997 est à confirmer dans la mesure où elle a infligé à Monsieur … BASTIAN, receveur communal, la peine disciplinaire de la rétrogradation au grade immédiatement inférieur, soit au grade 11, aucune promotion ne pouvant intervenir pendant un délai de trois ans et encourt l’annulation pour le surplus, s’agissant plus précisément des parties de la décision ayant assorti ladite rétrogradation « du déplacement qui est définitif, dont l’effet est immédiat et qui consiste a) dans un changement de fonction, c’est-à-dire que Monsieur … 7 BASTIAN est relevé de ses fonctions de receveur communal et qu’il fait partie du personnel communal en tant qu’inspecteur, b) dans un changement d’affectation, c’est-à-dire que Monsieur … BASTIAN est désaffecté du service de la recette communale pour être affecté au service administratif général »;
Que ces confirmation et annulation partielles sont prononcées avec toutes les conséquences de droit concernant la fonction statutaire de Monsieur BASTIAN, ensemble ses attributs et accessoires, compte tenu de la peine disciplinaire retenue;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
déclare le recours en réformation recevable et partiellement fondé;
partant annule la décision déférée du conseil communal de la commune de X. du 29 avril 1997 dans la mesure de la sanction accessoire du déplacement telle qu’infligée et la confirme pour le surplus, avec toutes les conséquences de droit concernant la fonction statutaire de Monsieur BASTIAN;
déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable;
condamne l’administration communale de X. aux frais;
Ainsi jugé par:
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lamesch, juge M. Schroeder, juge et lu à l’audience publique du 15 avril 1998 par le premier vice-président, en présence du greffier en chef.
Schmit Delaporte greffier en chef premier vice-président 8
